Office canadien de commercialisation des oeufs c. Richardson, [1998] 3 R.C.S. 157
Office canadien de commercialisation des oeufs
Appelant
c.
Pineview Poultry Products Ltd. et
Frank Richardson faisant affaires
sous le nom de Northern Poultry
Intimés
et
Le commissaire des Territoires du Nord-Ouest
représenté par le procureur général des Territoires du Nord-Ouest,
le procureur général du Canada,
le procureur général de l'Ontario,
le procureur général du Québec,
le procureur général de la Colombie-Britannique,
le procureur général de l'Alberta,
le Conseil des Canadiens,
Sierra Legal Defence Fund Society
et Alberta Barley Commission
Intervenants
Répertorié: Office canadien de commercialisation des oeufs c. Richardson
No du greffe: 25192.
* 1997: 30 mai.
* Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka,
Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
** Nouvelle audition: 1998: 19 mars; 1998: 5 novembre.
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** Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux-Dubé, Gonthier, Cory,
McLachlin, Iacobucci, Major, Bastarache et Binnie.
en appel de la cour d'appel des territoires du nord-ouest
Pratique -- Qualité pour agir -- Personnes morales -- Contestation fondée
sur la Charte -- Régime de commercialisation des oeufs permettant seulement aux
producteurs des provinces qui en font partie de commercialiser des oeufs sur le marché
interprovincial ou d'exportation -- Organisme de l'État qui régit la production et la
commercialisation des oeufs intentant une action en dommages-intérêts pour commerce
interprovincial illégal d'oeufs contre des personnes morales produisant des oeufs dans
les Territoires du Nord-Ouest -- Injonction également sollicitée contre ces producteurs
d'oeufs -- Producteurs d'oeufs alléguant en défense que la mesure législative fédérale
régissant le régime de commercialisation des oeufs porte atteinte à la liberté
d'association et à la liberté de circulation et d'établissement garanties par la Charte --
Les producteurs d'oeufs ont-ils qualité pour contester la constitutionnalité de la mesure
législative en cause?
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Liberté de circulation et
d'établissement -- Droit de gagner sa vie dans toute province -- Régime de
commercialisation des oeufs -- Producteurs d'oeufs des Territoires du Nord-Ouest
incapables de commercialiser des oeufs sur le marché interprovincial parce que le
régime de commercialisation des oeufs permet seulement aux producteurs des provinces
qui en font partie de commercialiser des oeufs sur le marché interprovincial ou
d'exportation -- Le régime porte-t-il atteinte au droit de gagner sa vie dans toute
province? -- Le régime établit-il une distinction fondée principalement sur le lieu de
résidence? -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 6(2)b), (3)a) -- Proclamation
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visant l'Office canadien de commercialisation des oeufs, C.R.C., ch. 646 -- Règlement de
1987 sur l'octroi de permis visant les oeufs du Canada, DORS/87-242, art. 3, 4(1),
7(1)d), e) -- Règlement de 1986 de l'Office canadien de commercialisation des oeufs sur
le contingentement, DORS/86-8, art. 4(1)a), 5(2), 6, 7(1).
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Liberté d'association -- Régime
de commercialisation des oeufs -- Producteurs d'oeufs des Territoires du Nord-Ouest
incapables de commercialiser des oeufs sur le marché interprovincial parce que le
régime de commercialisation des oeufs ne permet de le faire qu'aux producteurs des
provinces qui en font partie -- Le régime viole-t-il la liberté d'association? -- Charte
canadienne des droits et libertés, art. 2d) -- Proclamation visant l'Office canadien de
commercialisation des oeufs, C.R.C., ch. 646 -- Règlement de 1987 sur l'octroi de permis
visant les oeufs du Canada, DORS/87-242, art. 3, 4(1), 7(1)d), e) -- Règlement de 1986
de l'Office canadien de commercialisation des oeufs sur le contingentement, DORS/86-8,
art. 4(1)a), 5(2), 6, 7(1).
Les intimés, Richardson, qui fait affaires sous le nom de Northern Poultry,
et Pineview Poultry Products Ltd., sont les seuls producteurs d'oeufs des T.N.-O.
Richardson a commencé à produire des oeufs en 1987, suivi de Pineview en 1990, et les
deux ont commercialisé leurs oeufs sur les marchés intraprovincial et interprovincial.
Depuis 1972, le marché des oeufs au Canada est assujetti à un régime fédéral-provincial
de lois et règlements imbriqués. L'appelant, l'OCCO, est chargé de régir le commerce
interprovincial des oeufs et il attribue des contingents ou quotas fédéraux à chacune des
10 provinces, mais non aux deux territoires. En vertu de la partie fédérale du régime de
commercialisation des oeufs, un contingent et un permis fédéraux sont requis pour
produire et commercialiser des oeufs destinés aux marchés interprovincial et
d'exportation. Il résulte de l'exclusion des T.N.-O. de l'application des divers
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règlements que les oeufs qui y sont produits ne peuvent pas être commercialisés
légalement sur le marché interprovincial ou d'exportation. En 1992, l'OCCO a intenté
contre les intimés une action en dommages-intérêts pour commerce interprovincial
illégal d'oeufs. Il a également sollicité une injonction les empêchant de commercialiser
leurs oeufs sur le marché interprovincial. Pour se défendre, les intimés ont contesté la
constitutionnalité de la législation fédérale sur la commercialisation des oeufs. Le juge
de première instance a reconnu aux intimés la qualité pour agir dans l'intérêt public.
Quant aux questions constitutionnelles, il a jugé que la Proclamation visant l'Office
canadien de commercialisation des oeufs, l'art. 3, le par. 4(1) et les al. 7(1)d) et 7(1)e)
du Règlement de 1987 sur l'octroi de permis visant les oeufs du Canada, ainsi que
l'al. 4(1)a), le par. 5(2), l'art. 6 et le par. 7(1) du Règlement de 1986 de l'Office canadien
de commercialisation des oeufs sur le contingentement contrevenaient aux al. 2d) et
6(2)b) et au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, et ne pouvaient être
sauvegardés par l'article premier. Au sujet de la réparation, le juge de première instance
a accordé aux producteurs d'oeufs des T.N.-O. une exemption constitutionnelle de
l'application du régime de réglementation. La Cour d'appel a convenu avec le juge de
première instance que les intimés devraient avoir qualité pour agir dans l'intérêt public
et a confirmé sa décision, sauf en ce qui concerne le par. 15(1) de la Charte. Le présent
pourvoi soulève les questions suivantes: (1) Les intimés ont-ils qualité pour contester
la constitutionnalité de la législation fédérale sur la commercialisation des oeufs? Et (2)
ce régime viole-t-il l'al. 2d) et l'art. 6 de la Charte? La question relative au par. 15(1)
n'a pas été soulevée devant notre Cour.
Arrêt (les juges McLachlin et Major sont dissidents): Le pourvoi est
accueilli.
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Le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux-Dubé, Gonthier, Cory,
Iacobucci, Bastarache et Binnie: Notre Cour pourrait reconnaître aux intimés la qualité
pour agir, en vertu de son pouvoir discrétionnaire résiduaire. En vertu de ce pouvoir,
notre Cour peut toujours choisir d'entendre des arguments fondés sur la Charte qui sont
présentés par des parties qui, normalement, n'auraient pas qualité pour invoquer la
Charte, si la question en cause est d'importance pour le public. La constitutionnalité du
régime fédéral de commercialisation des oeufs est manifestement une question
d'importance nationale, tout comme le sont les questions plus particulières qui ont été
soulevées au sujet de l'application aux personnes morales de l'al. 2d) et de l'art. 6 de la
Charte. De toute façon, en l'espèce, les intimés ont qualité pour contester la
constitutionnalité du régime fédéral de commercialisation des oeufs par le biais d'une
extension de l'exception de l'arrêt Big M Drug Mart. Ils n'ont pas à chercher à se faire
reconnaître la qualité pour agir dans l'intérêt public. Quoique en règle générale une
disposition de la Charte ne puisse être invoquée que par ceux qu'elle protège,
l'exception de l'arrêt Big M Drug Mart, qui reconnaît la qualité pour agir de plein droit
à la personne accusée en vertu d'une mesure législative qui serait inconstitutionnelle,
devrait être élargie afin de permettre aux personnes morales d'invoquer la Charte
lorsqu'elles sont défenderesses dans des poursuites civiles intentées par l'État ou un
organisme de l'État conformément à un régime de réglementation. Tout comme nul ne
devrait être déclaré coupable d'une infraction définie par une loi inconstitutionnelle, nul
ne devrait faire l'objet de procédures et de sanctions coercitives autorisées par une telle
loi. En l'espèce, les intimés ne comparaissent pas volontairement devant la cour. Ils
sont menacés du fait qu'un organisme de l'État les fait comparaître au moyen d'une
demande d'injonction fondée sur un régime de réglementation. Si cette demande était
accueillie, il pourrait en résulter une mise à exécution par voie de procédures en matière
d'outrage. Si ces réparations reposent sur une règle de droit inconstitutionnelle, il n'y
a pas lieu d'empêcher un défendeur d'en plaider l'inconstitutionnalité, uniquement parce
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que la disposition constitutionnelle qui la rend invalide ne s'applique pas à une personne
morale.
L'alinéa 6(2)b) de la Charte garantit le droit de «gagner [sa] vie dans toute
province», et l'al. 6(3)a) réduit la portée de ce droit en le subordonnant aux lois
d'application générale de la province, à l'exception de celles qui établissent entre les
gens une distinction «fondée principalement sur la province de résidence antérieure ou
actuelle». Ces alinéas doivent s'interpréter conjointement comme définissant un seul
droit, plutôt qu'un droit «sauvegardé» de façon externe par un autre droit.
L'alinéa 6(3)a) n'est pas une disposition «de sauvegarde» au même titre que le sont
l'al. 6(3)b), le par. 6(4), ou encore l'article premier de la Charte; aucune de ces
dispositions n'est indispensable pour définir l'objet des articles dont elles limitent la
portée. Il y a lieu de donner pleinement effet à l'interdépendance des al. 6(2)b) et 6(3)a)
en déterminant l'objet et la portée des deux dispositions conjointement sans qu'il soit
nécessaire d'appliquer l'al. 6(3)a) une deuxième fois.
L'article 6 de la Charte garantit la libre circulation des gens, non en tant que
caractéristique de l'unité économique du pays, mais plutôt en vue d'atteindre un objectif
en matière de droits de la personne. Il est axé sur l'individu. L'article 6 se rapporte à
un attribut essentiel de la personnalité et garantit que le choix de l'endroit où gagner sa
vie ne sera pas entravé au moyen d'un traitement inégal, fondé sur le lieu de résidence,
par les lois en vigueur dans le ressort où la personne visée gagne sa vie. Vu cet objet,
l'analyse en jeu à l'art. 6 est axée non pas sur le type d'activité économique en cause,
mais plutôt sur l'objet et l'effet de la mesure législative particulière et sur la question de
savoir si cet objet et cet effet portent atteinte au droit de gagner sa vie sans être assujetti
à une distinction fondée sur le lieu de résidence.
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La portée de l'art. 6 doit en refléter l'objet fondamental. Dans le contexte
d'une économie caractérisée par des moyens de communication modernes et des types
de biens et de services qui peuvent facilement être transportés sur de longues distances,
il faut reconnaître que ce qui caractérise la liberté de circulation et d'établissement
requise à l'art. 6 n'est pas le déplacement physique vers une autre province, mais plutôt
toute tentative de créer de la richesse dans une autre province, que ce soit par la
production, la commercialisation ou l'accomplissement de quelque chose. Vu qu'en
l'espèce des résidents d'une province d'origine (les T.N.-O.) cherchent à commercialiser
quelque chose de valeur -- des oeufs -- dans d'autres provinces de destination, il s'agit
clairement d'une tentative de «gagner sa vie» dans une autre province, ce qui fait
intervenir la liberté de circulation et d'établissement garantie par l'art. 6.
Pour décider si la mesure législative contestée «établi[t] entre les personnes
[une] distinction fondée principalement sur la province de résidence [. . .] actuelle», au
sens de l'al. 6(3)a), il faut comparer les résidents de la province d'origine qui tentent de
gagner leur vie dans une province de destination, avec les résidents de la province de
destination qui gagnent également leur vie dans cette province. Comme on peut gagner
sa vie au moyen de la production, de la commercialisation ou de l'accomplissement de
quelque chose, dans chaque cas, le groupe de référence approprié dépendra de la nature
du gagne-pain qui est assujetti à des restrictions. En l'espèce, les intimés se plaignent
que leur capacité de gagner leur vie en commercialisant leurs oeufs dans d'autres
provinces de destination est compromise en raison de leur lieu de résidence. Pour
déterminer si une distinction est établie en l'espèce, il faut donc comparer les conditions
auxquelles les producteurs d'oeufs des T. N.-O. peuvent commercialiser leurs oeufs dans
la province de destination, avec celles auxquelles les producteurs d'oeufs résidant dans
cette province peuvent y commercialiser leurs oeufs. Si ces conditions établissent une
distinction fondée principalement sur le lieu de résidence, il y a alors violation de l'art. 6.
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L'utilisation du mot «principalement» dans la garantie de libre circulation laisse entendre
qu'il faut apprécier d'autres objets et effets pour déterminer si l'aspect de la distinction
relatif au lieu de résidence est principal. Dans bien des cas, il peut y avoir des raisons
valables de limiter l'application d'un régime législatif à une seule province ou à certaines
régions du Canada; ces raisons l'emporteront sur un effet discriminatoire lié au lieu de
résidence au sens de l'art. 6. La question de savoir si la distinction est inacceptable dans
le contexte de l'art. 6 dépend entièrement de la raison pour laquelle la distinction est
qualifiée de dominante, comme l'indique le mot «principalement». Compte tenu du
besoin de déterminer le motif principal de distinction énoncé à l'al. 6(3)a), l'analyse
fondée sur le partage des compétences, qui est axée sur la qualification de la matière
principale sur laquelle porte la mesure législative en cause, fournit une méthodologie
utile qui peut être appliquée pour déterminer si une distinction fondée «principalement»
sur le lieu de résidence est établie.
Le régime national de commercialisation des oeufs n'établit pas de distinction
fondée principalement sur le lieu de résidence. L'objet initial du régime -- qui est
d'assurer une commercialisation ordonnée et juste des oeufs au Canada -- est valide
même si les circonstances ont changé depuis 1972, et l'utilisation des antécédents de
production en tant que moyen d'attribuer des quotas en favorise la réalisation.
L'exclusion des producteurs des T.N.-O. n'est que l'application du principe d'attribution
des quotas en fonction d'antécédents de production, et elle partage le même objet
incontesté.
Il faut également examiner l'effet juridique et l'effet pratique du régime
législatif pour en déterminer la constitutionnalité. Il se peut qu'avec le temps ces effets
deviennent importants au point de constituer la caractéristique principale de la mesure
législative et d'en supplanter ainsi l'objet initial. Le groupe de référence dont il convient
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de se servir pour apprécier l'incidence discriminatoire de la mesure législative est non
pas celui des producteurs d'oeufs établis dans la province de destination qui cherchent
à y commercialiser leurs oeufs, mais plutôt celui des nouveaux producteurs d'oeufs dans
la province de destination qui n'ont pas de quota et qui cherchent à y commercialiser
leurs oeufs. Il s'agit du seul moyen convenable d'apprécier l'importance du lieu de
résidence des producteurs dans l'application du régime de commercialisation des oeufs.
Malheureusement, peu d'éléments de preuve directe concernant cette question ont été
présentés devant notre Cour et les tribunaux d'instance inférieure. Il incombe aux
intimés en l'espèce de prouver qu'il y a eu violation d'un droit garanti par la Charte.
Bien qu'ils aient établi que l'effet juridique du présent régime est de les empêcher en
droit d'obtenir un quota pour leurs oeufs, ils n'ont pas démontré qu'ils subissent en
pratique, comparativement aux producteurs qui résident dans la ou les provinces de
destination et qui eux non plus ne possèdent pas de quota, un préjudice assez grave pour
que l'objet principal de la législation doive être décrit comme établissant, à l'égard des
producteurs des T.N.-O., une distinction fondée sur leur lieu de résidence. Les intimés
n'ont donc pas établi que les effets concrets du régime, dans la mesure où ils sont liés à
la province de résidence, supplantent ses objectifs valides décrits comme étant sa
caractéristique principale.
Le régime de commercialisation des oeufs ne viole pas l'al. 2d) de la Charte.
La liberté d'association ne protège que l'aspect collectif de l'activité, non pas l'activité
elle-même. Bien qu'il n'y ait pas un seul commerce ou profession qu'une personne peut
exercer seule, prétendre que, s'il est nécessaire de s'associer avec autrui pour faire
quelque chose, alors le droit garanti à l'al. 2d) va au-delà de la protection de l'acte
d'association et protège également l'activité même pour laquelle l'association est
formée, aurait pour effet de constitutionnaliser tous les rapports commerciaux sous la
rubrique de la liberté d'association. L'alinéa 2d) ne protège pas une activité pour le seul
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motif que cette activité est un objet fondamental ou essentiel d'une association.
L'alinéa 2d) ne crée pas non plus le droit d'accomplir collectivement ce qu'il est interdit
d'accomplir individuellement. Ainsi, peu importe que l'activité soit à la base de
l'association ou que l'association soit à la base de l'activité, ce qu'on tente de faire, c'est
d'étendre à des activités non protégées par la Constitution, si elles sont exercées par des
individus, la protection constitutionnelle du seul fait que ces individus se sont associés
pour les exercer.
Les juges McLachlin et Major (dissidents): Il y a lieu, en l'espèce,
d'accorder aux intimés la qualité pour débattre les questions relatives à la Charte, par le
biais d'une extension de l'exception de l'arrêt Big M Drug Mart.
L'article 6 de la Charte vise à promouvoir l'union économique des provinces
et à garantir à chaque Canadien le droit de se déplacer dans tout le pays, de choisir son
lieu de résidence n'importe où à l'intérieur de ses frontières et de gagner sa vie, sans
égard aux frontières provinciales. En vertu de l'art. 6, le droit de gagner sa vie dans
toute province (al. 6(2)b)) n'est pas un droit absolu. Pour comprendre l'intention des
rédacteurs de la Charte, il faut interpréter l'énoncé général des droits conjointement avec
ses restrictions et exceptions, y compris la restriction prévue à l'al. 6(3)a) qui permet de
sauvegarder les lois d'application générale qui peuvent établir, de manière accessoire,
une distinction fondée sur le lieu de résidence actuel ou antérieur.
La rubrique «Liberté de circulation et d'établissement» ne limite pas les
droits garantis par l'al. 6(2)b) à une catégorie particulière de situations. À la première
étape de l'analyse de l'art. 6, le libellé général de l'al. 6(2)b) vise toutes les lois et tous
les usages gouvernementaux qui ont pour objet ou pour effet d'empêcher quelqu'un de
gagner sa vie n'importe où au Canada, en raison de sa province de résidence. Pour qu'il
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y ait atteinte au droit garanti à l'al. 6(2)b), il suffit que la personne soit défavorisée dans
la façon dont elle a choisi de gagner sa vie. En l'espèce, il est satisfait à la première
étape de l'analyse de l'art. 6. En interdisant aux résidents des T.N.-O. de faire le
commerce interprovincial et international d'oeufs, contrairement aux résidents des autres
provinces qui, eux, jouissent de ce droit, le régime de commercialisation des oeufs a pour
effet d'empêcher quelqu'un de gagner sa vie n'importe où au Canada, en raison de sa
province de résidence. Chacun des intimés est désavantagé dans la façon dont il a choisi
de gagner sa vie parce qu'il vit dans une province ou un territoire donné plutôt
qu'ailleurs. Ainsi, il y a atteinte à la liberté de circulation et d'établissement de chacun
d'eux.
L'argument voulant que le régime de commercialisation des oeufs n'établisse
aucune distinction fondée sur le lieu de résidence, parce qu'il vise les oeufs et non les
personnes, est erroné en ce sens qu'il limite artificiellement l'examen des effets du
régime au seul produit exporté. Si une loi a pour effet d'empiéter sur la capacité des
gens de gagner leur vie, elle n'est pas exemptée de l'application de l'al. 6(2)b) du seul
fait que le mode d'empiétement concerne la circulation de biens et services d'une
province à l'autre. Quoique l'al. 6(2)b) soit axé sur la libre circulation des gens et non
pas sur celle des biens ou services, il protège le droit d'une personne de faire traverser
des frontières à des biens et à des services lorsque cela fait partie intégrante de son
gagne-pain. L'argument selon lequel le régime vise le lieu de résidence des poules et
non celui des gens ne tient pas compte non plus de son effet véritable sur les producteurs
d'oeufs qui résident dans les T.N.-O. S'ils transfèrent leur production dans une province
tout en continuant de résider dans les T.N.-O., ils subissent un désavantage, sur le plan
concurrentiel et personnel, dans leur capacité de gagner leur vie. S'ils transfèrent leur
résidence de l'autre côté de la frontière pour éviter un tel désavantage, ils perdent le droit
de résider à l'endroit de leur choix. D'une manière ou d'une autre, ils subissent des
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effets discriminatoires du fait qu'ils résident actuellement dans les T.N.-O. Enfin, il y
a lieu aussi de rejeter l'argument voulant que le régime de commercialisation des oeufs
établisse une distinction fondée sur les antécédents de production et non sur le lieu de
résidence. En l'espèce, contrairement aux autres affaires citées, il est interdit à tous les
producteurs d'un territoire de participer à un régime réglementé par le gouvernement
fédéral.
Les textes législatifs ou usages fédéraux qui créent des obstacles à la libre
circulation n'échappent pas au contrôle fondé sur l'al. 6(2)b) du seul fait qu'ils
n'établissent pas de distinction entre les résidents et les non-résidents d'une province
donnée. Il faut également démontrer qu'ils n'établissent pas de distinction entre les
résidents de la province ou du territoire en cause et ceux d'une autre province ou d'un
autre territoire du Canada. En conséquence, les éléments de comparaison qu'il convient
d'utiliser pour déterminer si la mesure législative fédérale contestée en l'espèce établit
une distinction fondée sur la province de résidence antérieure ou actuelle sont les gens
du reste du Canada et non seulement ceux des T.N.-O. Le régime de commercialisation
des oeufs, en tant que mesure législative fédérale, ne traite pas de la même façon toutes
les personnes qui se trouvent au Canada.
À la deuxième étape de l'analyse, l'al. 6(3)a) de la Charte vise à
«sauvegarder» une loi ou un usage qui relève, au départ, de l'al. 6(2)b), sauf si cette loi
ou cet usage a pour objet ou pour effet principal d'établir une distinction fondée sur le
lieu de résidence. Cette disposition permet aux provinces et au gouvernement fédéral
de créer des désavantages fondés sur des frontières provinciales, pourvu qu'un tel effet
découle accessoirement d'un autre objectif relevant de leur domaine de compétence
législative légitime. En l'espèce, l'exclusion des T.N.-O. du régime fédéral de
commercialisation des oeufs a un effet disproportionné sur les gens qui y résident et ne
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découle pas accessoirement d'un objectif plus général. Elle est le fruit d'un accident
historique. Parce qu'il établit, à l'égard des producteurs d'oeufs des T.N.-O., une
distinction fondée principalement sur leur lieu de résidence, le régime ne peut pas être
sauvegardé par l'al. 6(3)a).
L'atteinte à l'al. 6(2)b) n'est pas justifiée au sens de l'article premier de la
Charte. L'objectif des aspects attentatoires du régime législatif n'est pas un objectif
urgent et réel de l'État. La restriction est le fruit d'un accident historique; elle n'a pas
été établie à dessein. Elle mine l'objectif même du régime de commercialisation des
oeufs, qui est d'établir un système national stable de gestion de l'approvisionnement en
oeufs. Il s'ensuit que la mesure législative ne satisfait pas au premier volet du critère de
l'arrêt Oakes. La déclaration d'incompatibilité avec la Charte devrait être suspendue
pour une période de six mois à partir de la date du présent jugement, afin de permettre
la tenue de négociations visant l'inclusion des T.N.-O. et du Yukon.
Jurisprudence
Citée par les juges Iacobucci et Bastarache
Arrêt appliqué: R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295;
distinction d'avec les arrêts: Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1
R.C.S. 927; Dywidag Systems International, Canada Ltd. c. Zutphen Brothers
Construction Ltd., [1990] 1 R.C.S. 705; arrêts examinés: Law Society of Upper
Canada c. Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357; Black c. Law Society of Alberta, [1989] 1
R.C.S. 591; MacKinnon c. Canada (Pêches et Océans), [1987] 1 C.F. 490; Groupe des
éleveurs de volailles de l'est de l'Ontario c. Office canadien de commercialisation des
poulets, [1985] 1 C.F. 280; Archibald c. Canada, [1997] 3 C.F. 335; arrêts mentionnés:
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Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest
(Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367; Jamieson c. Attorney-General of British Columbia
(1971), 21 D.L.R. (3d) 313; Thorson c. Procureur général du Canada, [1975] 1 R.C.S.
138; Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265; Ministre de la
Justice du Canada c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575; Malartic Hygrade Gold Mines
(Quebec) Ltd. c. R., [1982] C.S. 1146; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145;
Winner c. S.M.T. (Eastern) Ltd., [1951] R.C.S. 887; Prince Edward Island Potato
Marketing Board c. H. B. Willis Inc., [1952] 2 R.C.S. 392; Gold Seal Ltd. c.
Attorney-General for Alberta (1921), 62 R.C.S. 424; Murphy c. Canadian Pacific
Railway Co., [1958] R.C.S. 626; Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des
produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; Re Mia and Medical Services Commission of
British Columbia (1985), 17 D.L.R. (4th) 385; Demaere c. La Reine du chef du Canada,
[1983] 2 C.F. 755; Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1997] 3
R.C.S. 624; Basile c. Attorney-General of Nova Scotia (1984), 11 D.L.R. (4th) 219; Starr
c. Houlden, [1990] 1 R.C.S. 1366; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Hodge c. The
Queen (1883), 9 App. Cas. 117; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S.
161; Central Canada Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S.
42; Canadian Civil Liberties Assn. c. Ontario (Minister of Education) (1990), 71 O.R.
(2d) 341; Milk Board c. Clearview Dairy Farm Inc. (1986), 69 B.C.L.R. 220, conf. par
(1987), 12 B.C.L.R. (2d) 116; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act
(Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Collymore c. Attorney-General, [1970] A.C. 538; Re Retail,
Wholesale & Department Store Union and Government of Saskatchewan (1985), 19
D.L.R. (4th) 609; R. c. Skinner, [1990] 1 R.C.S. 1235.
- 15 -
Citée par le juge McLachlin (dissidente)
Black c. Law Society of Alberta, [1989] 1 R.C.S. 591; Murphy c. Canadian
Pacific Railway Co., [1958] R.C.S. 626; Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du
marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; Andrews c. Law Society of British
Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Law Society of Upper Canada c. Skapinker, [1984] 1
R.C.S. 357; RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199;
Archibald c. Canada, [1997] 3 C.F. 335; Groupe des éleveurs de volailles de l'est de
l'Ontario c. Office canadien de commercialisation des poulets, [1985] 1 C.F. 280;
MacKinnon c. Canada (Pêches et Océans), [1987] 1 C.F. 490.
Lois et règlements cités
Broiler Hatching Eggs and Chicks -- Marketing, R.R.O. 1990, règl. 396 [mod. règl. de
l'Ont. 744/91].
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 2d), 6, 7, 15, 30.
Déclaration universelle des droits de l'homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc. A/810 N.U.,
à la p. 71 (1948), art. 2, 13(1), 23(1).
Eggs -- Extension of Powers, règl. de l'Ont. 786/91.
Eggs -- Marketing, R.R.O. 1990, règl. 407 [mod. règl. de l'Ont. 154/94].
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91, 91(12), 92, 92(9), 92(13), 121.
Loi sur la commercialisation des produits agricoles, L.R.O. 1990, ch. F.9, art. 21.
Loi sur la commercialisation des produits agricoles, L.T.N.-O. 1991, ch. 35 [non en
vigueur], art. 7(1), (2).
Loi sur les offices des produits agricoles, L.R.C. (1985), ch. F-4 [mod. 1993, ch. 3],
art. 2 «plan de commercialisation», «produit agricole» ou «produit de ferme»,
7(1)d), 16, 17, 21, 22, 23, 37(1).
Ordonnance sur les redevances à payer pour la commercialisation des oeufs au Canada,
DORS/95-280 [mod. DORS/95-482, art. 1].
- 16 -
Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, R.T. Can. 1976
no 46, art. 6(1).
Proclamation visant l'Office canadien de commercialisation des oeufs, C.R.C., ch. 646,
annexe, partie I, art. 2 [mod. DORS/81-713; rempl. DORS/96-140], partie II,
art. 2(1), 4.
Règlement antidumping sur la fixation des prix des oeufs du Canada, C.R.C., ch. 654.
Règlement de 1986 de l'Office canadien de commercialisation des oeufs sur le
contingentement, DORS/86-8 [mod. DORS/86-411], art. 3, 4, 5, 6, 7, annexe
[rempl. DORS/97-4, art. 1].
Règlement de 1987 sur l'octroi de permis visant les oeufs du Canada, DORS/87-242,
art. 3 [rempl. DORS/88-488, art. 1], 4, 7(1)d), e).
Règlement sur la fixation des prix des oeufs du Canada (marchés interprovincial et
d'exportation), C.R.C., ch. 657.
Doctrine citée
Blache, Pierre. «Les libertés de circulation et d'établissement». Dans Gérald-A.
Beaudoin et Errol Mendes, dir., Charte canadienne des droits et libertés, 3e éd.
Montréal: Wilson & Lafleur, 1996.
Brun, Henri, et Guy Tremblay. Droit constitutionnel, 3e éd. Cowansville, Qué.: Yvon
Blais, 1997.
Dickson, Brian. «The Canadian Charter of Rights and Freedoms: Context and
Evolution». Dans Gérald-A. Beaudoin et Errol Mendes, dir., Charte canadienne
des droits et libertés, 3e éd. Montréal: Wilson & Lafleur, 1996.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 4th ed. Scarborough, Ont.: Carswell,
1997.
Jackman, Martha. «Interprovincial Mobility Rights Under the Charter» (1985), 43(2)
U.T. Fac. L. Rev. 16.
Laskin, John B. «Mobility Rights under the Charter» (1982), 4 Supreme Court L.R. 89.
Lee, Tanya, et Michael J. Trebilcock. «Economic Mobility and Constitutional Reform»
(1987), 37 U.T.L.J. 268.
Schmeiser, Douglas A., and Katherine J. Young. «Mobility Rights in Canada» (1983),
13 Man. L.J. 615.
Shores, William. «Walking Onto an Unfamiliar Playing Field -- Expanding the
Freedom of Association to Cover Trade» (1996), 6 Reid's Administrative Law 1.
- 17 -
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel des Territoires du Nord-Ouest,
[1996] N.W.T.R. 201, [1996] 3 W.W.R. 153, 132 D.L.R. (4th) 274, 38 Admin. L.R. (2d)
49 et 87, [1996] N.W.T.J. nos 6 et 38 (QL), qui a rejeté l'appel interjeté par l'appelant
contre un jugement du juge de Weerdt, [1995] N.W.T.R. 360, [1995] 8 W.W.R. 457, 129
D.L.R. (4th) 195, 33 Admin. L.R. (2d) 128, [1995] N.W.T.J. no 71 (QL), qui avait
déclaré inconstitutionnelles certaines parties du régime de commercialisation des oeufs.
Pourvoi accueilli, les juges McLachlin et Major sont dissidents.
François Lemieux et David K. Wilson, pour l'appelant.
Graham McLennan et Katharine L. Hurlburt, pour les intimés.
James G. McConnell, pour l'intervenant le commissaire des Territoires du
Nord-Ouest.
Edward R. Sojonky, c.r., et Ian McCowan, pour l'intervenant le procureur
général du Canada.
Lori Sterling, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Jean Bouchard, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
George H. Copley, c.r., pour l'intervenant le procureur général de la
Colombie-Britannique.
Margaret A. Unsworth, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
- 18 -
David R. Boyd, pour les intervenants le Conseil des Canadiens et Sierra
Legal Defence Fund Society.
Dale Gibson et Ritu Khullar, pour l'intervenante l'Alberta Barley
Commission.
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges
L'Heureux-Dubé, Gonthier, Cory, Iacobucci, Bastarache et Binnie rendu par
//Les juges Iacobucci et Bastarache//
1
LES JUGES IACOBUCCI ET BASTARACHE -- Le présent pourvoi soulève des
questions fondamentales en ce qui concerne la liberté de circulation et d'établissement
garantie par l'art. 6, et la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte
canadienne des droits et libertés. Ces libertés garanties par la Charte sont revendiquées
par des producteurs d'oeufs des Territoires du Nord-Ouest qui souhaitent commercialiser
leurs oeufs partout au Canada, bien que les Territoires du Nord-Ouest ne participent pas
au régime fédéral-provincial de commercialisation des oeufs au Canada.
I. Les faits
2
Les intimés, Frank Richardson, qui fait affaires sous le nom de Northern
Poultry, et Pineview Poultry Products Ltd., sont les seuls producteurs d'oeufs des
Territoires du Nord-Ouest. Richardson a commencé à produire des oeufs en 1987, suivi
de Pineview en 1990.
- 19 -
3
L'Office canadien de commercialisation des oeufs («OCCO») est chargé de
régir le commerce interprovincial de cette denrée. Il attribue des contingents ou quotas
fédéraux à chacune des 10 provinces, mais non aux deux territoires. En septembre 1992,
l'OCCO a intenté contre Richardson et Pineview une action en dommages-intérêts pour
commerce interprovincial illégal d'oeufs, et a également demandé une injonction
interdisant aux intimés d'offrir sur le marché interprovincial des oeufs produits dans les
Territoires du Nord-Ouest.
II. Le régime canadien de commercialisation des oeufs
4
Le marché des oeufs au Canada est régi par des lois et règlements fédéraux
et provinciaux imbriqués, qui ont été adoptés conformément à l'Accord
fédéral-provincial relatif à la mise en place d'un système global de commercialisation
visant à la réglementation de la commercialisation des oeufs au Canada, conclu en 1972,
et à ses modifications de 1976. Du côté fédéral, il y a la Loi sur les offices des produits
agricoles, L.R.C. (1985), ch. F-4, et une série de règlements relatifs aux oeufs, pris en
vertu de cette loi, notamment la Proclamation visant l'Office canadien de
commercialisation des oeufs, C.R.C., ch. 646 («Proclamation visant l'OCCO»), le
Règlement de 1986 de l'Office canadien de commercialisation des oeufs sur le
contingentement, DORS/86-8 («Règlement sur le contingentement»), le Règlement de
1987 sur l'octroi de permis visant les oeufs du Canada, DORS/87-242 («Règlement sur
les permis»), l'Ordonnance sur les redevances à payer pour la commercialisation des
oeufs au Canada, DORS/95-280, le Règlement sur la fixation des prix des oeufs du
Canada (marchés interprovincial et d'exportation), C.R.C., ch. 657, et le Règlement
antidumping sur la fixation des prix des oeufs du Canada, C.R.C., ch. 654. Est en cause
dans la présente affaire la constitutionnalité de la Proclamation visant l'OCCO et de
certaines parties du Règlement sur les permis et du Règlement sur le contingentement.
- 20 -
5
La Loi sur les offices des produits agricoles est la loi-cadre générale qui
prévoit la création du Conseil national des produits agricoles («CNPA») et d'offices
(dont l'OCCO est un exemple) chargés de régir les produits agricoles. Le CNPA est
composé de trois à neuf membres nommés par le gouverneur en conseil. Il a pour
fonction, notamment, d'examiner les plans de commercialisation, ordonnances et
règlements proposés par les offices, et de soumettre ses recommandations en la matière
au ministre de l'Agriculture.
6
La partie II de la Loi traite des offices de commercialisation des produits de
ferme. Les oeufs sont, selon la définition de l'art. 2, des «produits de ferme» ou
«produits agricoles» aux fins de cette partie II. Le gouverneur en conseil peut, par
proclamation, créer des offices chargés de régir les produits agricoles (art. 16 et 17). Ces
offices ont pour mission de promouvoir «la production et la commercialisation [du
produit agricole relevant de leur compétence respective] de façon à en accroître
l'efficacité et la compétitivité», et de veiller aux intérêts tant des producteurs que des
consommateurs (art. 21). Le paragraphe 22(1) énumère les pouvoirs qui peuvent leur
être conférés par proclamation, dont celui d'acheter le produit réglementé, de désigner
les organismes chargés de commercialiser ce produit sur le marché interprovincial ou
international, et de percevoir des redevances auprès des personnes qui se livrent à la
commercialisation du produit réglementé. Les offices peuvent aussi être habilités à
prendre les ordonnances ou règlements nécessaires à l'exécution d'un plan de
commercialisation (al. 22(1)f)). Le CNPA peut déclarer que certaines catégories
d'ordonnances nécessitent son approbation préalable (al. 7(1)d)). L'office peut exercer
les pouvoirs que lui délègue un gouvernement provincial en matière de commerce
intraprovincial (par. 22(2)) et peut, avec l'approbation du gouverneur en conseil,
- 21 -
déléguer à des organismes provinciaux des pouvoirs en matière de commerce
interprovincial ou international (par. 22(3)).
7
Un «plan de commercialisation» est un «plan relatif au développement, à la
réglementation et au contrôle de la commercialisation de tout produit réglementé offert
sur le marché interprovincial ou international» (art. 2). Il peut régir totalement le
commerce interprovincial et d'exportation d'un produit, notamment, en définissant qui
participe à la production du produit destiné au commerce interprovincial ou
d'exportation, et les opérations qui en constituent la commercialisation sur le marché
interprovincial ou d'exportation, en autorisant l'office à déterminer la quantité et la
qualité du produit qui peut être mis sur le marché par des agents de commercialisation,
et en prescrivant la mise en commun des recettes, l'attribution de licences aux personnes
se livrant à la production et à la commercialisation, ainsi que la perception de redevances
auprès de ces dernières (art. 2). Les quotas des plans de commercialisation sont fixés en
fonction de la production des cinq dernières années dans la région concernée
(par. 23(1)). Des «quotas additionnels» peuvent cependant être attribués pour répondre
à la croissance de la demande (par. 23(2)).
23. (1) Les quotas de production ou de commercialisation
éventuellement fixés par un plan de commercialisation pour une région du
Canada doivent correspondre à la proportion que représente la production
de cette région dans la production canadienne totale des cinq années
précédant la mise en application du plan.
(2) L'office de commercialisation prend en compte les avantages
comparatifs de production dans l'attribution de quotas additionnels destinés
à répondre à la croissance prévue de la demande du marché.
8
La Proclamation visant l'OCCO établit l'OCCO, qui est chargé de régir la
production et la commercialisation des oeufs au moyen d'un système de contingentement
décrit à l'annexe de la Proclamation. Chaque office provincial de commercialisation des
- 22 -
oeufs y nomme un membre, de même que la Fédération canadienne des couvoirs et
l'Association des consommateurs du Canada, alors que le Conseil canadien des
transformateurs d'oeufs et de volailles y en nomme deux (art. 2 de la partie I de
l'annexe). Aucun membre n'est nommé par le gouvernement fédéral. Donc, même si
l'OCCO est établi en vertu d'une loi fédérale et exerce des pouvoirs fédéraux, il est
contrôlé par des représentants des provinces et de l'industrie des oeufs. Le gouvernement
fédéral joue un rôle de surveillance par l'entremise du CNPA.
9
La Proclamation prévoit, dans la partie II de l'annexe, que l'OCCO fixera
des contingents pour tous les producteurs d'oeufs d'une province qui se sont vu attribuer
un quota par l'office provincial (par. 2(1)). Les contingents fixés par l'OCCO sont dits
«fédéraux», alors que les contingents fixés par les offices provinciaux sont dits
«provinciaux». Le total des contingents fédéraux et provinciaux doit égaler le quota fixé
pour la province concernée.
10
Les contingents provinciaux étaient fondés sur la production intérieure
annuelle moyenne du Canada de 1967 à 1971, qui était de 475 millions de douzaines.
La Proclamation interdit de prendre une ordonnance ou un règlement qui accroîtrait ces
contingents, à moins que l'office n'ait pris en considération tout changement de la
demande d'oeufs de même que plusieurs autres facteurs énoncés au par. 4(1):
4. (1) Aucune ordonnance ne doit être rendue ni aucun règlement établi
lorsqu'ils pourraient avoir pour effet de porter le total
a) du nombre de douzaines d'oeufs produits dans une province et que
l'Office et la Régie ou l'Office de commercialisation compétent
autorise, par contingents fixés, de vendre dans le commerce
intraprovincial, interprovincial et d'exportation, et
b) du nombre de douzaines d'oeufs produits dans une province, dont on
prévoit la mise en vente dans le commerce intraprovincial,
interprovincial et d'exportation et autorisé en dehors des contingents
- 23 -
fixés par l'Office et par la Régie ou l'Office de commercialisation
compétent,
à un chiffre dépassant, sur une base annuelle, le nombre de douzaines
d'oeufs indiqué à l'article 3 du présent Plan pour la province, à moins que
l'Office n'ait pris en considération
c) le principe de l'avantage comparé de production;
d) tout changement du volume du marché des oeufs;
e) toute incapacité des producteurs d'oeufs d'une ou de plusieurs
provinces de vendre le nombre de douzaines d'oeufs qu'ils sont
autorisés à vendre;
f) la possibilité d'accroître la production dans chaque province en vue
de la commercialisation; et
g) l'état comparatif des frais de transport vers les marchés à partir de
différents points de production.
Toute réduction de la production totale d'oeufs est répartie de façon proportionnelle entre
les provinces, sauf que les quotas du Nouveau-Brunswick, de l'Île-du-Prince-Édouard
et de Terre-Neuve ne peuvent pas être réduits (par. 4(2) et (3)).
11
Le Règlement sur le contingentement ne s'applique qu'à la
commercialisation des oeufs sur les marchés interprovincial et d'exportation (art. 3). Il
interdit à tout producteur de commercialiser des oeufs sur le marché interprovincial ou
d'exportation si ce n'est en vertu d'un contingent fédéral (art. 4). Seuls les producteurs
qui détiennent un contingent provincial sont admissibles à un contingent fédéral (art. 5).
Le contingent fédéral d'un producteur, pour une période donnée, est le même que le
contingent provincial qui lui a été attribué pour la même période, moins le nombre
d'oeufs que ce producteur commercialise sur le marché intraprovincial durant la même
période (art. 6). Autrement dit, chaque producteur est libre de commercialiser ses oeufs
à l'intérieur ou à l'extérieur de sa province. En d'autres termes, la question de savoir si
des oeufs sont produits en vertu d'un contingent fédéral ou d'un contingent provincial
- 24 -
dépend de l'endroit où ils sont vendus. Cela a pour effet d'unifier les marchés
intraprovincial et interprovincial.
12
Le Règlement sur le contingentement prévoit aussi que le nombre total des
oeufs commercialisés en vertu des contingents fédéral et provincial et des oeufs
commercialisés selon des exemptions de contingent ne doit pas dépasser le nombre fixé
à l'annexe pour chaque province (art. 7). Cette annexe fixe le nombre d'oeufs qui
peuvent être produits et commercialisés pendant l'année en cause, et elle est modifiée
chaque année. L'OCCO évalue le nombre total d'oeufs requis pour répondre aux besoins
des consommateurs au Canada et en défalque le nombre d'oeufs produits et
commercialisés par des producteurs exemptés (environ 5 pour 100 du marché). Si la
différence est inférieure à la base de 475 millions, le quota de chaque province est réduit
proportionnellement. Si la demande d'oeufs est supérieure au quota de base de 1972,
l'OCCO attribue un quota «supplémentaire» conformément aux critères établis à l'art. 4
de la partie II de l'annexe de la Proclamation visant l'OCCO. Selon le rapport annuel
de 1996 de l'OCCO, la production d'oeufs a dépassé le quota de base pour la première
fois en 1996. En raison de la croissance de la demande d'oeufs, le CNPA a approuvé un
quota supplémentaire de 1,26 million de douzaines pour 1997.
13
Le Règlement sur les permis porte sur les permis de commercialisation des
oeufs sur les marchés interprovincial et d'exportation et s'applique à tous ceux qui se
livrent à cette commercialisation, y compris aux agents de commercialisation des
Territoires du Nord-Ouest et du Yukon (art. 3). Il interdit à quiconque de
commercialiser sans permis des oeufs sur le marché interprovincial ou d'exportation
(par. 4(1)).
- 25 -
3. Le présent règlement s'applique aux personnes qui, dans une
province, y compris les territoires du Nord-Ouest et le Yukon,
commercialisent des oeufs dans le commerce interprovincial ou
d'exportation, à l'exception des acheteurs de moins de 300 douzaines
d'oeufs par mois.
4. (1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), nul ne peut
commercialiser des oeufs dans le commerce interprovincial ou d'exportation
à moins de détenir le permis approprié.
14
Quelques observations peuvent être faites sur la partie fédérale du régime
de commercialisation des oeufs. Un contingent fédéral est requis pour produire des oeufs
destinés aux marchés interprovincial et d'exportation, et un permis fédéral est requis
pour les commercialiser sur l'un ou l'autre de ces marchés. Les contingents fédéraux et
provinciaux sont interdépendants, et un producteur ne peut obtenir un contingent fédéral
que s'il détient également un contingent provincial. Il résulte de l'exclusion des
Territoires du Nord-Ouest de l'application de ces divers règlements que les oeufs qui y
sont produits ne peuvent pas être commercialisés légalement sur le marché
interprovincial ou d'exportation; l'OCCO ne peut pas non plus attribuer validement un
contingent fédéral aux producteurs des T.N.-O. (même si les intimés disent qu'il l'a fait),
en premier lieu parce qu'il ne s'y trouve aucun office provincial pour attribuer un
contingent provincial et, en second lieu, parce qu'aucun contingent n'est attribué aux
T.N.-O. Ainsi, tant que la production d'oeufs restait égale ou inférieure au quota de base
de 1972, l'OCCO ne pouvait légalement attribuer un quota aux Territoires. Les parties
ne s'entendent pas sur la question de savoir si un quota supplémentaire pourrait être
attribué aux Territoires.
15
Dans l'accord fédéral-provincial de 1972, les provinces se sont engagées à
ne pas restreindre le commerce interprovincial des oeufs et à appliquer le régime établi.
Chaque province a donc établi un office de commercialisation chargé de régir le
commerce des oeufs sur son territoire. En Ontario par exemple, la Loi sur la
- 26 -
commercialisation des produits agricoles, L.R.O. 1990, ch. F.9, établit la Commission
de commercialisation des produits agricoles de l'Ontario et prévoit la création de
«commissions locales» habilitées à régir le commerce de ces produits. Ces commissions
locales sont investies du pouvoir, notamment, d'accorder des permis aux personnes se
livrant à la production, à la commercialisation et à la transformation de produits
agricoles, d'attribuer des quotas de production et de commercialisation, de fixer les prix
minimums et de monopoliser le produit agricole réglementé. Cette loi prévoit en
particulier la création de la Commission ontarienne de commercialisation des oeufs
(«Commission ontarienne des oeufs») (art. 21). Cette «commission locale» peut être
habilitée, notamment, à établir un système de contingentement pour la production des
oeufs. La Loi prévoit aussi la délégation aux offices de commercialisation fédéraux de
fonctions relatives au commerce intraprovincial de produits agricoles, et l'exercice par
des «commissions locales» de fonctions fédérales en matière de commerce
interprovincial et international. En fait, le gouvernement ontarien a autorisé l'OCCO à
exercer certains pouvoirs relatifs au commerce intraprovincial des oeufs; voir le
règlement intitulé Eggs -- Extension of Powers, règl. de l'Ont. 786/91.
16
Les pouvoirs de la Commission ontarienne des oeufs sont définis dans le
règlement intitulé Eggs -- Marketing, R.R.O. 1990, règl. 407 (modifié par le règl. de
l'Ont. 154/94). Elle peut, notamment, prescrire l'imposition de quotas pour la
production et la commercialisation des oeufs; elle peut fixer le prix des oeufs et est
investie de larges pouvoirs d'autorisation, d'inscription et de contrôle des personnes se
livrant à la production, à la commercialisation et à la transformation des oeufs.
17
Les Territoires du Nord-Ouest ont adopté une partie des mesures législatives
qui seront nécessaires s'ils adhèrent au régime national de commercialisation des oeufs.
La Loi sur la commercialisation des produits agricoles, L.T.N.-O. 1991, ch. 35, habilite
- 27 -
le Ministre à imposer par règlement un plan de commercialisation et à constituer une
«organisation de producteurs» pour l'appliquer (par. 7(1)). Le Ministre peut aussi, après
avoir consulté le Conseil sur la commercialisation des produits agricoles des Territoires
du Nord-Ouest et l'organisation des producteurs, prendre des règlements fixant les prix
minimums, autorisant l'organisation des producteurs à attribuer des quotas, prescrivant
des frais et redevances, et ainsi de suite (par. 7(2)). Cette loi n'a pas encore été
promulguée, et aucun règlement n'a été pris non plus pour son application. Ainsi, à
l'heure actuelle, il appert que le marché des oeufs dans les T.N.-O. n'est pas réglementé.
III. Historique des procédures judiciaires
18
Le présent pourvoi fait suite à une action intentée contre les intimés par
l'OCCO en vue d'obtenir une injonction les empêchant de commercialiser leurs oeufs sur
le marché interprovincial, et une reddition de compte pour toute commercialisation qui
peut en avoir été faite. Pour se défendre, Richardson et Pineview ont notamment
contesté la constitutionnalité de la loi habilitante de l'OCCO. Le juge de Weerdt a
conclu que le régime de commercialisation des oeufs contrevenait aux al. 2d) et 6(2)b)
ainsi qu'au par. 15(1) de la Charte, et qu'il n'était pas justifié au sens de l'article
premier. La Cour d'appel des Territoires du Nord-Ouest a rejeté l'appel, sauf en ce qui
concerne l'art. 15.
A. Cour suprême des Territoires du Nord-Ouest, [1995] N.W.T.R 360
19
Le juge de Weerdt a reconnu aux intimés la qualité pour agir dans l'intérêt
public. Il a jugé que la Proclamation visant l'OCCO, l'art. 3, le par. 4(1) et les al. 7(1)d)
et 7(1)e) du Règlement sur les permis, ainsi que l'al. 4(1)a), le par. 5(2), l'art. 6 et le
par. 7(1) du Règlement sur le contingentement portaient atteinte aux droits et libertés
- 28 -
garantis par les al. 2d) et 6(2)b) et le par. 15(1) de la Charte, et ne pouvaient être
sauvegardés par l'article premier. Le juge de Weerdt a aussi analysé la question de
savoir si les territoires pouvaient être considérés comme des «provinces» aux fins de
l'art. 121 de la Loi constitutionnelle de 1867, mais il n'a pas tranché cette question.
20
Le juge de Weerdt a fait remarquer que l'association est au coeur même du
commerce, car nul ne peut commercer avec soi-même seulement. Parce que les intimés
s'étaient vu refuser la possibilité de former les associations nécessaires pour la
production commerciale d'oeufs, le régime violait leurs droits d'association garantis à
l'al. 2d) de la Charte.
21
Le juge de Weerdt a également conclu que le régime national de
commercialisation des oeufs privait à tort les intimés de la liberté de circulation et
d'établissement: il était impossible à quiconque s'était établi dans les Territoires du
Nord-Ouest de gagner sa vie en faisant le commerce interprovincial d'oeufs. Parce que
le régime établissait une distinction fondée sur le lieu de résidence entre les producteurs
d'oeufs, il n'était pas sauvegardé par l'al. 6(3)a).
22
Pour des raisons similaires, il a également conclu que le régime violait les
droits à l'égalité garantis aux intimés par le par. 15(1) de la Charte.
23
Aucune de ces violations de la Charte n'a été jugée justifiée au sens de
l'article premier. Même si les Territoires peuvent en avoir été exclus parce que la
production commerciale d'oeufs y était inexistante avant 1972, le régime minait
désormais l'objectif légitime d'établissement d'un régime national de commercialisation.
L'exclusion des Territoires n'était donc pas rationnellement défendable et ne portait pas
- 29 -
non plus atteinte aussi peu que possible aux droits que la Charte garantit aux producteurs
d'oeufs des T.N.-O.
24
Au sujet de la réparation, le juge de Weerdt a conclu qu'il valait mieux
accorder aux producteurs d'oeufs des T.N.-O. une exemption constitutionnelle de
l'application du régime de réglementation, plutôt que d'invalider la législation dans son
ensemble.
B. Cour d'appel des Territoires du Nord-Ouest, [1996] N.W.T.R. 201
25
La Cour d'appel a convenu avec le juge de première instance que les intimés
devraient avoir qualité pour agir dans l'intérêt public. Le juge Hunt a statué, au nom de
la cour, qu'une question sérieuse était soulevée au sujet de la validité de la législation
en cause. Les intimés étaient directement touchés et pouvaient faire l'objet de sanctions
fondées sur celle-ci. Il n'y avait aucun autre moyen raisonnable et efficace de soulever
la question puisqu'il est peu probable que des gens entreprennent la production
commerciale d'oeufs dans les Territoires sans avoir préalablement obtenu un quota. Il
s'ensuit que refuser la qualité pour agir reviendrait à soustraire la législation à tout
examen.
26
Le juge Hunt a décidé qu'il était impossible, en l'espèce, de faire une
distinction entre l'association et l'activité en question. Nul ne peut se livrer seul à la
commercialisation des oeufs. Il ne convenait pas d'affirmer que l'al. 2d) ne protège que
les activités licites, dans un cas où les intimés ne pourraient jamais accomplir licitement
quelque chose que d'autres personnes vivant ailleurs pourraient accomplir licitement.
Si l'al. 2d) ne protégeait que la capacité de former une association, mais non les objectifs
ou les activités de cette association, la liberté d'association serait alors complètement
- 30 -
vide de sens dans ce contexte. De façon subsidiaire, le juge Hunt a fondé sa décision sur
le motif que le droit d'association invoqué en l'espèce était intrinsèquement lié à
l'exercice de la liberté de circulation et d'établissement garantie par la Constitution. Par
conséquent, le régime en cause violait l'al. 2d).
27
Quant à l'al. 6(2)b), le juge Hunt a conclu que les producteurs d'oeufs des
Territoires étaient désavantagés dans leur capacité de gagner leur vie: contrairement aux
producteurs d'oeufs des autres provinces, ils ne pourraient jamais obtenir un quota pour
commercialiser des oeufs à l'extérieur des Territoires. Puisque la loi en cause avait un
certain effet sur ceux qui vivent dans les 10 provinces et un autre effet complètement
différent sur ceux qui vivent dans les Territoires du Nord-Ouest, elle établissait une
distinction fondée sur la province de résidence et n'était donc pas sauvegardée par
l'al. 6(3)a).
28
Le juge Hunt s'est dite en désaccord avec le juge de première instance et a
statué qu'il n'y avait eu aucune violation du par. 15(1) de la Charte. Il n'y avait aucune
distinction fondée sur un motif énuméré, et la province de résidence n'est pas un motif
analogue puisqu'il ne s'agit pas là d'une [TRADUCTION] «caractéristique immuable»
(p. 233). Les producteurs d'oeufs qui vivent dans les Territoires du Nord-Ouest n'étaient
pas une minorité distincte et isolée; ils n'avaient pas non plus été victimes de stéréotypes
ou de préjugés sociaux. Ce point n'est pas soulevé en l'espèce et la Cour n'en est donc
pas saisie.
29
Le juge Hunt s'est ensuite demandé si l'exclusion des Territoires du
Nord-Ouest du régime en question pouvait être justifiée au sens de l'article premier.
Cette exclusion ne répond à aucun objectif urgent et réel. De même, puisqu'il y a eu
négation totale des droits des intimés, le critère de la proportionnalité n'a pas été respecté
- 31 -
non plus. Rien ne prouvait que le seul moyen d'assurer la commercialisation ordonnée
des oeufs au Canada consistait à recourir à un système fondé sur la [TRADUCTION]
«production antérieure», qui excluait les deux territoires.
30
Étant donné qu'il s'agissait d'un problème de longue date et qu'elle ne
croyait guère qu'un jugement déclaratoire différé mènerait à un accord négocié, le juge
Hunt a estimé que la réparation accordée par le juge de première instance était
appropriée. Le [TRADUCTION] «volume infime» de production d'oeufs des Territoires du
Nord-Ouest ne bouleverserait pas le marché des oeufs au Canada.
IV. Les questions en litige
31
La question préliminaire est de savoir si les intimés ont qualité pour
contester la constitutionnalité de la législation sur la commercialisation des oeufs, en
défense à des poursuites civiles intentées par l'OCCO. S'ils ont cette qualité, il faut
alors examiner les questions constitutionnelles formulées par le Juge en chef, le
15 janvier 1997:
1. La Proclamation visant l'Office canadien de commercialisation des
oeufs, C.R.C., ch. 646, et ses modifications, l'art. 3, le par. 4(1) et les
al. 7(1)d) et 7(1)e) du Règlement de 1987 sur l'octroi de permis visant
les oeufs du Canada, DORS/87-242, et ses modifications, ainsi que
l'al. 4(1)a), le par. 5(2), l'art. 6 et le par. 7(1) du Règlement de 1986 de
l'Office canadien de commercialisation des oeufs sur le
contingentement, et ses modifications, DORS/86-8, violent-ils, en
totalité ou en partie, les droits et libertés garantis par l'al. 2d) et l'art. 6
de la Charte canadienne des droits et libertés?
2. Dans l'affirmative, cette violation peut-elle être justifiée au sens de
l'article premier de la Charte?
V. Analyse
- 32 -
A. La qualité pour agir
32
L'appelant affirme que les intimés n'ont pas qualité pour contester les
dispositions législatives en question. Il soutient que, en leur qualité de personnes
morales et de seuls producteurs d'oeufs des Territoires du Nord-Ouest, les intimés ne
peuvent se réclamer des droits constitutionnellement garantis par l'al. 2d) et l'art. 6 de
la Charte, lesquelles dispositions ne protègent que les personnes physiques. Tout en
reconnaissant que l'un des intimés est une personne physique, l'appelant prétend que
Richardson fait des affaires par l'intermédiaire d'une personne morale, ce qui a été
constaté par le juge de première instance. Il allègue que les tribunaux d'instance
inférieure ont rejeté à tort une demande de modification visant à refléter la réalité. Enfin,
il fait valoir que les défendeurs dans une action civile ne peuvent prétendre à la qualité
pour agir dans l'intérêt public. À notre avis, comme nous le verrons plus loin, les
intimés peuvent invoquer la Charte au moyen de ce qu'on en est venu à appeler
l'exception de l'arrêt Big M Drug Mart.
33
Rappelons-nous, à titre préliminaire, qu'en vertu du pouvoir discrétionnaire
résiduaire décrit dans l'arrêt Institut professionnel de la Fonction publique du Canada
c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire), [1990] 2 R.C.S. 367, notre Cour peut
toujours choisir d'entendre des arguments fondés sur la Charte qui sont présentés par des
parties qui, normalement, n'auraient pas qualité pour invoquer la Charte. Dans cet arrêt,
notre Cour a adopté (à la p. 400) les propos tenus par le juge Aikins dans Jamieson c.
Attorney-General of British Columbia (1971), 21 D.L.R. (3d) 313 (C.S.C.-B.), à la
p. 323:
[TRADUCTION] [L]orsqu'une affaire a été complètement débattue au fond,
même s'il semble, d'après l'ensemble des plaidoiries, que le demandeur n'a
- 33 -
pas qualité pour agir, si la question en cause est d'importance pour le public,
la cour a le pouvoir discrétionnaire de rendre jugement sur le fond.
34
La constitutionnalité du régime fédéral de commercialisation des oeufs est
manifestement une question d'importance nationale, tout comme le sont les questions
plus particulières qui ont été soulevées au sujet de l'application aux personnes morales
de l'al. 2d) et de l'art. 6 de la Charte. Ces questions ont été abordées par les tribunaux
d'instance inférieure et auraient pu être examinées par notre Cour, en vertu de ce pouvoir
discrétionnaire résiduaire. Cependant, la présente affaire a donné à notre Cour
l'occasion de réexaminer les règles applicables à la reconnaissance à une personne
morale de la qualité pour agir en vertu de ladite exception de l'arrêt Big M Drug Mart.
Avant le présent arrêt, les intimés ne pouvaient pas obtenir la qualité pour invoquer la
Charte grâce à l'exception créée par notre Cour dans R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985]
1 R.C.S. 295, parce qu'ils ne faisaient pas l'objet de poursuites criminelles. À notre avis,
il est maintenant temps d'élargir cette exception afin de permettre aux personnes morales
d'invoquer la Charte lorsqu'elles sont défenderesses dans des poursuites civiles intentées
par l'État ou un organisme de l'État conformément à un régime de réglementation.
35
En général, la partie qui cherche à invoquer la Charte peut obtenir la qualité
pour agir de quatre manières générales: de plein droit, en vertu de l'exception de l'arrêt
Big M Drug Mart, dans l'intérêt public ou en vertu d'un pouvoir discrétionnaire
résiduaire. Comme nous l'avons vu, notre Cour aurait pu reconnaître aux intimés en
l'espèce la qualité pour agir, en vertu de son pouvoir discrétionnaire résiduaire.
36
En règle générale, une disposition de la Charte ne peut être invoquée que par
ceux qu'elle protège. L'article 7 de la Charte, par exemple, ne protège que les personnes
physiques: Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927, à la
p. 1004. De même, les personnes morales ne peuvent pas invoquer les dispositions de
- 34 -
la Charte qui accordent une protection à la suite d'une arrestation et d'une mise en
détention, étant donné qu'elles ne peuvent être ni arrêtées ni détenues.
37
Dans l'arrêt Big M Drug Mart, cependant, notre Cour a conclu qu'une
personne morale peut invoquer l'al. 2a) de la Charte, qui garantit la liberté de religion,
même si une personne morale ne peut pas avoir de croyances religieuses. Big M Drug
Mart était accusée d'avoir enfreint la Loi sur le dimanche, S.R.C. 1970, ch. L-13, qui
interdisait certains types d'activité commerciale le dimanche. En défense, Big M Drug
Mart a cherché à faire déclarer cette loi inconstitutionnelle. Notre Cour a reconnu à Big
M Drug Mart la qualité pour agir. Le juge Dickson (plus tard Juge en chef) a dit, aux
pp. 313 et 314:
L'article 52 énonce le principe fondamental du droit constitutionnel,
savoir la suprématie de la Constitution. De ce principe il découle
indubitablement que nul ne peut être déclaré coupable d'une infraction à une
loi inconstitutionnelle. . .
Tout accusé, que ce soit une personne morale ou une personne physique,
peut contester une accusation criminelle en faisant valoir que la loi en vertu
de laquelle l'accusation est portée est inconstitutionnelle. . .
. . . L'intimée soutient que la loi en cause est inconstitutionnelle parce
qu'elle porte atteinte à la liberté de religion -- si cette loi porte atteinte à la
liberté de religion, il n'importe pas de se demander si la compagnie peut
avoir des croyances religieuses. Un athée pourrait tout autant contester une
accusation portée en vertu de la Loi. Cette question ne pourrait être
pertinente que si l'al. 2a) était interprété comme ne protégeant que les
personnes qui peuvent démontrer qu'elles ont véritablement des croyances
religieuses. Je ne vois rien qui permet de limiter ainsi la portée de l'al. 2a)
en l'espèce.
L'argument portant que l'intimée, parce qu'elle est une personne
morale, est incapable d'avoir des croyances religieuses et, par conséquent,
incapable d'invoquer des droits en vertu de l'al. 2a) de la Charte a pour
effet de brouiller la nature de ce pourvoi. La loi qui porte atteinte à la
liberté de religion est, de ce seul fait, incompatible avec l'al. 2a) de la
Charte et il n'importe pas de savoir si l'accusé est chrétien, juif, musulman,
hindou, bouddhiste, athée ou agnostique, ou s'il s'agit d'une personne
physique ou morale. C'est la nature de la loi, et non pas le statut de
l'accusé, qui est en question. [Nous soulignons.]
- 35 -
38
L'arrêt Big M Drug Mart n'excluait pas la possibilité qu'une partie qui, à
l'instar des intimés en l'espèce, ne comparaît pas volontairement devant la cour se voie
reconnaître la qualité pour agir dans l'intérêt public, même s'il n'y a pas eu atteinte à ses
propres droits. La Cour à la majorité a statué que, dans ces circonstances, cette partie
devrait satisfaire aux exigences prescrites par la trilogie d'arrêts sur la qualité pour agir
(Thorson c. Procureur général du Canada, [1975] 1 R.C.S. 138, Nova Scotia Board of
Censors c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265, et Ministre de la Justice du Canada c.
Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575). Selon la Cour à la majorité, l'intimée Big M Drug Mart
n'avait pas à satisfaire à ces exigences puisque, en sa qualité d'accusée, elle ne
comparaissait pas volontairement devant la cour et que personne ne devrait être déclaré
coupable en vertu d'une loi inconstitutionnelle. Dans ce contexte, on a affirmé qu'une
personne morale ou une personne physique accusée «pourrait [. . .] contester une
accusation portée en vertu de la Loi», même si ses propres droits n'ont pas été violés.
39
Ce qu'a créé Big M Drug Mart, c'est une exception qui reconnaît la qualité
pour agir de plein droit à la personne accusée en vertu d'une mesure législative qu'elle
prétend être inconstitutionnelle. La personne dont les droits garantis par la Constitution
sont violés a qualité de plein droit pour contester l'atteinte portée par l'État, dans une
action intentée par elle ou contre elle. L'arrêt Big M Drug Mart étend ce droit à l'accusé
dont les propres droits ne sont pas effectivement violés, mais qui plaide
l'inconstitutionnalité de la mesure législative en vertu de laquelle il est poursuivi.
40
À notre avis, la logique de l'arrêt Big M Drug Mart va jusqu'à reconnaître
aux intimés la qualité pour agir de plein droit. Bien qu'ils puissent chercher à se faire
reconnaître la qualité pour agir dans l'intérêt public, nous ne croyons pas qu'ils aient
besoin de le faire. Ils ne comparaissent pas volontairement devant la cour. Ils sont
menacés du fait qu'un organisme de l'État les fait comparaître au moyen d'une demande
- 36 -
d'injonction fondée sur un régime de réglementation. Si cette demande était accueillie,
il pourrait en résulter une mise à exécution par voie de procédures en matière d'outrage.
Si ces réparations reposent sur une règle de droit inconstitutionnelle, il semblerait
extraordinaire qu'un défendeur ne puisse pas se faire entendre pour en plaider
l'inconstitutionnalité, uniquement parce que la disposition constitutionnelle qui la rend
invalide ne s'applique pas à une personne morale.
41
Il nous semble incorrect que quelqu'un dans la situation des intimés soit
obligé de demander la qualité pour agir «dans l'intérêt public». Ils ne cherchent pas à
contester la législation dans l'intérêt public. Ils cherchent à se défendre contre une règle
de droit qu'on veut leur appliquer contre leur gré et qui portera directement atteinte à
leur intérêt «privé».
42
Nous devons reconnaître que notre Cour a déclaré, à maintes reprises, que
le principe dégagé dans Big M Drug Mart ne s'applique pas à un défendeur dans une
action civile. Ces énoncés ne sont toutefois que de simples assertions et ne tentent
nullement d'expliquer la logique de ce point de vue. Dans l'arrêt Irwin Toy, précité, à
la p. 1004, le juge en chef Dickson ainsi que les juges Lamer et Wilson précisent
simplement, dans leurs motifs majoritaires:
À cet égard, l'arrêt Big M Drug Mart, précité, ne trouve aucune application.
Il n'y a aucune poursuite pénale en cours en l'espèce de sorte que le principe
formulé dans l'arrêt Big M Drug Mart n'entre pas en jeu.
43
Irwin Toy n'était pas une affaire dans laquelle la partie qui demandait la
qualité pour agir avait été forcée de comparaître devant la cour. Au contraire, la partie
qui demandait la qualité pour agir cherchait activement à l'obtenir. De même, dans
- 37 -
l'arrêt Dywidag Systems International, Canada Ltd. c. Zutphen Brothers Construction
Ltd., [1990] 1 R.C.S. 705, le juge Cory affirme, au nom de la Cour, à la p. 709:
. . . une société ne peut [. . .] se prévaloir de la protection de l'art. 7 de la
Charte. . .
Il est vrai qu'il existe une exception à ce principe général qui a été
établie dans l'arrêt R. c. Big M. Drug Mart, précité, où la Cour a conclu que
«[t]out accusé, que ce soit une personne morale ou une personne physique,
peut contester une accusation criminelle en faisant valoir que la loi en vertu
de laquelle l'accusation est portée est inconstitutionnelle» [. . .] En
l'espèce, il n'y a pas de poursuite pénale et de toute évidence l'exception ne
s'applique pas.
Dans Dywidag, la partie qui demandait la qualité pour agir devant la cour n'avait pas été
poursuivie par un organisme de l'État qui sollicitait une réparation fondée sur une
mesure législative qu'elle prétendait être inconstitutionnelle. La partie qui demandait
la qualité pour agir cherchait plutôt à mettre en cause l'État dans une action civile devant
une cour provinciale. La Loi sur la Cour fédérale, dont les dispositions accordent
compétence exclusive à la Cour fédérale relativement aux actions intentées contre l'État,
faisait obstacle à cette demande. On ne pouvait pas dire que Zutphen (la partie qui
demandait la qualité pour agir) avait été forcée de comparaître devant la cour.
44
En étendant l'exception de l'arrêt Big M Drug Mart aux poursuites civiles
dans ces circonstances limitées, nous ne voulons pas fournir aux personnes morales une
nouvelle arme en matière de litige. Notre but est de permettre à une personne morale,
poursuivie en justice conformément à un régime de réglementation, de contester la loi
-- qu'elle considère inconstitutionnelle -- en vertu de laquelle le régime en cause a été
établi. Certes, tout comme nul ne devrait être déclaré coupable d'une infraction définie
par une loi inconstitutionnelle, nul ne devrait faire l'objet de procédures et de sanctions
coercitives autorisées par une telle loi.
- 38 -
45
En l'espèce, l'OCCO a demandé à la cour de prononcer une injonction
contre les intimés et de les condamner à payer des dommages-intérêts. Ils produisaient
et commercialisaient des oeufs à l'extérieur des Territoires du Nord-Ouest, en marge du
système de quotas et d'octroi de permis. Ils contrevenaient donc au régime fédéral de
commercialisation des oeufs, particulièrement à l'art. 4 du Règlement sur les permis, qui
les obligeait à détenir un permis, et à l'art. 4 du Règlement sur le contingentement, en
vertu duquel ils devaient être titulaires d'un quota. Ces contraventions constituaient une
infraction au par. 37(1) de la Loi sur les offices des produits agricoles. Au lieu de
signaler ces contraventions au Procureur général, l'OCCO, agissant à titre privé, a
intenté contre les intimés une action civile en vue d'obtenir une injonction, une reddition
de compte et des dommages-intérêts. Le préjudice que l'OCCO prétendait subir
découlait des mesures qu'il était contraint de prendre pour concilier la production et la
commercialisation non autorisées d'oeufs par les intimés avec le contingentement fédéral
des oeufs.
46
Même si les intimés n'ont pas été poursuivis en vertu du régime fédéral de
commercialisation des oeufs, il n'en demeure pas moins que c'est ce régime qui justifiait
l'action civile de l'OCCO. N'eût été ce régime, l'OCCO n'aurait subi aucun préjudice.
En fait, il n'y aurait pas d'OCCO. Le défendeur dans une action civile fondée sur une
mesure législative a normalement le droit de contester la constitutionnalité de cette
mesure législative. Cependant, il a été soutenu que, parce que les intimés étaient des
personnes morales et que les actions intentées contre elles étaient de nature civile, ils ne
pouvaient pas contester les dispositions du régime. À notre avis, pour maintenir la
primauté du droit et l'intégrité du système judiciaire, il est beaucoup plus important de
garantir la constitutionnalité de la mesure législative en vertu de laquelle l'État engage
des procédures coercitives que de savoir si les procédures en question sont de nature
- 39 -
pénale ou civile. Si l'exigence de procédures pénales était maintenue, une personne
morale faisant l'objet d'une injonction civile prononcée à la demande d'un organisme
de l'État ne pourrait pas contester la constitutionnalité de la loi ayant autorisé ces
procédures. Toutefois, si elle violait l'injonction, elle pourrait être accusée d'outrage.
Elle s'exposerait alors à des peines plus sévères. Pourtant, à cette dernière étape, même
si elle s'exposait à des sanctions pénales, elle ne pourrait pas contester la loi en vertu de
la Charte, du fait que ces sanctions ont été autorisées non par cette loi, mais en vertu des
pouvoirs de la cour en matière d'outrage.
47
Nous avons donc conclu qu'il y a lieu de reconnaître aux intimés la qualité
pour agir de plein droit et que ceux-ci ne devraient pas avoir à demander la qualité pour
agir dans l'intérêt public comme s'ils étaient des tiers dans les procédures.
B. Les droits garantis par la Charte
48
La Cour d'appel a conclu que l'incapacité des intimés d'obtenir un quota en
vertu du régime national de commercialisation des oeufs violait la liberté d'association
et la liberté de circulation et d'établissement que leur garantissait la Charte. Vu que l'un
des motifs de conclure à l'existence d'une violation de la liberté d'association reposait
sur la conclusion qu'il y avait eu violation de la liberté de circulation et d'établissement
garantie par la Charte, il convient de commencer par examiner si la liberté de circulation
et d'établissement des intimés a été violée.
- 40 -
(1) Liberté de circulation et d'établissement: art. 6 de la Charte
49
Voici le libellé de l'art. 6 de la Charte:
Liberté de circulation et d'établissement
6. (1) Tout citoyen canadien a le droit de demeurer au Canada, d'y
entrer ou d'en sortir.
(2) Tout citoyen canadien et toute personne ayant le statut de résident
permanent au Canada ont le droit:
a) de se déplacer dans tout le pays et d'établir leur résidence dans toute
province;
b) de gagner leur vie dans toute province.
(3) Les droits mentionnés au paragraphe (2) sont subordonnés:
a) aux lois et usages d'application générale en vigueur dans une
province donnée, s'ils n'établissent entre les personnes aucune
distinction fondée principalement sur la province de résidence
antérieure ou actuelle;
b) aux lois prévoyant de justes conditions de résidence en vue de
l'obtention des services sociaux publics.
(4) Les paragraphes (2) et (3) n'ont pas pour objet d'interdire les lois,
programmes ou activités destinés à améliorer, dans une province, la
situation d'individus défavorisés socialement ou économiquement, si le taux
d'emploi dans la province est inférieur à la moyenne nationale.
La portée que l'on reconnaît à ces mots a une incidence considérable sur l'exercice des
compétences fédérales et provinciales énumérées, respectivement, aux art. 91 et 92 de
la Loi constitutionnelle de 1867. Ce contexte oblige à examiner minutieusement l'objet
et le rôle de l'article traitant de la liberté de circulation et d'établissement, ainsi que de
la Charte elle-même, dans notre régime constitutionnel. Le retour aux principes
premiers est d'autant plus nécessaire en raison de la rareté de la jurisprudence et de la
doctrine portant sur l'art. 6.
- 41 -
a) La nature du droit
50
Les dispositions de la Charte invoquées en l'espèce sont les al. 6(2)b) et
6(3)a). Un problème préliminaire est de savoir si ces deux alinéas doivent s'interpréter
conjointement comme établissant un seul droit restreint de façon interne ou si le premier
alinéa établit lui-même un droit qui est restreint de façon externe par le deuxième alinéa.
L'alinéa 6(2)b) garantit le droit de «gagner [sa] vie dans toute province».
L'alinéa 6(3)a) vient ensuite réduire radicalement la portée de ce droit en le
subordonnant aux lois d'application générale de la province, à l'exception de celles qui
établissent entre les gens une distinction «fondée principalement sur la province de
résidence antérieure ou actuelle». À notre avis, il est impossible de déterminer l'objet
de l'énoncé extrêmement général de l'al. 6(2)b) sans tenir compte de la limite contenue
à l'al. 6(3)a).
51
Dans la décision Malartic Hygrade Gold Mines (Quebec) Ltd. c. R., [1982]
C.S. 1146, le lien qui existe entre les deux alinéas est expliqué selon la dialectique
suivante, à la p. 1151:
a) le principe: droit de gagner sa vie dans toute province;
b) l'exception: ce droit est subordonné aux lois et usages d'application
générale dans la province;
c) l'exception à l'exception: sauf si ces lois établissent des distinctions
fondées principalement sur la province de résidence.
Un examen attentif permet de constater que la proposition b) mine presque complètement
la garantie énoncée à la proposition a), et que la seule façon de définir le sens, la portée
et l'objet de la proposition a) consiste à l'interpréter conjointement avec la proposition
c). L'exactitude de cette approche générale a été reconnue dans les deux principaux
- 42 -
arrêts de la Cour suprême concernant l'art. 6, soit Law Society of Upper Canada c.
Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357, et Black c. Law Society of Alberta, [1989] 1 R.C.S. 591.
52
Dans l'arrêt Skapinker, précité, notre Cour, à l'unanimité, a défini la portée
de l'al. 6(2)b) en renvoyant abondamment aux restrictions contenues à l'al. 6(3)a), et a
souligné (à la p. 380) que pour saisir l'importance de la rubrique «Liberté de circulation
et d'établissement» relativement à l'al. 6(2)b), il fallait nécessairement tenir compte de
l'al. 6(3)a):
Les derniers mots de l'al. 6(3)a), que je viens tout juste de citer, étayent la
conclusion que l'al. 6(2)b) vise la «liberté de circulation et d'établissement»
et non pas à établir un droit distinct au travail. L'interprétation de
l'al. 6(2)b) en fonction des exceptions énoncées à l'al. 6(3)a) permet
également d'expliquer pourquoi les mots «dans toute province» sont
utilisés: en vertu de l'al. 6(2)b), les citoyens et les résidents permanents ont
le droit de gagner leur vie dans toute province, mais ce droit est subordonné
aux lois et usages «d'application générale» dans cette province qui
n'établissent aucune distinction fondée principalement sur la province de
résidence.
53
Cet extrait et la méthodologie qui y est décrite ont également été adoptés par
les juges majoritaires dans l'arrêt Black, précité, à la p. 622, de même que 617 et 618.
En outre, cette approche est compatible avec la méthode contextuelle d'interprétation de
la Charte décrite dans Big M Drug Mart, précité, à la p. 344:
À mon avis, il faut faire cette analyse et l'objet du droit ou de la liberté
en question doit être déterminé en fonction de la nature et des objectifs plus
larges de la Charte elle-même, des termes choisis pour énoncer ce droit ou
cette liberté, des origines historiques des concepts enchâssés et, s'il y a lieu,
en fonction du sens et de l'objet des autres libertés et droits particuliers qui
s'y rattachent selon le texte de la Charte. [. . .] En même temps, il importe
de ne pas aller au delà de l'objet véritable du droit ou de la liberté en
question et de se rappeler que la Charte n'a pas été adoptée en l'absence de
tout contexte et que, par conséquent, comme l'illustre l'arrêt de cette Cour
Law Society of Upper Canada c. Skapinker [citation omise], elle doit être
située dans ses contextes linguistique, philosophique et historique
appropriés.
- 43 -
54
Il ressort clairement de ces passages qu'il y a lieu d'interpréter les deux
dispositions conjointement pour en établir les objets respectifs. Nous faisons cependant
remarquer que, dans l'arrêt Black, précité, à la p. 626, les trois juges majoritaires, bien
qu'ils aient reconnu l'interdépendance des deux dispositions, ont ensuite examiné
l'incidence de l'al. 6(3)a) en tant que disposition «de sauvegarde» indépendante. À
notre avis, utiliser l'al. 6(3)a) en tant que disposition de sauvegarde indépendante est
redondant et susceptible d'engendrer de la confusion. Notre Cour a reconnu que la
liberté de circulation et d'établissement décrite à l'al. 6(2)b) doit être interprétée en
fonction de la disposition en matière de discrimination contenue à l'al. 6(3)a), sinon elle
sera manifestement trop large, vu la rubrique «Liberté de circulation et d'établissement».
Une fois que l'existence de cette interdépendance en matière d'interprétation est
reconnue, il est plus logique d'interpréter les deux dispositions conjointement comme
définissant un seul droit, plutôt qu'un droit «sauvegardé» de façon externe par un autre
droit. La méthode à deux étapes donne lieu à une analyse inutilement répétitive dans le
cadre de laquelle l'al. 6(3)a) sert à restreindre l'al. 6(2)b) de façon interne (vu qu'il est
manifestement trop large pour être interprété isolément) et joue ensuite le rôle de
disposition «de sauvegarde» autonome. À notre avis, il est préférable de donner
pleinement effet à l'interdépendance reconnue dans les arrêts Skapinker et Black,
précités, en déterminant l'objet et la portée des deux dispositions conjointement sans
qu'il soit nécessaire d'appliquer l'al. 6(3)a) une deuxième fois. La disposition en
matière de discrimination devrait faire partie intégrante de l'interprétation de l'objet et
de la portée de la liberté de circulation et d'établissement décrite à l'al. 6(2)b).
L'alinéa 6(3)a) n'est pas une disposition «de sauvegarde» au même titre que le sont
l'al. 6(3)b), le par. 6(4), ou encore l'article premier de la Charte, étant donné qu'aucune
de ces dispositions n'est indispensable pour définir l'objet des articles dont elles limitent
la portée.
- 44 -
b) L'objet de la garantie de liberté de circulation et d'établissement
55
Nous abordons maintenant les principes premiers de la Charte, dont l'art. 6
fait partie. Dans l'arrêt Skapinker, précité, qui se trouve à être l'un des premiers arrêts
relatifs à l'application de la Charte, le juge Estey a expliqué, en passant, ce qu'il
percevait comme l'objet sous-jacent de la Charte (aux pp. 366 et 367):
La Loi constitutionnelle de 1982 apporte une nouvelle dimension, un
nouveau critère d'équilibre entre les individus et la société et leurs droits
respectifs, une dimension qui, comme l'équilibre de la Constitution, devra
être interprétée et appliquée par la Cour. [Nous soulignons.]
Dans Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, à la p. 156, le juge Dickson a perçu
un rôle similaire:
La Charte canadienne des droits et libertés est un document qui vise un but.
Ce but est de garantir et de protéger, dans des limites raisonnables, la
jouissance des droits et libertés qu'elle enchâsse. Elle vise à empêcher le
gouvernement d'agir à l'encontre de ces droits et libertés; elle n'autorise pas
en soi le gouvernement à agir. [Nous soulignons.]
56
L'analyse qu'il faut faire pour déterminer la nature précise de toute
obligation découlant de la Charte est décrite dans l'arrêt Big M Drug Mart, précité, à la
p. 344, où l'on décrit également le rôle de la Charte dans son ensemble:
À mon avis, il faut faire cette analyse et l'objet du droit ou de la liberté
en question doit être déterminé en fonction de la nature et des objectifs plus
larges de la Charte elle-même, [etc.]. [. . .] Comme on le souligne dans
l'arrêt Southam, l'interprétation doit être libérale plutôt que formaliste et
viser à réaliser l'objet de la garantie et à assurer que les citoyens bénéficient
pleinement de la protection accordée par la Charte. [Nous soulignons.]
- 45 -
57
Dans un article récent, l'ancien juge en chef Dickson estime que l'essor des
droits de la personne sur le plan international est un facteur important qui a contribué à
l'adoption, au Canada, d'un document garantissant des droits et libertés. Il fait
remarquer:
[TRADUCTION] La Déclaration universelle des droits de l'homme
témoigne de l'horreur inspirée dans le monde entier par les violations des
droits de la personne qui ont été commises dans de nombreux pays au cours
de la Deuxième Guerre mondiale. La Déclaration universelle représentait
cependant plus qu'une simple expression d'horreur. Elle soulignait
également de façon éclatante la volonté, issue de la Deuxième Guerre
mondiale et des événements qui y ont conduit, de marquer le début d'une
ère nouvelle pour l'humanité, une ère empreinte d'un profond respect des
droits de la personne.
. . .
La Charte est l'expression de la volonté commune des gouvernements
fédéral et provinciaux de limiter leur souveraineté législative de manière à
ne pas violer certains droits et certaines libertés. [Nous soulignons.]
(«The Canadian Charter of Rights and Freedoms: Context and Evolution»,
dans G.-A. Beaudoin et E. Mendes, dir., Charte canadienne des droits et
libertés (3e éd. 1996), aux pp. 8 et 19.)
Ces déclarations confirment ce qui peut paraître évident à certains, c'est-à-dire que
l'objet principal de la Charte est de veiller à ce que toute action gouvernementale soit
conforme à certains droits et libertés individuels dont la protection est essentielle au
maintien d'une société démocratique et fonctionnelle dans laquelle la dignité
fondamentale de tous les individus est reconnue.
58
L'article 6 fait partie de ces droits essentiels de la personne non seulement
parce qu'il est inclus dans la Charte, mais également en raison des instruments
internationaux de défense des droits de la personne qui reconnaissent la liberté de
circulation et d'établissement. En effet, l'art. 6 reflète de près les dispositions de
plusieurs instruments de défense de droits de la personne, que le Canada a ratifiés:
- 46 -
Déclaration universelle des droits de l'homme, A.G. Rés. 217 A (III), Doc.
A/810 N.U., à la p. 71 (vote affirmatif, comprenant le Canada,
10 décembre 1948)
Article 13
1. Toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa
résidence à l'intérieur d'un État.
Article 23
1. Toute personne a droit au travail, au libre choix de son travail, à des
conditions équitables et satisfaisantes de travail et à la protection contre le
chômage.
Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels,
R.T. Can. 1976 no 46 (date d'adhésion: le 19 mai 1976)
Article 6
1. Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit au travail, qui
comprend le droit qu'a toute personne d'obtenir la possibilité de gagner sa
vie par un travail librement choisi ou accepté, et prendront des mesures
appropriées pour sauvegarder ce droit.
L'article 2 de la Déclaration universelle des droits de l'homme prévoit également qu'une
personne peut se prévaloir de ces droits «sans distinction aucune, notamment de race, de
couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion,
d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation».
Comme il ressort clairement du libellé de l'al. 6(3)a), la liberté de circulation et
d'établissement garantie par la Charte repose en grande partie sur le droit à l'égalité de
traitement. En principe, l'art. 6 peut donc être interprété comme rendant applicable la
liberté fondamentale de circulation et d'établissement qui est définie en fonction de
l'obligation de traiter les gens sans distinction fondée sur leur lieu de résidence.
59
Avant l'avènement de la Charte, le droit des citoyens canadiens de se
déplacer, de résider et de travailler dans la province de leur choix avait déjà été confirmé.
Cependant, ce droit avait été énoncé non pas parce qu'il avait un lien avec les droits
- 47 -
fondamentaux de la personne, mais parce qu'il découlait de la compétence fédérale
exclusive en matière de citoyenneté, conférée par l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de
1867 (voir Winner c. S.M.T. (Eastern) Ltd., [1951] R.C.S. 887, aux pp. 919 et 920). Le
droit de se déplacer partout au pays et de s'établir à l'endroit de son choix était considéré
comme un attribut essentiel de la citoyenneté auquel les provinces ne pouvaient pas
toucher. Suivant ce raisonnement, il allait de soi que le gouvernement fédéral pouvait
toujours réglementer les attributs de la citoyenneté; il pouvait entraver la liberté de
circulation et d'établissement, même si les provinces ne le pouvaient pas. En
conséquence, bien que le droit décrit dans Winner, précité, puisse paraître semblable à
celui prévu à l'art. 6, les deux ont des origines totalement différentes. La liberté de
circulation et d'établissement qui émane d'un intérêt pour les droits fondamentaux de la
personne se distingue, sur le plan conceptuel, de la liberté de circulation et
d'établissement qui a trait essentiellement à l'exclusivité des compétences. Elle peut
nécessiter une portée différente afin d'atteindre un objectif différent. L'article 6 émane
d'un intérêt pour les droits de la personne et non des conditions ou du fonctionnement
de la structure fédérale canadienne.
60
Vu que l'art. 6 fait partie de la Charte et qu'il reflète de près le libellé de
traités internationaux en matière de droits de la personne, il semble clair qu'il répond à
un souci d'assurer l'une des conditions nécessaires à la protection de la dignité
fondamentale de la personne. Ce qui est garanti aux al. 6(2)b) et 6(3)a), c'est la liberté
de choisir l'endroit où gagner sa vie, sous réserve des lois qui n'établissent aucune
distinction fondée sur le lieu de résidence. Cette garantie de libre circulation est définie
et étayée par la notion d'égalité de traitement et l'absence de distinction fondée sur le
motif normalement lié au choix de l'endroit où gagner sa vie (c.-à-d. le lieu de
résidence). Le juge La Forest a parlé de l'importance corrélative de ces deux concepts
dans Black, précité, aux pp. 617 et 618, de même que 620 et 621:
- 48 -
À mon sens, l'al. 6(2)b) garantit non seulement le droit de gagner sa vie
mais, plus précisément, le droit de gagner sa vie selon la profession ou le
métier de son choix tout en étant assujetti aux mêmes conditions que les
résidents.
. . .
En réalité, une interprétation de la Charte fondée sur l'objet visé nous
oblige à aborder de manière plus globale la liberté de circulation. Le
paragraphe 6(2) était destiné à protéger le droit d'un citoyen (et par
extension celui d'un résident permanent) de se déplacer à l'intérieur du
pays, d'établir sa résidence à l'endroit de son choix et de gagner sa vie sans
égard aux frontières provinciales. Les provinces peuvent évidemment
réglementer ces droits (selon l'arrêt Skapinker). Cependant, sous réserve
des exceptions contenues à l'article premier et à l'art. 6 de la Charte, elles
ne peuvent le faire en fonction des frontières provinciales. Ce serait déroger
aux droits que possède le citoyen, en sa qualité même de citoyen, d'être
traité également partout au Canada. [Nous soulignons.]
La liberté garantie à l'art. 6 traduit un intérêt pour la dignité de l'individu. Les
alinéas 6(2)b) et 6(3)a) favorisent la réalisation de cet objet en garantissant une certaine
autonomie sur le plan de la liberté personnelle de circulation et d'établissement, et en
interdisant à l'État de miner cette liberté et cette autonomie au moyen d'un traitement
discriminatoire fondé sur le lieu de résidence antérieur ou actuel. La liberté de gagner
sa vie est une question d'accomplissement de soi et de survie. L'article 6 vise à rendre
applicable un droit fondamental de la personne qui est étroitement lié à l'égalité, celui
d'être en mesure de participer à l'économie sans être assujetti à des lois qui établissent
une distinction fondée principalement sur des attributs liés au choix de l'endroit où
gagner sa vie.
61
Le libellé de l'art. 6 laisse entendre que ce droit est violé non pas par une
mesure législative qui réglemente un type particulier d'activité économique, mais plutôt
par l'effet d'une telle mesure législative sur le droit fondamental de gagner sa vie au
même titre que tout autre individu. En fait, les art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle
- 49 -
de 1867 autorisent les gouvernements fédéral et provinciaux à réglementer tout genre
d'activité économique défini par type d'activité. Par exemple, le par. 92(13) autorise les
provinces à légiférer en matière de propriété et de droits civils, le par. 92(9) autorise
l'imposition de permis de vente au détail et le par. 91(12) permet de légiférer
relativement aux pêcheries des côtes de la mer et de l'intérieur. Vu le caractère fédéral
de notre Constitution, et vu que la propriété et les droits civils relèvent de la compétence
des provinces, une large gamme de lois en vigueur dans les provinces, qui influent sur
les conditions d'activité commerciale, ne s'appliquent que dans la province où elles ont
été adoptées. La structure fédérale de notre Constitution permet l'établissement de
régimes distincts de réglementation du commerce dont l'application est inévitablement
définie «en fonction des frontières provinciales». Les lois provinciales validement
adoptées en vertu de l'art. 92 de la Constitution ne s'appliquent que dans une seule
province et peuvent influer sur les conditions auxquelles on peut y gagner sa vie. Des
lois fédérales, ou des régimes législatifs établis de concert par les gouvernement fédéral
et provinciaux, peuvent s'appliquer dans certaines provinces seulement et ainsi créer des
conditions variables en matière de gagne-pain dans différentes provinces (Prince Edward
Island Potato Marketing Board c. H. B. Willis Inc., [1952] 2 R.C.S. 392). Ce type de
législation économique, de même que l'établissement de régimes de réglementation
divergents dans les provinces, est indubitablement autorisé par la Constitution.
62
Il existe donc une tension entre les objets et le texte des art. 91 et 92 de la
Loi constitutionnelle de 1867, et l'art. 6 de la Charte. Les articles 91 et 92 autorisent
l'établissement de régimes juridiques distincts dans les provinces et définissent les
matières, dont plusieurs font partie intégrante du fonctionnement de l'économie, qui
relèvent de leur compétence exclusive. Toutefois, l'art. 6 de la Charte dit que les gens
ont le droit de gagner leur vie partout au Canada, sans faire l'objet d'une distinction
«fondée principalement sur la province de résidence antérieure ou actuelle».
- 50 -
63
Cette tension s'accentue lorsque l'on tient compte de l'interprétation
judiciaire et de l'historique de l'art. 121 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui se lit
ainsi:
121. Tous articles du crû, en provenance d'une province ou qui y sont
produits ou fabriqués, seront, à dater de l'Union, admis en franchise dans
chacune des autres provinces.
Ces mots semblent limiter la compétence des provinces ou du gouvernement fédéral
d'adopter des lois qui nuisent à l'entrée de marchandises dans une province. Dans la
jurisprudence ancienne, il a été conclu que l'art. 121 n'interdit que l'imposition de droits
de douane sur les marchandises en transit qui franchissent des frontières provinciales
(Gold Seal Ltd. c. Attorney-General for Alberta (1921), 62 R.C.S. 424, le juge Anglin,
à la p. 466, et le juge Duff, à la p. 456). Dans la jurisprudence plus récente, cependant,
la portée de l'art. 121 a été définie un peu plus largement. Le juge Rand, dans les motifs
concordants qu'il a rédigés dans l'arrêt Murphy c. Canadian Pacific Railway Co., [1958]
R.C.S. 626, a dit, à la p. 642:
[TRADUCTION] Je considère que l'art. 121, en plus d'être dirigé contre les
droits de douane, vise à interdire qu'une réglementation du commerce ne
vienne entraver, ou restreindre de quelque façon que ce soit, la libre
circulation des marchandises dans tout le Dominion comme s'il n'y avait
pas de frontières provinciales. Je suis bien d'accord qu'il ne fait pas
disparaître pour autant toute réglementation des activités commerciales. Il
vise à assurer la liberté du commerce, tout en permettant la réglementation
dans ses aspects secondaires, qui sont les à-côtés du commerce. Ce qui est
interdit, c'est une réglementation du commerce qui serait reliée, en droit et
en fait, à l'existence des frontières provinciales. [Nous soulignons.]
64
Cette interprétation a été adoptée par les quatre juges de notre Cour qui ont
abordé la question dans le Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des
- 51 -
produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198. Dans cette affaire, le régime
fédéral-provincial de commercialisation des oeufs, qui est également en cause dans le
présent pourvoi, était contesté par des producteurs d'oeufs qui résidaient en Ontario et
participaient au régime. Les producteurs soutenaient que, du fait qu'il limitait le nombre
et le prix des oeufs pouvant être commercialisés sur le plan interprovincial, le régime de
commercialisation empêchait effectivement l'établissement du marché économique
unique prévu par l'art. 121. Le juge en chef Laskin a conclu que l'art. 121 n'avait pas
été violé, et a indiqué que la question de savoir si la réglementation du marché peut être
perçue comme visant un objectif inacceptable peut varier selon que la mesure législative
en cause est d'origine fédérale ou provinciale. Après avoir cité un extrait des motifs du
juge Rand dans Murphy, précité, le Juge en chef affirme, à la p. 1268:
Adoptant cette conception de l'art. 121, je ne trouve rien dans le présent
régime de commercialisation qui, en tant que réglementation du commerce,
soit relié en droit et en fait à l'existence de frontières provinciales. En
décider autrement signifierait qu'une loi fédérale de commercialisation,
rattachable au commerce interprovincial, ne pourrait valablement prendre
en considération le mode de production des diverses provinces pour tenter
d'instaurer l'équité dans les échanges commerciaux. Je ne trouve ici aucune
idée de réglementation punitive au détriment ou en faveur de l'une des
provinces. [En italique dans l'original; nous soulignons.]
65
Le mécontentement au sein du gouvernement fédéral à l'égard de la portée
de l'art. 121, et l'impression que les provinces avaient tendance à faire obstacle au
commerce interprovincial ont donné lieu à un projet de version plus musclée de l'article
lors des négociations constitutionnelles qui ont abouti à l'adoption des modifications de
1982; voir, de façon générale, T. Lee et M. J. Trebilcock, «Economic Mobility and
Constitutional Reform» (1987), 37 U.T.L.J. 268, et D. A. Schmeiser et K. J. Young,
«Mobility Rights in Canada» (1983), 13 Man. L.J. 615, à la p. 626. Voici comment se
serait lu le nouvel art. 121:
- 52 -
121. (1) Les lois et usages du Canada et des provinces ne peuvent établir
aucune discrimination susceptible d'entraver d'une manière abusive,
directement ou indirectement, le fonctionnement de l'union économique
canadienne, et fondée, soit sur la province ou le territoire de résidence ou de
résidence antérieure d'une personne, soit sur la province ou le territoire
d'origine ou de destination de biens, de services ou de capitaux, soit sur la
province ou le territoire de provenance ou de destination de biens, services
ou capitaux qui sont importés ou exportés.
(2) Le paragraphe (1) n'invalide pas les lois du Parlement ou des corps
législatifs des provinces qui visent à sauvegarder la santé, la sécurité, l'ordre
et la moralité publics.
(3) Le paragraphe (1) n'invalide ni les lois du Parlement qui découlent
des principes de péréquation ou de développement régional consacrés par
le Parlement et les corps législatifs des provinces, ni celles où le Parlement
déclare que des raisons d'intérêt national sont prépondérantes, ni celles qui
découlent d'un engagement international du Canada.
(4) Les paragraphes (2) ou (3) ne valident pas les lois du Parlement ou
des corps législatifs des provinces qui entravent la circulation en franchise,
d'une province à l'autre, de biens, de services ou de capitaux d'origine
provinciale ou importés. [Nous soulignons.]
Outre la libre circulation des personnes, cette nouvelle version de l'art. 121 aurait
expressément protégé la libre circulation de facteurs déterminés de production
économique qui sont souvent intégralement liés au gagne-pain d'une personne: les
biens, services et capitaux. Ce projet d'art. 121 n'était pas censé conférer des droits à
des individus ou à des groupes; il visait plutôt à garantir le choix de l'endroit où gagner
sa vie en limitant radicalement le droit de tout gouvernement d'adopter des lois touchant
à la libre circulation d'une province à l'autre de certains facteurs de production
économique. En fin de compte, neuf des dix provinces ont rejeté cette modification, et
l'art. 121 est demeuré inchangé.
66
Quoique les parties aient ultérieurement été invitées à examiner l'incidence
possible de l'art. 121 sur les questions en litige dans le présent pourvoi, cet article n'est
pas directement en cause en l'espèce. Les tribunaux d'instance inférieure et les parties
qui y ont comparu semblent avoir présumé que les territoires ne sont pas visés par le mot
- 53 -
«provinces» utilisé dans l'article. Cependant, la jurisprudence relative à l'art. 121 et
l'historique de cette disposition indiquent ce que l'art. 6 n'était pas destiné à réaliser.
L'objectif de l'art. 6 ne devrait pas être interprété comme étant de conférer un droit de
se livrer à un type particulier d'activité économique. La consécration, dans la Charte,
de la libre circulation relative à des facteurs particuliers de production économique a été
proposée et carrément rejetée. Par contre, l'inclusion de l'art. 6 dans la Charte reflète
un objectif en matière de droits de la personne: celui d'assurer que la libre circulation
des gens et, à cette fin, leur capacité de gagner leur vie sur un pied d'égalité avec autrui,
peu importe leur lieu de résidence. Cet article garantit la libre circulation des gens, non
en tant que caractéristique de l'unité économique du pays, mais plutôt en vue d'atteindre
un objectif en matière de droits de la personne. Il est axé sur l'individu. L'article 6 ne
garantit pas et n'exclut pas catégoriquement le droit d'un individu d'introduire des biens,
services ou capitaux dans une province sans être entravé par une réglementation
quelconque. L'article 6 se rapporte plutôt à un attribut essentiel de la personnalité et
garantit que le choix de l'endroit où gagner sa vie ne sera pas entravé au moyen d'un
traitement inégal, fondé sur le lieu de résidence, par les lois en vigueur dans le ressort
où la personne visée gagne sa vie.
67
Vu ces objets, l'analyse en jeu à l'art. 6 est axée non pas sur le type
d'activité économique en cause, mais plutôt sur l'objet et l'effet de la réglementation
particulière et sur la question de savoir si cet objet et cet effet portent atteinte au droit de
gagner sa vie sans être assujetti à une distinction fondée sur le lieu de résidence.
- 54 -
c) Une distinction entre qui?
68
La première étape de cette analyse consiste à déterminer entre qui la
comparaison est faite dans le but d'établir une distinction. Cela pose un problème
épineux, car il existe de nombreux moyens différents de gagner sa vie dans une province
particulière. Les cas plus simples sont ceux où la personne peut gagner sa vie dans la
province où elle réside, ce que garantit l'al. 6(2)a). Il sera alors normalement facile de
voir si une mesure législative porte atteinte au droit d'une personne d'être traitée sans
faire l'objet d'une distinction fondée sur le lieu de résidence, étant donné qu'une
distinction ne pourra être faite entre cette dernière et d'autres personnes qu'en fonction
de leur lieu de résidence antérieur, ou encore du fait qu'elle réside depuis relativement
peu de temps dans la province (comme c'était le cas dans Re Mia and Medical Services
Commission of British Columbia (1985), 17 D.L.R. (4th) 385 (C.S.C.-B.); voir également
H. Brun et G. Tremblay, Droit constitutionnel (3e éd. 1997), à la p. 180). L'alinéa 6(3)a)
envisage expressément cette situation puisqu'il interdit les lois qui «établissent entre les
personnes [une] distinction fondée principalement sur [le lieu] de résidence antérieu[r]»
(nous soulignons). Dans de tels cas, le nouveau résident d'une province sera comparé
aux personnes qui y résident depuis plus longtemps pour déterminer si une distinction
est établie.
69
De plus grandes difficultés surgissent, cependant, lorsque l'individu entend
gagner sa vie dans une province sans toutefois y résider. Le droit, prévu à l'al. 6(2)b),
de gagner sa vie dans une autre province n'est nullement fondé sur la résidence dans
cette province. En réalité, le fait que l'al. 6(3)a) interdise aussi expressément les «lois
[. . .] [qui] établissent entre les personnes [une] distinction fondée principalement sur la
province de résidence [. . .] actuelle» (nous soulignons) laisse entendre que la liberté de
circulation garantie s'applique aux individus qui cherchent à gagner leur vie dans une
- 55 -
province dans laquelle ils ne résident pas. Cette interprétation a été adoptée par notre
Cour dans ses deux arrêts antérieurs sur l'art. 6. Dans Skapinker, précité, à la p. 382,
notre Cour a affirmé que les droits énoncés aux al. 6(2)a) et 6(2)b) devraient être
interprétés de façon disjonctive en tant que droits distincts indépendants l'un de l'autre
(voir P. Blache, «Les libertés de circulation et d'établissement», dans Beaudoin et
Mendes, op. cit., aux pp. 399 et 400). Se fondant sur les faits de cette affaire, le
juge Estey a décrit ainsi ces deux droits distincts, à la p. 382: «Les deux droits (à l'al. a)
et à l'al. b)) se rapportent au déplacement dans une autre province, soit pour y établir sa
résidence, soit pour y travailler sans y établir sa résidence» (nous soulignons). Il est
normal que le juge Estey ait utilisé le mot «travailler» pour décrire le droit invoqué en
vertu de l'al. 6(2)b) dans cette affaire, étant donné qu'on y faisait valoir qu'un avocat
avait le droit de travailler dans une certaine province en vertu de l'art. 6. Cependant, le
libellé de l'al. 6(2)b) est beaucoup plus large, car il mentionne non pas un droit de
«travailler», mais plutôt un droit de «gagner [sa] vie».
70
Dans l'arrêt Black, précité, le juge La Forest a fait remarquer que l'al. 6(2)b)
ne subordonne pas le fait de gagner sa vie dans une autre province à la présence physique
dans cette province (aux pp. 621 et 622):
Il ne fait cependant aucun doute qu'une personne peut gagner sa vie dans
une province sans s'y trouver personnellement.
. . .
À mon avis, le droit d'un citoyen ou d'un résident permanent de gagner sa
vie en offrant ses services n'importe où au Canada confère un «minimum de
pertinence» tout à fait suffisant à la rubrique «Liberté de circulation et
d'établissement» qui précède l'art. 6. [Nous soulignons.]
Dans cette affaire, un groupe d'avocats qui étaient tous dûment qualifiés pour pratiquer
le droit en Alberta cherchaient à établir un cabinet d'avocats interprovincial. La nature
- 56 -
interprovinciale du cabinet découlait du fait que certains des avocats résidaient en
Ontario, alors que d'autres résidaient en Alberta. Cela devrait permettre aux avocats
résidant en Ontario d'offrir leurs services en Alberta, tout en en assurant la prestation en
Ontario. Il a été conclu dans l'arrêt Black, précité, que les avocats résidant en Ontario
«gagnaient leur vie» en Alberta, la province de destination, même s'ils ne s'y rendaient
pas physiquement.
71
La liberté de circulation et d'établissement intervient donc par suite de la
simple tentative, que ce soit par la présence physique ou par tout autre moyen, de gagner
sa vie dans une province autre que sa province de résidence. Pour simplifier, nous
appellerons «province de destination» la province dans laquelle la personne gagne sa vie,
et «province d'origine», la province où elle réside de façon permanente. La question de
savoir quelles activités sont visées par l'expression «gagner sa vie» n'a pas été
commentée en profondeur dans la jurisprudence. Il semble indéniable, cependant, que
la personne qui réside dans la province d'origine peut gagner sa vie dans la province de
destination soit en y produisant quelque chose de valeur (MacKinnon c. Canada (Pêches
et Océans), [1987] 1 C.F. 490 (1re inst.)), soit en y commercialisant ou en y
accomplissant quelque chose de valeur (Black, précité). En outre, comme l'indique
clairement l'arrêt Black, la chose de valeur qui est commercialisée dans la province de
destination peut être accomplie ou créée entièrement dans la province d'origine (à la
p. 617).
72
Le raisonnement adopté dans Black, précité, en ce qui concerne la portée de
l'art. 6 reflète l'objet fondamental de cet article, qui est de garantir la liberté des
individus de circuler et de s'établir dans d'autres provinces pour y gagner leur vie, en
interdisant toute distinction fondée sur le lieu de résidence. Dans le contexte d'une
économie caractérisée par des moyens de communication modernes et des types de biens
- 57 -
et de services qui peuvent facilement être transportés sur de longues distances, il faut
reconnaître que ce qui caractérise la liberté de circulation et d'établissement requise à
l'art. 6 n'est pas le déplacement physique vers une autre province, mais plutôt toute
tentative de créer de la richesse dans une autre province. Restreindre la portée de l'art. 6
au seul déplacement physique minerait les objets de la liberté qui y est garantie en
soustrayant de façon arbitraire aux protections qu'il offre les personnes qui tentent de
gagner leur vie dans une autre province autrement qu'en s'y rendant physiquement. À
notre avis, compte tenu des objets de l'art. 6, toute tentative par des personnes qui
résident dans une province d'origine de créer de la richesse, que ce soit par la
production, la commercialisation ou l'accomplissement de quelque chose dans une
province de destination, équivaut à «gagner [sa] vie dans toute province» (nous
soulignons) et satisfait à l'exigence de libre circulation qui ressort implicitement de
l'intitulé de l'article. En l'espèce, des résidents d'une province d'origine (les Territoires
du Nord-Ouest) cherchent à commercialiser quelque chose de valeur -- des oeufs -- dans
d'autres provinces de destination. Il s'agit clairement d'une tentative de «gagner sa vie»
dans une autre province, ce qui fait intervenir la liberté de circulation et d'établissement
garantie par l'art. 6.
73
Le fait que cette valeur économique s'acquière par la vente de biens
matériels par opposition à la prestation de services dans la province de destination n'a
aucune importance, vu les objectifs généraux de l'art. 6. Non seulement est-il de plus
en plus difficile de différencier les biens des services dans une économie moderne, mais
pour les raisons exposées dans le paragraphe précédent, la question de savoir si de la
richesse est créée dans une autre province par la vente de biens ou de services n'a rien
à voir avec les objectifs clairs de l'art. 6. En outre, l'examen qui est fait plus haut des
objectifs relatifs de l'art. 121 et de l'art. 6 semble indiquer que les distinctions fondées
sur le facteur particulier de la production économique qu'implique la création de richesse
- 58 -
n'ont pas leur place dans l'analyse de la liberté de circulation et d'établissement garantie
par la Charte. L'analyse fondée sur l'art. 6 est axée non pas sur le type d'activité
économique en cause, mais plutôt sur l'effet de la mesure législative sur le droit de
gagner sa vie sans faire l'objet d'une distinction fondée sur le lieu de résidence.
74
En conséquence, pour décider si des lois «établissent entre les personnes
[une] distinction fondée principalement sur la province de résidence [. . .] actuelle», il
faut comparer les résidents de la province d'origine qui tentent de gagner leur vie dans
une province de destination, avec les résidents de la province de destination qui gagnent
également leur vie dans cette province. Comme nous l'avons vu plus haut, on peut
gagner sa vie au moyen de la production, de la commercialisation ou de
l'accomplissement de quelque chose. Dans chaque cas, le groupe de référence approprié
dépendra de la nature du gagne-pain qui est assujetti à des restrictions. Dans l'affaire
MacKinnon, précitée, par exemple, il était interdit à un pêcheur résidant en
Nouvelle-Écosse de pêcher au large de la côte de Terre-Neuve (une zone considérée
comme faisant partie de cette dernière province). Pour déterminer si le pêcheur de la
Nouvelle-Écosse faisait l'objet d'une distinction fondée sur son lieu de résidence, il
fallait le comparer au pêcheur de Terre-Neuve ou à ceux d'autres provinces qui
souhaitaient également pêcher dans cette province de destination (c.-à-d. Terre-Neuve).
En l'espèce, par contre, les intimés se plaignent que leur capacité de gagner leur vie en
commercialisant leurs oeufs dans d'autres provinces de destination est compromise en
raison de leur lieu de résidence. Le groupe de référence approprié est donc celui des
producteurs de la province de destination qui souhaitent y commercialiser leurs oeufs.
Les intimés se plaignent essentiellement de leur incapacité de commercialiser leurs oeufs
dans des provinces de destination (c.-à-d., ailleurs que dans les Territoires du
Nord-Ouest), et non pas d'une atteinte à leur capacité de produire des oeufs dans les
Territoires du Nord-Ouest parce qu'ils résident dans une autre province. Cette dernière
- 59 -
question ne se pose tout simplement pas en l'espèce. Cependant, si elle devait se poser,
la province d'origine serait la province de résidence des producteurs, et la province de
destination serait la province dans laquelle ils comptent établir leur production. Bref, la
province de destination est la province dans laquelle est établie la classification
discriminatoire qui nuit à la capacité du requérant de gagner sa vie, et la province
d'origine est la province de résidence de ce dernier.
75
Cette comparaison est entièrement intraprovinciale en ce sens que ce que
garantissent les al. 6(2)b) et 6(3)a) n'est pas l'uniformité de la façon dont les lois des
différentes provinces traitent les gens, mais plutôt la liberté de gagner sa vie dans la
province de destination sans faire l'objet d'une distinction fondée sur le lieu de
résidence. L'examen est intraprovincial parce que l'analyse appelle la comparaison des
résidents et des non-résidents de la province de destination en ce qui concerne leur
capacité de gagner leur vie dans cette province. L'alinéa 6(3)a) s'applique aux «lois et
usages d'application générale en vigueur dans une province donnée», ce qui comprend
tant les lois fédérales que les lois provinciales en vigueur dans cette province (Mia,
précité, à la p. 406; Demaere c. La Reine du chef du Canada, [1983] 2 C.F. 755 (C.A.),
à la p. 765). Il n'est pas nécessaire, dans le présent pourvoi, de décider si l'art. 6
s'applique également aux lois en vigueur dans la province d'origine.
d) Nature de la distinction interdite par l'art. 6
76
Lorsqu'un individu gagne sa vie dans une province de destination sans y
résider, il peut parfois être difficile de déterminer si la loi en vigueur dans cette province
s'applique à lui sans distinction. Il ressort du libellé même de l'al. 6(3)a) que le critère
consiste à déterminer si les lois d'application générale de la province de destination
établissent une distinction «fondée principalement sur [le lieu] de résidence [. . .]
- 60 -
actue[l]» (nous soulignons). Par exemple, dans l'affaire Black, précitée, il était allégué
que deux règlements violaient l'art. 6. L'un d'eux avait pour objet d'interdire aux
avocats compétents qui résidaient en Alberta de s'associer à des avocats compétents n'y
résidant pas. Les avocats qui ne résidaient pas en Alberta pouvaient tout de même y
exercer le droit, mais leur capacité de le faire était, en pratique, sérieusement
compromise. Renvoyant à la jurisprudence de tribunaux d'instance inférieure, le
juge La Forest (à la p. 618), citant Mia, précité, a confirmé le principe selon lequel «[l]e
droit de gagner sa vie selon la profession ou le métier de son choix doit demeurer un
droit viable et les provinces ne peuvent le rendre pratiquement sans effet et
essentiellement illusoire». Même une disposition qui ne paraît pas expressément
discriminatoire envers quelqu'un qui réside dans une autre province peut violer l'art. 6.
77
L'autre règlement examiné dans Black, précité, interdisait aux avocats de
s'associer à plus d'un cabinet, sous prétexte de répondre à des craintes de conflits
d'intérêts dans la pratique du droit. Bien que son libellé fût neutre, ce règlement servait
les mêmes fins que le premier, et il y avait une preuve que le Barreau avait voulu
défavoriser les avocats non résidants. Notre Cour à la majorité a conclu, à la p. 626, que
cette disposition était visée par l'al. 6(3)a) en raison non seulement du vice constitué par
un objet discriminatoire, mais également de l'effet différent que cette disposition neutre
à première vue avait sur les avocats non résidants:
Il est également manifeste que le règlement 75B aurait pour effet
d'établir une distinction fondée sur la résidence. [. . .] Ce ne sont pas les
membres des cabinets locaux qui seront les plus durement touchés par le
règlement 75B mais ceux qui veulent établir et maintenir des liens
interprovinciaux. Le règlement 75B n'est donc pas sauvegardé par
l'alinéa 6(3)a) de la Charte. C'est en vertu de l'article premier qu'il faudra
décider si l'appelante était justifiée d'établir une distinction fondée sur la
résidence en raison de ses préoccupations relatives aux conflits d'intérêts.
[Nous soulignons.]
- 61 -
Ces deux principes -- selon lesquels seule une atteinte au droit en cause est nécessaire
et une disposition peut violer le droit à l'égalité de traitement en raison de l'effet
différent qu'elle a sur des non-résidents -- vont dans le même sens que la jurisprudence
de notre Cour en ce qui concerne le droit à l'égalité garanti au par. 15(1) de la Charte.
Comme notre Cour l'a affirmé à l'unanimité dans Eldridge c. Colombie-Britannique
(Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624, au par. 62:
Il n'est pas nécessaire qu'une distinction établie par la loi soit motivée par
le désir de défavoriser un individu ou un groupe pour constituer une atteinte
au par. 15(1). Il suffit que l'effet de la loi prive une personne de l'égalité de
protection ou de bénéfice de la loi. Comme l'a dit le juge McIntyre dans
Andrews, à la p. 165, «[p]our s'approcher de l'idéal d'une égalité complète
et entière devant la loi et dans la loi [. . .], la principale considération doit
être l'effet de la loi sur l'individu ou le groupe concerné.» [Souligné dans
l'original.]
Cette interprétation est tout aussi pertinente dans le cas d'une analyse de la distinction
fondée sur le lieu de résidence, qu'interdisent les al. 6(2)b) et 6(3)a).
78
Le véritable motif de distinction d'une loi de réglementation économique
peut parfois être difficile à déterminer. Maintes lois de cette nature ne s'appliquent que
dans une seule province, pour les raisons déjà expliquées. Ainsi, il se peut que des
non-résidents qui souhaitent gagner leur vie dans une province de destination jugent que
les lois en vigueur dans cette dernière leur imposent, en pratique, un fardeau plus lourd
qu'aux résidents. Il se peut que ce soit simplement parce que les lois en vigueur dans la
province de destination diffèrent de celles de la province d'origine. Une telle divergence
peut dissuader les gens de choisir l'endroit où gagner leur vie en raison du lieu de
résidence. La capacité d'un avocat résidant en Ontario de gagner sa vie au Manitoba
peut donc être compromise du fait que des règlements le forcent à devenir membre du
barreau de cette province pour pouvoir y pratiquer le droit. Vu qu'en général les avocats
- 62 -
ne sont admissibles au Barreau que dans la province où ils résident, les conditions
d'admissibilité propres au barreau du Manitoba touchent de façon inégale, en pratique,
les résidents de l'Ontario par rapport à ceux du Manitoba. Cependant, l'obstacle auquel
est confronté l'avocat ontarien résulte tout autant de la particularité de la loi de l'Ontario
que de celle de la loi du Manitoba, chacune de ces provinces ayant le droit d'établir ses
propres conditions d'admissibilité à l'exercice d'une profession, en vertu du par. 92(13)
de la Loi constitutionnelle de 1867. Qui plus est, le règlement a pour objet principal
d'établir des conditions d'admissibilité uniformes à l'exercice de la profession au
Manitoba. Ce souci ou objectif principal servirait à écarter l'argument voulant que le
règlement établisse une distinction «fondée principalement sur la province de résidence
[. . .] actuelle», comme le prescrit l'al. 6(3)a).
79
Dans la décision Malartic Hygrade Gold Mines, précitée, c'est justement de
telles conditions de pratique du droit au Québec qui étaient contestées. La disposition
en cause dans cette affaire permettait aux avocats qui ne résidaient pas au Québec de
plaider devant les tribunaux québécois, mais seulement dans des affaires relevant de la
compétence fédérale et à certaines conditions seulement. Bien qu'il paraisse que la Cour
supérieure du Québec aurait pu se fonder sur le fait que la loi provinciale régissant la
pratique du droit au Québec n'établissait pas expressément de distinction fondée sur le
lieu de résidence, elle semble avoir accepté que la loi avait pour effet, en pratique, de
défavoriser les avocats non résidants. La cour a pu distinguer les objets véritables de la
loi de ses effets fondés sur la résidence dans la province, de la façon suivante (à la
p. 1155):
. . . si l'article 59 met un obstacle sur le chemin de [la cliente] et de
[l'avocat], il ne le fait pas en se «fondant principalement sur la province de
résidence» de celui-ci, mais uniquement sur des considérations relatives à
la saine administration de la justice dont personne ne saurait nier la
pertinence et que la Charte ne défend pas.
- 63 -
80
Une approche similaire a été suivie dans Groupe des éleveurs de volailles
de l'est de l'Ontario c. Office canadien de commercialisation des poulets, [1985] 1 C.F.
280 (1re inst.), où le régime fédéral-provincial de commercialisation qui régissait
l'approvisionnement en poulets était contesté par un groupe de producteurs ontariens.
À l'origine, le droit d'obtenir un contingent permettant de commercialiser des poulets
sur le marché interprovincial était subordonné au fait d'avoir obtenu un contingent
intraprovincial avant l'établissement du régime fédéral-provincial. Le régime a
cependant été modifié de manière à tenir compte de certains producteurs qui s'étaient
engagés dans la commercialisation de poulets sur le marché interprovincial sans avoir
obtenu de contingent provincial avant l'entrée en vigueur du régime. En particulier, les
modifications précisaient que les offices de commercialisation provinciaux devaient
accorder un contingent interprovincial à tout producteur qui s'était engagé dans la
commercialisation de poulets sur le marché interprovincial au cours de la «période
d'admissibilité», c.-à-d. l'année précédant l'entrée en vigueur du régime
fédéral-provincial. Le droit à un contingent interprovincial était donc fondé sur
l'existence d'antécédents de production, que ce soit sous forme de contingent préexistant
ou de production réelle au cours de l'année d'admissibilité. Les requérants dans cette
affaire étaient des producteurs ontariens qui n'avaient pas produit de poulets au cours de
la période pertinente; il se trouvait également qu'ils étaient des résidents ontariens qui,
en raison du régime en cause, ne pouvaient pas gagner leur vie en vendant leurs poulets
au Québec.
81
Le juge Strayer a fait la distinction entre ces deux éléments et il a
correctement identifié la nature véritable de la classification (à la p. 322):
On ne peut pas dire non plus que les requérants n'ont pas le droit de vendre
au Québec simplement parce qu'ils sont résidents de l'Ontario. C'est plutôt
parce qu'ils n'ont pas de contingents interprovinciaux, et ces contingents ont
- 64 -
été délivrés sans qu'il ait expressément été fait mention de la résidence du
producteur. Je conclus donc qu'il n'y a pas conflit avec l'article 6 de la
Charte. [Nous soulignons.]
Dans cette affaire, il a «expressément été fait mention» des antécédents de production
lors de l'établissement des contingents. De toute évidence, l'application de la loi était
fondée sur le lieu de résidence, vu que les lois de la province ne s'appliquaient forcément
que dans celle-ci et que la production et le lieu de résidence étaient souvent étroitement
liés. Cependant, le motif de distinction n'était pas le lieu de résidence; le critère
applicable était plutôt les antécédents de production, un critère qui s'appliquait en
Ontario et dans toutes les autres provinces qui participaient au régime fédéral-provincial
de commercialisation des poulets. En conséquence, même si le régime empêchait ces
producteurs ontariens de gagner leur vie au Québec en y vendant des poulets, le motif
principal de l'interdiction, a-t-on jugé, n'était pas le lieu de résidence, mais l'existence
d'antécédents de production.
82
Ce même raisonnement a été appliqué et enrichi dans la décision
MacKinnon, précitée. Dans cette affaire, un pêcheur qui résidait en Nouvelle-Écosse a
invoqué tant le par. 15(1) que l'al. 6(2)b) pour contester le règlement fédéral, connu sous
le nom de Plan de gestion sectorielle, en vertu duquel des permis n'étaient délivrés,
relativement à une certaine zone au large de la côte de Terre-Neuve, qu'à ceux qui
avaient déjà l'habitude d'y pêcher. Notons que l'activité économique en cause dans cette
affaire était la production, dans la province de destination, de marchandises destinées à
être retournées dans la province d'origine. On ne laissait pas entendre que la façon de
gagner sa vie en produisant et en transportant des marchandises échappait a priori à
l'application de l'art. 6. Le juge Martin a analysé l'objet sous-jacent du Plan, à la
p. 501:
- 65 -
Il ne s'agit que d'une partie de la politique globale fédérale intitulée
Système de délivrance des permis de pêche commerciale sur la côte
atlantique qui porte sur la gestion et le contrôle des pêches canadiennes dans
cette région de façon à assurer non seulement la conservation et le
repeuplement des stocks de poissons, mais aussi une pêche efficace et
rentable aux propriétaires et exploitants des divers types de bateaux qui
servent à cette pêche.
. . . Il est non seulement souhaitable mais, à mon avis, essentiel que les
autorités fédérales tiennent compte, dans leur réglementation ou dans leur
système de délivrance des permis, des pêcheurs ainsi que des effets sociaux
et économiques sur leurs moyens de subsistance du système de répartition
des stocks de poissons disponibles aux divers groupes ou catégories
d'exploitants. [Nous soulignons.]
Le juge Martin a confirmé que l'objet qui sous-tendait le critère des antécédents de
production était valide et que ce critère n'était pas utilisé sans raison ou encore pour
remplacer celui de la province de résidence. Bien au contraire: on se servait de la
province de résidence pour limiter la pêche aux zones traditionnelles de production de
poisson, ce qui favorisait la gestion efficace des pêches. En présence de cet objet valide,
le fait que le même critère se soit appliqué à tous les pêcheurs, peu importe leur lieu de
résidence, revêt une importance accrue (à la p. 504):
Les restrictions géographiques imposées à la flottille de pêche côtière
s'appliquent de façon générale à tous les pêcheurs de cette flotte. Les
restrictions sont imposées, non pas en fonction de la province actuelle ou
antérieure de résidence, mais en fonction des zones où, anciennement, les
pêcheurs de cette flotte avaient pêché. On n'empêche pas le demandeur de
pêcher le poisson de fond dans le secteur 1 parce qu'il est résident de la
province de la Nouvelle-Écosse, mais parce qu'il est propriétaire d'un
palangrier de moins de 65 pieds qui n'est jamais allé dans le secteur 1.
[Nous soulignons.]
La gestion efficace des pêches était donc l'objet principal du règlement. Le fait que la
même règle s'appliquait dans toutes les provinces, bien que non déterminant, laissait
supposer l'existence d'un objet et d'un effet non discriminatoires. L'existence d'un
objet et d'un effet non discriminatoires a été confirmée par une évaluation des objets
- 66 -
généraux du régime. L'application du Plan de gestion sectorielle empêchait le requérant
de gagner sa vie à Terre-Neuve non pas parce qu'il résidait en Nouvelle-Écosse, mais
principalement parce que le confinement des pêcheurs dans leurs zones de pêche
traditionnelles était dans l'intérêt des pêches dans leur ensemble et de ceux qui gagnaient
leur vie grâce à cette activité. Il se trouvait que les frontières provinciales fournissaient
un indicateur commode pour atteindre cet objectif. Le simple fait que le Plan touche le
requérant de manière accessoire en raison de sa province de résidence ne signifie pas
qu'il le fait «principalement» pour ce motif.
83
Dans bien des cas, il y a des raisons valables de limiter l'application d'un
régime législatif à une seule province ou à certaines régions du Canada; ces raisons
l'emporteront sur un effet discriminatoire lié au lieu de résidence au sens de l'art. 6 de
la Charte. Par exemple, il n'est pas étonnant que, dans la décision MacKinnon, précitée,
le Plan de gestion sectorielle ne se soit appliqué qu'aux provinces de l'Atlantique; on n'a
jamais affirmé que cela militait en faveur d'une conclusion de distinction fondée
principalement sur le lieu de résidence.
84
Dans la décision Archibald c. Canada, [1997] 3 C.F. 335 (1re inst.), la Loi
sur la Commission canadienne du blé, L.R.C. (1985), ch. C-24, qui s'applique seulement
au Manitoba, en Alberta, en Saskatchewan et dans une partie de la
Colombie-Britannique, était contestée pour le motif qu'elle violait l'al. 6(2)b), le
par. 15(1) et l'al. 2d) de la Charte. La Commission canadienne du blé exerce un
monopole en matière de commerce interprovincial et international du blé, en agissant en
tant qu'acheteur unique auprès des agriculteurs, en contingentant la production et en
assurant un rendement fixe du grain tout au long de l'année, peu importe le prix du blé
au moment de la livraison, lequel peut fluctuer considérablement. L'affaire Archibald
faisait clairement intervenir l'élément de la libre circulation pour gagner sa vie, parce
- 67 -
que les producteurs de la région désignée qui tentaient d'offrir le fruit de leur labeur dans
toute province du Canada étaient traités différemment de ceux de la région non désignée.
Les «lois [discriminatoires] en vigueur dans une province» étaient les lois fédérales en
vigueur dans les provinces des Prairies qui, par leurs dispositions particulières,
établissaient une distinction entre les producteurs de provinces d'origine en fixant les
conditions auxquelles ils pouvaient offrir leurs produits dans des provinces de
destination.
85
Le juge Muldoon a conclu à l'absence de violation de l'al. 6(2)b),
premièrement, parce que le désavantage économique subi n'était pas suffisant pour
déclencher l'application de l'al. 6(2)b) et, deuxièmement, parce que même si
l'application de cet alinéa avait été déclenchée en raison de l'existence de quelque
désavantage économique, ce n'était pas suffisant pour influer sur la liberté de circulation
et d'établissement qui est au coeur de l'art. 6. En toute déférence, ce raisonnement reflète
le danger qu'il y a à examiner le droit garanti à l'al. 6(2)b) sans tenir compte de
l'al. 6(3)a). Il ressort clairement d'une interprétation conjointe de ces dispositions que
la loi qui établit une distinction fondée principalement sur le lieu de résidence en
matière de gagne-pain viole la liberté de circulation et d'établissement, peu importe
l'ampleur de cette incidence. C'est dans le cadre de l'analyse justificative fondée sur
l'article premier qu'il vaut mieux examiner si l'incidence est négligeable au point de ne
pas justifier la protection de l'art. 6 (voir M. Jackman, «Interprovincial Mobility Rights
Under the Charter» (1985), 43(2) U.T. Fac. L. Rev. 16, à la p. 34).
86
Cependant, l'appréciation de l'incidence de la distinction légale contestée
joue un rôle important lorsqu'il s'agit de déterminer si les objets apparents de la mesure
législative sont valides. La cour a entendu des témoignages contradictoires au sujet des
avantages et des coûts que le régime entraînait pour certains agriculteurs de la région
- 68 -
désignée (au par. 54). Le fait que le régime ne défavorisait pas uniformément les
agriculteurs de la région désignée et le fait qu'il y avait des raisons économiques
objectives de ne réglementer que cette région étaient pertinents pour qualifier l'objet et
l'effet principaux du régime. Comme l'a dit le juge Muldoon (au par. 106):
Les demandeurs produisent tous du grain dans la région désignée parce
que, même si certains types de blé et d'orge peuvent être, et sont, cultivés
au Québec, peut-être aussi dans les provinces de l'Atlantique et sur les
versants ouest des Rocheuses et des chaînes côtières de l'Ouest, c'est dans
la région désignée qu'il est le plus naturel, efficace et économique de
cultiver ce type de grains. Tous les producteurs de grains de la région
désignée sont traités de la même manière -- d'une manière identique, plutôt
-- sous le régime de la loi contestée. Pour commercialiser le grain à
l'extérieur de la province, ils doivent simplement le faire par l'intermédiaire
de la Commission, qui commercialise le grain pour le compte de tous les
producteurs de la région désignée. Cette région désignée n'est pas une
«grande muraille» et n'entrave la circulation de personne.
87
Il ressort d'une comparaison de l'incidence des lois applicables au
producteur de la région désignée avec celle qu'elles ont sur le producteur de l'extérieur
de cette région, que l'absence d'une «grande muraille» résulte du fait qu'il existe des
raisons objectives, autres que le lieu de résidence, d'établir une distinction entre les deux
régions. Le grain est produit, pour la plus grande part, dans la région désignée et ce
volume de production est précisément ce qui engendre les fluctuations de prix que le
régime de la Commission canadienne du blé est destiné à atténuer. Dans la mesure où
les producteurs de l'extérieur de la région désignée peuvent parfois être avantagés du fait
qu'ils contrôlent davantage la commercialisation de leur grain, ils sont également
défavorisés du fait qu'ils ont tendance à produire moins que leurs homologues de l'Ouest
et qu'ils n'exercent que très peu d'influence, voire aucune, sur l'établissement du prix
de leur grain. Pour les producteurs de l'Ouest, les intérêts en jeu dans la
commercialisation de leur grain ont tendance à être plus élevés, ce qui signifie que l'effet
atténuant du régime de la Commission canadienne du blé est davantage justifié dans leur
- 69 -
cas. En ce sens, on peut faire remarquer à juste titre qu'il n'existe pas de «grande
muraille» entre les gens des régions désignées et ceux de l'extérieur de ces régions. Le
fait que la région désignée ne corresponde pas exactement à des frontières provinciales,
et que la région soit caractérisée par la présence de vastes cultures céréalières qui la
distinguent des autres régions du Canada, démontre également que les frontières des
provinces ne servent que d'indicateur raisonnablement précis d'une réalité économique
qui existe de façon générale dans ces provinces.
88
Par contre, l'arrêt Basile c. Attorney-General of Nova Scotia (1984), 11
D.L.R. (4th) 219 (C.S.N.-É.D.A.), portait sur une mesure législative directement fondée
sur le lieu de résidence. Le demandeur cherchait à obtenir un permis de vendeur en
Nouvelle-Écosse, mais il en était empêché par une disposition qui exigeait que le titulaire
d'un tel permis réside en Nouvelle-Écosse. La Cour d'appel a annulé le règlement pour
le motif qu'il violait le par. 6(2). En examinant si l'exigence de résidence pouvait être
maintenue en vertu de l'article premier de la Charte, la cour a rejeté l'argument selon
lequel cette exigence était nécessaire pour empêcher les opérations frauduleuses (à la
p. 226). En examinant si la liberté de circulation et d'établissement garantie aux
al. 6(2)b) et 6(3)a) a été violée, il est impérieux de déterminer s'il existe un objet ou un
effet qui supplante ce qui paraît évident à la lecture de la disposition elle-même. Vu que
la cour a décidé que la distinction était fondée principalement sur la province de
résidence, c'est à bon droit qu'elle a conclu que la disposition violait la liberté de
circulation et d'établissement.
89
Dans l'arrêt Black, précité, notre Cour a également examiné la possibilité
qu'un objet valide sans rapport avec le lieu de résidence justifie la distinction fondée sur
le lieu de résidence. Considérant ces autres objets comme une justification, notre Cour
à la majorité les a examinés en fonction de l'article premier de la Charte. À notre avis,
- 70 -
cependant, bon nombre des caractéristiques de cette affaire analysées sous l'angle de
l'article premier revêtent une importance cruciale lorsqu'il s'agit de déterminer si la
distinction était «fondée principalement» sur le lieu de résidence. Le mot
«principalement» implique nécessairement une appréciation d'autres objets et effets
possibles de la distinction, et de leur importance par rapport à la distinction fondée sur
le lieu de résidence. À cet égard, le droit de gagner sa vie sans faire l'objet d'une
distinction fondée sur le lieu de résidence est structuré différemment du droit à l'égalité
garanti par la Charte. Il y a violation de la garantie d'égalité prévue au par. 15(1) dès
qu'une distinction quelconque fondée sur l'un des motifs énumérés ou analogues résulte
de l'effet ou du texte même de la disposition en cause. Toute justification fournie par
d'autres objets ou objectifs valides que vise la distinction, à part l'application du
par. 15(2), doit être appréciée en fonction de la disposition de sauvegarde contenue à
l'article premier de la Charte. Par contre, l'utilisation du mot «principalement» dans la
garantie de libre circulation laisse entendre qu'il faut apprécier d'autres objets et effets
pour déterminer si l'aspect de la distinction relatif au lieu de résidence est principal. La
question de savoir si la distinction est inacceptable dans le contexte de l'art. 6 dépend
entièrement de la raison pour laquelle la distinction est qualifiée de dominante, comme
l'indique le mot «principalement».
90
La recherche de l'effet ou de l'objet principal d'une classification législative
est une tâche que connaissent bien les tribunaux canadiens appelés à faire respecter le
partage fédéral des compétences. On détermine si une mesure législative relève de
l'art. 91 ou de l'art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 en fonction de la «matière»
sur laquelle elle porte; «[à] cette fin, il convient d'examiner la caractéristique principale
de la loi ou, pour utiliser l'expression consacrée, son "caractère véritable"», par
opposition à son simple effet incident (Starr c. Houlden, [1990] 1 R.C.S. 1366, à la
p. 1389 (nous soulignons); R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463, aux pp. 481 à 488).
- 71 -
Il est reconnu depuis longtemps que les catégories de compétence contenues aux art. 91
et 92 ne sont pas des «compartiments étanches», et qu'une mesure législative portant sur
une seule matière peut néanmoins toucher à diverses catégories de compétence (Hodge
c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117 (C.P.), à la p. 130; Multiple Access Ltd. c.
McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161, à la p. 180). Pour déterminer quelle est la matière ou
la caractéristique principale de la mesure législative aux fins du partage des
compétences, les tribunaux doivent en examiner l'objet et l'effet (Central Canada
Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42, aux pp. 75 et 76
(pour une qualification fondée principalement sur l'effet de la mesure législative); voir,
de façon générale, P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (4e éd. 1997), aux pp. 388
à 392).
91
Ce type d'analyse est tout à fait approprié, compte tenu du besoin de
déterminer le motif principal de distinction énoncé à l'al. 6(3)a). Il y a lieu de se
rappeler que le contexte constitutionnel de l'art. 6 oblige à se demander si le motif
principal de la distinction est le lieu de résidence ou, de façon subsidiaire, si la
distinction résulte de l'exercice approprié des chefs de compétence légitimes contenus
aux art. 91 et 92 qui autorisent la réglementation de l'économie. Ainsi, la jurisprudence
qui a traditionnellement été appliquée pour classifier des lois selon cette liste de
compétences est directement pertinente pour apprécier le motif principal des distinctions
établies par une mesure législative. L'analyse fondée sur le partage des compétences,
qui est axée sur la qualification de la matière principale sur laquelle porte la mesure
législative en cause, fournit une méthodologie utile qui peut être appliquée pour
déterminer si une distinction fondée «principalement» sur le lieu de résidence est établie.
En outre, une telle analyse n'est pas étrangère à la détermination des motifs possibles de
distinction dans le contexte des droits garantis par la Charte. Dans Big M Drug Mart,
- 72 -
précité, à la p. 331, le juge Dickson a décrit la nécessité d'examiner à fond l'objet et
l'effet d'une loi dans les affaires relatives à l'application de la Charte:
À mon avis, l'objet et l'effet d'une loi sont tous les deux importants pour
déterminer sa constitutionnalité; un objet inconstitutionnel ou un effet
inconstitutionnel peuvent l'un et l'autre rendre une loi invalide. Toute loi
est animée par un but que le législateur compte réaliser. Ce but se réalise
par les répercussions résultant de l'opération et de l'application de la loi.
L'objet et l'effet respectivement, au sens du but de la loi et de ses
répercussions ultimes, sont nettement liés, voire inséparables. On s'est
souvent référé aux effets projetés et aux effets réels pour évaluer l'objet de
la loi et ainsi sa validité.
92
L'analyse nuancée, dans Black, précité, aux pp. 628 à 634, de l'importance
susceptible d'être accordée à des objets comme l'expertise et la compétence des
membres de la profession juridique, l'assurance responsabilité, la discipline et le
maintien d'un code de déontologie était indispensable pour déterminer si la distinction
en cause était fondée principalement sur le lieu de résidence. Les juges majoritaires ont
conclu qu'aucun de ces facteurs n'avait supplanté ce qui paraissait constituer l'objet
manifeste des dispositions contestées, à savoir l'exclusion des non-résidents de la
pratique du droit en Alberta. Ce n'était qu'une fois que cette analyse avait été faite
qu'on pouvait dire à juste titre que la distinction était «fondée principalement sur la
province de résidence [. . .] actuelle».
e) Application à la présente affaire
93
La question clé en l'espèce est de savoir si le lieu de résidence du producteur
est le principal motif pour lequel les oeufs commercialisés sur le marché interprovincial,
qui proviennent des Territoires du Nord-Ouest, sont différenciés de ceux produits dans
d'autres provinces.
- 73 -
94
La restriction imposée en matière de gagne-pain dans la présente affaire est
l'incapacité des résidents des Territoires du Nord-Ouest de commercialiser les oeufs
qu'ils y produisent dans d'autres provinces. La loi pertinente est celle en vigueur dans
une province de destination (et se trouve à être fort similaire dans toutes les 10 provinces
en raison du régime fédéral-provincial). La province de destination est toute province
dans laquelle les intimés cherchent à commercialiser leurs oeufs et, ainsi, à gagner leur
vie; les Territoires du Nord-Ouest constituent la province d'origine. En conséquence,
pour déterminer si une distinction est établie en l'espèce, il faut comparer les conditions
auxquelles les producteurs d'oeufs des Territoires du Nord-Ouest peuvent commercialiser
leurs oeufs dans la province de destination, avec celles auxquelles les producteurs d'oeufs
résidant dans la province de destination peuvent y commercialiser leurs oeufs. Si ces
conditions établissent une distinction fondée principalement sur le lieu de résidence, il
y a alors violation de l'art. 6.
95
L'appelant prétend que la distinction est véritablement fondée sur les
antécédents de production qui constituent un moyen valable de répartir des quotas de
commercialisation parmi les différentes provinces et qui sont indispensables à la gestion
ordonnée et équitable du marché canadien des oeufs. Les producteurs des Territoires du
Nord-Ouest font l'objet d'une distinction quant à leur capacité de commercialiser leurs
oeufs dans des provinces de destination non pas en raison de leur lieu de résidence, mais
parce qu'ils se trouvent à résider dans une région où la production d'oeufs était
inexistante au moment de l'attribution des quotas selon des antécédents de production.
De toute manière, d'ajouter l'appelant, le régime ne réglemente qu'en fonction du lieu
de production et non du lieu de résidence. Les intimés ne contestent pas la validité des
objets généraux du régime de commercialisation des oeufs, mais ils soutiennent que le
régime a pour effet de les empêcher complètement de commercialiser leurs oeufs sur le
marché interprovincial, simplement parce qu'ils les produisent dans les Territoires du
- 74 -
Nord-Ouest. Ils prétendent en outre que production et résidence sont inextricablement
liées, et qu'une distinction fondée sur le lieu de production constitue, en fait, une
distinction fondée sur le lieu de résidence. Il en était ainsi malgré le fait que l'un des
intimés, Richardson, est un résident de l'Alberta qui produit des oeufs dans les Territoires
du Nord-Ouest. Ce raisonnement a été adopté par le juge Hunt de la Cour d'appel des
Territoires du Nord-Ouest, qui a conclu que [TRADUCTION] «contrairement au producteur
d'oeufs de l'une des provinces, le producteur [des Territoires du Nord-Ouest] ne peut
jamais, selon le régime actuel, obtenir un quota pour commercialiser des oeufs à
l'extérieur des Territoires» ([1996] N.W.T.R. 201, à la p. 231). Pour ce motif, le
juge Hunt a statué que [TRADUCTION] «le régime établit clairement une distinction
fondée sur le lieu de résidence».
96
En toute déférence, l'arrêt de la Cour d'appel et la position des intimés
omettent d'aborder la question déterminante en l'espèce: quel est le motif principal du
traitement discriminatoire? À notre avis, le motif principal de la différence de traitement
n'est pas le lieu de résidence en l'espèce. Il n'y a aucun doute que les objectifs généraux
du régime de commercialisation des oeufs sont valides. L'Accord fédéral-provincial
relatif à la mise en place d'un système global de commercialisation visant à la
réglementation de la commercialisation des oeufs au Canada, qui a été conclu en 1972
et qui constitue le fondement des textes législatifs imbriqués que comprend le régime,
mentionne, dans son préambule:
Considérant qu'il a été estimé convenable de mettre en place un Système
global de commercialisation des oeufs devant assurer l'harmonisation de la
commercialisation des oeufs au Canada, des recettes équitables au
producteur, un approvisionnement assuré en produits de haute qualité au
consommateur, la collaboration et la coordination entre les différents offices
provinciaux de commercialisation des oeufs et un Office.
- 75 -
Dans le Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles,
précité, le juge en chef Laskin a décrit, à la p. 1268, les objets -- non pas les effets --
du régime de commercialisation des oeufs:
. . . je ne trouve rien dans le présent régime de commercialisation qui, en
tant que réglementation du commerce, soit relié en droit et en fait à
l'existence de frontières provinciales. En décider autrement signifierait
qu'une loi fédérale de commercialisation, rattachable au commerce
interprovincial, ne pourrait valablement prendre en considération le mode
de production des diverses provinces pour tenter d'instaurer l'équité dans
les échanges commerciaux. [En italique dans l'original; nous soulignons.]
Rappelons-nous aussi les propos, cités plus haut, que le juge Martin a tenus dans
MacKinnon, précité, à la p. 501. Les intimés et les décisions des tribunaux d'instance
inférieure n'ont contesté ni l'utilisation des antécédents de production en tant que moyen
équitable d'attribution des quotas en vue d'assurer une commercialisation ordonnée et
juste des denrées, ni le fait que cet objet a changé à la suite des modifications apportées
à la loi originale (comme c'était le cas dans Canadian Civil Liberties Assn. c. Ontario
(Minister of Education) (1990), 71 O.R. (2d) 341 (C.A.)). Les objets initiaux du régime
doivent donc être jugés valides, même si les circonstances ont changé dans l'intervalle.
L'exclusion des producteurs des Territoires du Nord-Ouest n'est que l'application du
principe d'attribution des quotas en fonction d'antécédents de production, et elle partage
le même objet incontesté.
97
La contestation des intimés fondée sur les al. 6(2)b) et 6(3)a) veut
essentiellement que les effets du régime législatif soient si importants qu'ils ont
supplanté cet objectif valide et que le lieu de résidence soit devenu le motif principal de
la différentiation. Comme nous l'avons vu, il faut examiner à la fois l'objet et l'effet de
la mesure législative pour en déterminer la constitutionnalité. Il se peut qu'avec le temps
ces effets deviennent importants au point de constituer la caractéristique principale de
- 76 -
la mesure législative et d'en supplanter ainsi l'objet initial. C'est précisément ce qui se
serait produit selon les intimés, étant donné que le régime de commercialisation des oeufs
ne pouvait avoir d'incidence discriminatoire en l'absence de production dans les
Territoires du Nord-Ouest, laquelle était inexistante à l'époque où le régime a été établi.
De plus, nous acceptons l'hypothèse de la Cour d'appel voulant qu'un régime législatif
qui, à première vue, établit une distinction fondée sur le lieu de production ait
normalement un effet considérable sur les résidents. Bien que Richardson soit un
résident de l'Alberta, l'autre intimée est une société constituée en vertu des lois des
Territoires du Nord-Ouest, où elle est établie et appartient à des personnes y résidant.
Dans la plupart des cas, il est réaliste de considérer que le lieu de résidence d'une
personne détermine souvent l'endroit où elle peut se livrer à la production. À notre avis,
ce serait un excès de formalisme qu'accepter l'argument de l'appelant selon lequel le
motif de la distinction établie dans la mesure législative en cause ne saurait être le lieu
de résidence simplement parce qu'elle a été formulée en termes de lieu de production.
Vu qu'aucune observation importante n'a été présentée sur cette question et que l'une
des parties devant nous est un producteur résidant, nous sommes disposés à accepter que
la production et la résidence devraient être considérées comme étroitement liées en
l'espèce.
98
Il faut examiner deux types d'effet pour bien qualifier la caractéristique
principale du régime législatif: l'effet juridique et l'effet pratique (Morgentaler, précité,
aux pp. 482 à 488). L'effet juridique a été décrit comme «la manière dont le texte
législatif dans son ensemble influe sur les droits et les obligations de ceux qui sont
assujettis à ses dispositions, et est déterminé en fonction des termes mêmes du texte»
(Morgentaler, aux pp. 482 et 483). La conclusion susmentionnée de la Cour d'appel
relève de cette catégorie: elle fait état d'une incapacité juridique découlant du texte
législatif qui ne requiert aucune autre analyse du contexte factuel. L'effet juridique
- 77 -
suffirait à lui seul pour étayer une conclusion qu'il y a discrimination au sens du
par. 15(1) de la Charte (même si, bien entendu, il se pourrait, en l'espèce, qu'on ne
satisfasse pas à d'autres exigences imposées dans le par. 15(1)). Dans une analyse
fondée sur l'art. 6, cependant, la question est de savoir ce qui constitue le motif principal
de la distinction. Comme nous l'avons vu, la détermination du motif principal d'une
distinction ressemble beaucoup à la méthode du caractère véritable en matière de
classification législative qui est utilisée pour examiner des questions de partage des
compétences et qui comporte une évaluation de tous les effets pouvant contribuer à
supplanter ou à confirmer l'objet principal de la loi examinée. Il faut alors prendre en
considération le deuxième type d'effet mentionné dans l'arrêt Morgentaler, précité, à la
p. 483, soit «l'effet pratique, réel ou prévu, de l'application du texte législatif». Le
groupe de référence dont il convient de se servir pour apprécier l'incidence
discriminatoire de la mesure législative est non pas celui des producteurs d'oeufs établis
dans la province de destination qui cherchent à y commercialiser leurs oeufs, mais plutôt
celui des nouveaux producteurs d'oeufs dans la province de destination qui n'ont pas de
quota et qui cherchent à y commercialiser leurs oeufs. Il s'agit du seul moyen
convenable d'apprécier l'importance du lieu de résidence des producteurs dans
l'application du régime de commercialisation des oeufs.
99
Malheureusement, peu d'éléments de preuve directe concernant cette
question ont été présentés devant notre Cour et les tribunaux d'instance inférieure. Cela
contraste avec la preuve dont la cour était saisie dans la décision Milk Board c.
Clearview Dairy Farm Inc. (1986), 69 B.C.L.R. 220 (C.S.), confirmée par (1987), 12
B.C.L.R. (2d) 116 (C.A.), où on a examiné à fond les difficultés pratiques d'obtenir un
quota directement du Milk Board ou en l'achetant à un autre producteur. Il se peut que
cette question de fait soit fort complexe, étant donné que chaque office provincial de
commercialisation des oeufs a la responsabilité de déterminer la façon dont les quotas
- 78 -
seront attribués dans la province. Il ressort de l'examen d'un régime provincial de
commercialisation des oeufs, à savoir la Loi sur la commercialisation des produits
agricoles de l'Ontario et le règlement intitulé Broiler Hatching Eggs and Chicks --
Marketing, R.R.O. 1990, règl. 396, modifié par le règl. de l'Ont. 744/91, que l'attribution
des quotas en matière de commercialisation des oeufs est contrôlée par les producteurs
d'oeufs existants. Toutefois, vu l'absence d'argumentation sur ce point, nous hésitons
à tirer d'une telle structure même les conclusions qui paraissent les plus évidentes.
100
Il incombe aux intimés en l'espèce de prouver qu'il y a eu violation d'un
droit garanti par la Charte. Bien qu'ils aient établi que l'effet juridique du présent
régime est de les empêcher en droit d'obtenir un quota pour leurs oeufs, ils n'ont pas
démontré qu'ils subissent en pratique, comparativement aux producteurs qui résident
dans la ou les provinces de destination et qui eux non plus ne possèdent pas de quota, un
préjudice assez grave pour que l'objet principal de la législation doive être décrit comme
établissant, à l'égard des producteurs des Territoires du Nord-Ouest, une distinction
fondée sur leur lieu de résidence. Il est fort possible que les plans de commercialisation
des oeufs en vigueur dans les provinces de destination où les intimés souhaitent exporter
leurs oeufs aient pour effet d'empêcher tout nouveau producteur d'obtenir un quota.
Dans ce cas, le régime national de commercialisation des oeufs n'aurait, en pratique,
aucun effet discriminatoire sur les intimés. En fait, conclure, en vertu de l'art. 6, à
l'existence d'une distinction fondée sur l'effet juridique sur les producteurs des
Territoires du Nord-Ouest pourrait, en pratique, les favoriser par rapport aux nouveaux
producteurs des provinces de destination, plutôt que les défavoriser. Tandis que les
nouveaux producteurs des provinces de destination seraient en pratique -- quoique non
en droit -- empêchés d'obtenir un quota pour leurs oeufs, les intimés allèguent que les
producteurs des Territoires du Nord-Ouest en l'espèce auraient droit à un tel quota sur
la seule foi d'une conclusion que l'effet juridique du plan actuel les défavorise. Loin de
- 79 -
constituer un désavantage fondé sur la province de résidence, cela équivaudrait à un
avantage pratique fondé sur le seul lieu de résidence. En fait, une telle situation équivaut
également à un avantage sur le plan juridique dans la mesure où les nouveaux
producteurs des provinces de destination n'ont pas droit à un tel quota, mais ont
seulement le droit d'en faire la demande, au même titre que tout autre nouveau
producteur; par contre, ces producteurs des Territoires du Nord-Ouest, du fait qu'ils sont
les seuls producteurs de ce ressort, font valoir qu'ils ont droit à ce quota en vertu de
l'art. 6 de la Charte. Ce sont là des possibilités et non pas des faits établis; cependant,
l'omission des intimés de prouver qu'ils sont défavorisés en pratique comparativement
aux nouveaux producteurs de l'une ou l'autre des provinces de destination ou de
l'ensemble de ces provinces affaiblit considérablement leur argument selon lequel les
effets nocifs de ce régime législatif qui résultent du lieu de résidence en sont venus à
supplanter son objet valide.
101
Cette lacune de la preuve mine sérieusement l'importance de la conclusion
de la Cour d'appel, à la p. 231, selon laquelle [TRADUCTION] «le régime actuel, en ce qui
concerne le producteur des Territoires du Nord-Ouest, ne réglemente pas, il interdit».
La conclusion qu'il y a interdiction est seulement pertinente en ce sens que les effets
d'un régime législatif peuvent être exagérément disproportionnés au point de supplanter
les objectifs valides qui en sont la matière principale. Cependant, s'il est également
interdit, en pratique, aux nouveaux producteurs d'autres provinces de commercialiser
leurs oeufs sur le marché interprovincial, la conclusion à l'existence d'une interdiction
n'a plus d'impact.
102
Pour terminer, nous avons conclu que les objets généraux du régime national
de commercialisation des oeufs sont valides et que l'utilisation des antécédents de
production en tant que moyen d'attribuer des quotas en favorise la réalisation.
- 80 -
L'exclusion des Territoires du Nord-Ouest d'un système national d'attribution de quotas
de commercialisation sur le marché interprovincial n'est qu'une application de ce
principe valide. Les intimés n'ont pas établi que les effets concrets du régime, dans la
mesure où ils sont liés à la province de résidence, supplantent ses objectifs valides
décrits comme étant sa caractéristique principale. Dans ces circonstances, nous
concluons à l'absence de violation de la liberté de circulation et d'établissement garantie
aux al. 6(2)b) et 6(3)a). En particulier, on ne peut pas dire que la distinction en cause
dans la présente affaire est «fondée principalement sur [le lieu] de résidence [. . .]
actue[l]».
103
Vu les conclusions susmentionnées, nous jugeons inutile d'examiner la
question subsidiaire de savoir si un quota supplémentaire pourrait être attribué aux
producteurs des Territoires du Nord-Ouest en vertu du par. 4(1) de la partie II de
l'annexe de la Proclamation visant l'OCCO.
(2) La liberté d'association
104
Le juge Hunt de la Cour d'appel a conclu que la liberté d'association
garantie à l'al. 2d) de la Charte avait été violée de deux façons distinctes. Dans un
premier temps, elle a décidé qu'étant donné que la liberté de circulation et
d'établissement des intimés protégeait leur droit de commercialiser des oeufs sur le
marché interprovincial, leur liberté d'association en l'espèce était simplement
subordonnée à cette activité protégée par la Constitution. Vu les conclusions tirées plus
haut, ce raisonnement n'est plus valable. L'autre motif de conclure à l'existence d'une
violation de l'al. 2d) était que l'activité du commerce des oeufs est indissociable du fait
même de s'associer. Le juge Hunt a conclu à l'inapplicabilité de la jurisprudence qui
avait établi une distinction entre les buts d'une association et l'activité associative même.
- 81 -
Un tel point de vue ferait perdre son sens à la liberté de s'associer en l'espèce
[TRADUCTION] «parce que . . . c'est l'association même qui constitue l'activité» (p. 225).
Vu qu'il est impossible de [TRADUCTION] «se livrer seul à la commercialisation des
oeufs» (p. 224), l'examen de la légalité de l'activité exercée par une personne seule n'est
pas un test décisif approprié pour déterminer si cette activité associative est visée par
l'al. 2d). S'il est nécessaire de s'associer avec autrui pour faire quelque chose, alors le
droit garanti à l'al. 2d) va au-delà de la protection de l'acte d'association et protège
également l'activité même pour laquelle l'association est formée et qui est décrite
comme étant «à la base» de l'association en cause. Le problème que pose cet argument,
c'est qu'en l'espèce ce n'est pas tant l'activité qui est à la base de l'association, que
l'association qui est à la base de l'activité. C'est sur l'activité que les intimés cherchent
à attirer la protection de l'al. 2d); toute association avec autrui n'est qu'un moyen
d'atteindre un but.
105
Le fait que l'association ne soit qu'un moyen d'atteindre un but ne porte pas
aussitôt un coup fatal aux prétentions des intimés, parce que les associations constituent
normalement un moyen d'atteindre un but. Comme l'a fait observer le juge McIntyre
dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S.
313 («Renvoi relatif à l'Alberta»), le droit garanti par l'al. 2d) découle du fait que «pour
l'individu, la réalisation de certains objectifs par l'exercice de ses droits individuels est
généralement impossible sans l'aide et la coopération d'autrui» (p. 395). Il ressort
cependant de la jurisprudence relative à l'al. 2d) que la liberté d'association ne protège
que l'aspect collectif de l'activité, non pas l'activité elle-même. Si l'activité doit être
protégée par la Constitution, cette protection doit se trouver ailleurs qu'à l'al. 2d).
106
En analysant la portée de la liberté d'association, le juge McIntyre a examiné
six conceptions possibles. Selon la première conception qui provient de l'arrêt
- 82 -
Collymore c. Attorney-General, [1970] A.C. 538 (C.P.), la liberté d'association est la
liberté de s'associer à autrui pour réaliser des objectifs communs, qui peuvent aller
d'objectifs religieux à des objectifs économiques. Mais ces objectifs ne sont pas
eux-mêmes protégés: [TRADUCTION] «la liberté d'association ne confère ni le droit ni
l'autorisation d'avoir un comportement ou d'accomplir des actes qui de l'avis du
Parlement sont défavorables à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement du pays»
(p. 399). Selon la deuxième conception, la liberté d'association garantit la liberté
d'exercer collectivement des droits constitutionnels. Ainsi, lorsque les objectifs de
l'association sont eux-mêmes protégés par la Constitution, la liberté d'association
protège aussi le droit de poursuivre les objectifs de l'association qui jouissent de la
protection constitutionnelle. Suivant la troisième conception, les gens ont la liberté de
s'associer pour accomplir ce qu'ils peuvent licitement accomplir seuls mais, à l'inverse,
le fait de s'associer ne donne pas le droit d'accomplir ce qu'il est illicite d'accomplir
seul. La quatrième conception va encore plus loin et protège les «activités collectives
qu'on pourrait qualifier de fondamentales dans notre culture et selon nos traditions et
qui, d'un commun accord, méritent protection» (p. 401). La cinquième conception veut
que l'al. 2d) accorde la protection constitutionnelle à toutes les activités essentielles à
la réalisation des objectifs licites d'une association. La sixième conception va plus loin
encore: elle veut que l'al. 2d) protège tous les actes accomplis collectivement, sous
réserve seulement des limites prévues à l'article premier. C'est celle que le juge en chef
Bayda a adoptée dans Re Retail, Wholesale & Department Store Union and Government
of Saskatchewan (1985), 19 D.L.R. (4th) 609 (C.A. Sask.): [TRADUCTION] «Lorsque, par
définition, un acte n'est pas susceptible d'être accompli par une seule personne, celle-ci
est libre de s'associer pour l'accomplir, pourvu que l'acte n'ait pas pour but de causer
un préjudice» (p. 620). La ressemblance entre ce passage et le raisonnement exprimé par
le juge Hunt est frappante. Le juge McIntyre a rejeté les quatrième, cinquième et
sixième conceptions.
- 83 -
107
En rejetant la quatrième conception, le juge McIntyre souligne, à la p. 406,
que
[l]a liberté d'association a pour objet d'assurer que diverses fins puissent
être poursuivies en commun aussi bien qu'individuellement. La liberté
d'association n'a rien à voir avec les activités ou fins elles-mêmes; elle
concerne la manière dont ces activités ou ces fins peuvent être poursuivies.
108
Le juge McIntyre a conclu que la cinquième conception rejette la nature
individuelle du droit en cause (p. 404). Auparavant, il avait jugé que ce droit appartenait
aux individus, non pas aux associations qu'ils forment. Cependant, cette cinquième
conception reviendrait
à attribuer un statut constitutionnel indépendant aux fins, objectifs et
activités de l'association et, par conséquent, conférer des droits
constitutionnels plus grands aux membres de l'association qu'à ceux qui
n'en sont pas membres. Ce serait étendre la protection de la Charte à toutes
les activités d'une association essentielles à la réalisation de ses objectifs ou
buts licites, mais cela ne conférerait pas un droit équivalent aux individus.
La Charte ne confère pas, ni n'a été conçue pour conférer, une protection
constitutionnelle à tous les actes de l'individu qui lui sont essentiels pour
atteindre ses buts ou objectifs personnels.
Il donne ensuite un exemple tiré d'un article: à supposer que le Parlement décide
d'interdire les armes à feu, pareille interdiction ne porterait atteinte à aucun droit
individuel. Mais si des citoyens avaient formé un club de tir, leur liberté d'association
serait violée par l'interdiction. Le juge McIntyre rejette la sixième conception pour les
mêmes raisons. Ses propos sont pertinents (à la p. 405):
Pour des raisons évidentes, la Charte ne confère pas de protection
constitutionnelle à toutes les activités exercées par des individus. Par
exemple, aucune protection n'est conférée par la Charte au droit de
propriété, aux activités commerciales en général ni à une foule d'autres
- 84 -
activités licites. Et pourtant, si l'on devait adopter la sixième conception,
ces mêmes activités bénéficieraient d'une protection quand elles seraient
exercées par un groupe plutôt que par un individu. À mon avis, cela ne
saurait être accepté. Il n'y a tout simplement rien qui justifie d'accorder la
protection de la Charte à une activité simplement parce qu'elle est exercée
par plus d'une personne.
109
Le juge Le Dain, s'exprimant également au nom des juges Beetz et La
Forest, a explicitement rejeté la proposition énoncée par le juge Hunt en l'espèce, à
savoir que la liberté d'association serait vide de sens si elle ne protégeait pas aussi les
activités et les objectifs des associations. Il a ajouté, à la p. 391, que la question était
de savoir si une activité particulière qu'exerce une association en
poursuivant ses objectifs, doit être protégée par la Constitution ou faire
l'objet d'une réglementation par voie de politiques législatives. Les droits
au sujet desquels on réclame la protection de la Constitution, savoir les
droits contemporains de négocier collectivement et de faire la grève, qui
comportent pour l'employeur des responsabilités et obligations corrélatives,
ne sont pas des droits ou libertés fondamentaux. Ce sont des créations de
la loi qui mettent en jeu un équilibre entre des intérêts opposés dans un
domaine qui, les tribunaux l'ont reconnu, exige une compétence spéciale.
On ne peut dire que la liberté de contracter et de commercer est un concept moderne.
N'empêche que la réglementation du commerce, en particulier du commerce des denrées
agricoles, comporte une pondération d'intérêts opposés qui exige une compétence
spéciale. Pourtant, les arguments des intimés auraient pour effet de constitutionnaliser
tous les rapports commerciaux sous la rubrique de la liberté d'association. Il n'est pas
un seul commerce ou profession qu'une personne peut exercer seule. Selon le
raisonnement de la Cour d'appel, toute forme de réglementation gouvernementale de
l'économie qui affecte l'aptitude des gens à commercer violerait, au moins à première
vue, l'al. 2d) et devrait être justifiée au sens de l'article premier. Comme l'a noté
William Shores dans un commentaire de l'arrêt rendu, en l'espèce, par la Cour d'appel:
- 85 -
[TRADUCTION] L'interprétation de la liberté d'association qui protège le
commerce élargit le rôle de la Charte en protégeant l'activité commerciale
bien au-delà de tout ce qui a été reconnu jusqu'à ce jour par les tribunaux.
Pareille interprétation constituerait une arme puissante contre une vaste
gamme de régimes de réglementation.
(«Walking Onto an Unfamiliar Playing Field -- Expanding the Freedom of
Association to Cover Trade» (1996), 6 Reid's Administrative Law 1.)
110
Dans le Renvoi relatif à l'Alberta, le juge en chef Dickson, avec l'appui du
juge Wilson, aurait adopté une interprétation plus large de la liberté d'association.
Cependant, il s'est abstenu d'élargir la portée de ce droit de manière à l'appliquer à
toutes les activités exercées collectivement. Cette liberté, fait-il observer, à la p. 366,
n'est
pas [. . .] une autorisation constitutionnelle illimitée pour toute activité
collective. Le simple fait qu'une activité puisse être exercée par plusieurs
personnes ensemble, aussi bien qu'individuellement, ne signifie pas que
cette activité se voit conférer une protection constitutionnelle contre toute
interdiction ou réglementation législative.
Le juge en chef Dickson a aussi analysé certains signes qu'il y a restriction de la liberté
d'association. Par exemple, si le législateur permet aux individus d'exercer une certaine
activité qu'il interdit aux associations d'exercer, la mesure législative prise s'en prend
à l'aspect collectif de l'activité. Dans le même ordre d'idées, si le législateur interdit à
la fois aux individus et aux associations d'exercer une certaine activité, on peut
vraisemblablement conclure qu'il s'agit là d'une interdiction de bonne foi qui ne vise pas
l'aspect collectif de l'activité.
111
Bien que les différents motifs de jugement prononcés dans le Renvoi relatif
à l'Alberta ne s'accordent pas sur la portée exacte de la liberté d'association, ils
précisent tous qu'il demeure essentiel de distinguer l'aspect collectif d'une activité de
- 86 -
l'activité elle-même. On s'est fondé sur cette distinction essentielle dans des affaires
subséquentes. Ainsi, par exemple, dans R. c. Skinner, [1990] 1 R.C.S. 1235, la Cour a
conclu que la disposition du Code criminel qui interdit la communication en public à des
fins de prostitution ne contrevenait pas à l'al. 2d) de la Charte parce que, même si un tel
échange envisageait une association de parties, la mesure législative visait non pas
l'association en soi, mais la communication expressive à des fins de prostitution.
112
Dans l'arrêt Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c.
Territoires du Nord-Ouest (Commissaire), précité, le juge Sopinka a dégagé (à la p. 402)
les quatre propositions suivantes du Renvoi relatif à l'Alberta:
. . . premièrement, l'al. 2d) protège la liberté de constituer une association,
de la maintenir et d'y appartenir; deuxièmement, l'al. 2d) ne protège pas une
activité pour le seul motif que cette activité est un objet fondamental ou
essentiel d'une association; troisièmement, l'al. 2d) protège l'exercice
collectif des droits et libertés individuels consacrés par la Constitution; et
quatrièmement, l'al. 2d) protège l'exercice collectif des droits légitimes des
individus.
Le juge L'Heureux-Dubé a convenu que l'al. 2d) ne vise pas à accorder la protection
constitutionnelle à un objectif quelconque d'une association dont la réalisation est
essentielle à l'existence de l'association. Comme elle le fait observer, à la p. 392, «[l]es
objectifs d'une association sont toujours, ou au moins généralement, au coeur de son
existence.» Nous concluons que la présente affaire relève en tous points de la deuxième
proposition du juge Sopinka.
113
En outre, l'inverse de la quatrième proposition, à savoir que l'al. 2d) ne crée
pas le droit d'accomplir collectivement ce qu'il est interdit d'accomplir
individuellement, s'applique également. Ainsi, peu importe que l'on affirme que
l'activité est à la base de l'association ou que l'association est à la base de l'activité, cela
- 87 -
revient au même: ce qu'on tente de faire, c'est d'étendre à des activités non protégées
par la Constitution, si elles sont exercées par des individus, la protection
constitutionnelle du seul fait que ces individus se sont associés pour les exercer.
VI. Conclusion
114
Nous sommes d'avis d'accueillir le pourvoi avec dépens, d'annuler l'arrêt
de la Cour d'appel des Territoires du Nord-Ouest et de répondre aux questions
constitutionnelles de la façon suivante:
1. La Proclamation visant l'Office canadien de commercialisation des oeufs,
C.R.C., ch. 646, et ses modifications, l'art. 3, le par. 4(1) et les al. 7(1)d)
et 7(1)e) du Règlement de 1987 sur l'octroi de permis visant les oeufs du
Canada, DORS/87-242, et ses modifications, ainsi que l'al. 4(1)a), le
par. 5(2), l'art. 6 et le par. 7(1) du Règlement de 1986 de l'Office
canadien de commercialisation des oeufs sur le contingentement, et ses
modifications, DORS/86-8, violent-ils, en totalité ou en partie, les droits
et libertés garantis par l'al. 2d) et l'art. 6 de la Charte canadienne des
droits et libertés?
Réponse:
Non.
2. Dans l'affirmative, cette violation peut-elle être justifiée au sens de
l'article premier de la Charte?
Réponse:
Il n'est pas nécessaire de répondre à cette question.
Version française des motifs des juges McLachlin et Major rendus par
//Le juge McLachlin//
LE JUGE MCLACHLIN (dissidente) --
- 88 -
1. Introduction
115
J'ai pris connaissance des motifs de jugement rédigés en l'espèce par mes
collègues les juges Iacobucci et Bastarache. Je suis d'accord pour dire qu'il y a lieu
d'accorder aux intimés la qualité pour débattre les questions relatives à la Charte
canadienne des droits et libertés, par le biais d'une extension de l'«exception de l'arrêt
Big M Drug Mart». En toute déférence, cependant, je ne souscris pas à la façon dont
mes collègues tranchent les questions de fond soulevées dans le présent pourvoi. En
particulier, je crois qu'il y a violation de l'al. 6(2)b) de la Charte et qu'une telle violation
ne saurait être sauvegardée ni en vertu de l'al. 6(3)a) ni en vertu de l'article premier.
Étant donné que je conclus que la mesure législative contestée est invalide en vertu de
l'art. 6, je ne compte pas traiter les arguments fondés sur l'al. 2d).
116
Le présent pourvoi exige de la Cour qu'elle définisse la portée de la liberté
de circulation et d'établissement garantie aux Canadiens par l'art. 6 de la Charte. Il
s'agit de savoir si le régime fédéral de commercialisation des oeufs viole l'art. 6 de la
Charte en interdisant aux producteurs d'oeufs des Territoires du Nord-Ouest de faire le
commerce interprovincial et international d'oeufs: Proclamation visant l'Office canadien
de commercialisation des oeufs, C.R.C., ch. 646; Règlement de 1987 sur l'octroi de
permis visant les oeufs du Canada, DORS/87-242, art. 3, par. 4(1) et al. 7(1)d) et 7(1)e);
Règlement de 1986 de l'Office canadien de commercialisation des oeufs sur le
contingentement, DORS/86-8, al. 4(1)a), par. 5(2), art. 6 et par. 7(1). À mon avis, le
régime de commercialisation des oeufs viole l'art. 6 en interdisant aux résidents du
Yukon et des Territoires du Nord-Ouest de faire le commerce interprovincial et
international d'oeufs, contrairement aux résidents des autres provinces qui, eux, jouissent
de ce droit.
- 89 -
117
De façon générale, l'art. 6 de la Charte vise à empêcher les provinces ou le
gouvernement fédéral d'adopter des lois ou des usages qui empiètent sur le droit des
citoyens canadiens et des personnes ayant obtenu le droit d'établissement de gagner leur
vie n'importe où au Canada. Il a pour objectif général d'empêcher les provinces et le
gouvernement fédéral de créer des obstacles, fondés principalement sur des frontières
provinciales, à la capacité de gagner sa vie. Les gouvernements peuvent, dans la
poursuite d'un objectif plus général, empiéter de manière accessoire sur le droit de
circuler d'une province à l'autre. Cependant, si la réglementation fondée sur des
frontières provinciales constitue l'unique ou le principal objet ou effet d'une loi ou d'un
usage gouvernemental, la loi relèvera de l'art. 6, sous réserve de la disposition visant la
promotion de l'égalité prévue au par. 6(4). Le régime de commercialisation des oeufs en
cause dans le présent pourvoi crée un obstacle, fondé sur les frontières des Territoires du
Nord-Ouest, à la capacité de gagner sa vie en produisant des oeufs. Cet obstacle ne
découle pas accessoirement de quelque objectif plus général et n'est pas non plus
sauvegardé par l'une ou l'autre des exceptions au droit garanti à l'art. 6. Il viole donc
l'art. 6. Cette violation n'est pas justifiée au sens de l'article premier de la Charte. Il
s'ensuit que le régime doit tomber.
2. Le régime législatif et les faits
118
Vu la description détaillée qu'en font les juges Iacobucci et Bastarache, je
n'ai pas à exposer les faits et l'historique du régime de commercialisation. Il suffit de
souligner que le régime, bien qu'établi par le Parlement du Canada en vertu de sa
compétence fédérale, a été conçu et est contrôlé par des représentants des provinces et
du secteur de la commercialisation des oeufs. Lorsque ce régime a été établi, les
Territoires du Nord-Ouest et le Yukon n'ont pas été inclus parce que la production
commerciale d'oeufs y était inexistante. Ce n'est plus le cas. Les Territoires du
- 90 -
Nord-Ouest négocient depuis 16 ans afin d'y adhérer. De toute évidence, il n'est pas
dans l'intérêt des producteurs et exportateurs des provinces, qui contrôlent le régime,
d'accepter de nouveaux concurrents. Malgré la signature d'un protocole d'entente
susceptible d'aboutir à leur adhésion au régime dans un proche avenir, les Territoires du
Nord-Ouest ont jusqu'à maintenant été incapables d'y adhérer. Sans cette adhésion, les
Territoires du Nord-Ouest ne peuvent pas exporter des oeufs à des fins de commerce
interprovincial ou international.
119
Le régime législatif crée donc une impasse qui empêche effectivement les
intimés de produire des oeufs dans les Territoires du Nord-Ouest, où ils ont établi leur
résidence, dans le but d'en faire le commerce interprovincial et international. Le cas de
l'intimé Richardson illustre bien le problème. Il se livrait auparavant à la production
commerciale d'oeufs en Alberta. Il a décidé de déménager de l'autre côté de la frontière
à Hay River, dans les Territoires du Nord-Ouest, afin d'y exploiter son entreprise. Une
fois installé, il a découvert qu'il ne pouvait pas faire le commerce interprovincial ou
international d'oeufs, parce que le régime de commercialisation des oeufs n'autorise à le
faire que des producteurs des provinces qui en font partie. La seule façon dont
Richardson peut gagner sa vie sans être désavantagé par le régime consiste à ramener son
entreprise en Alberta ou à l'établir dans une autre province.
120
Le cas de l'intimée Pineview Products Ltd. est différent mais similaire. Il
s'agit d'une entreprise dont les autochtones de la Nation dénée sont copropriétaires. Ils
tentent de gagner leur vie en produisant des oeufs destinés au commerce interprovincial.
Cependant, le régime législatif leur interdit effectivement de le faire. Pour poursuivre
leur entreprise, ils devraient la déplacer de leurs terres ancestrales pour l'établir dans
l'une des provinces.
- 91 -
121
Le régime législatif a pour effet d'exclure les Territoires du Nord-Ouest et
le Yukon d'une activité exercée dans toutes les autres régions du Canada, soit la
production d'oeufs destinés au commerce interprovincial et international. Il s'agit de
savoir si cela viole la garantie des al. 6(2)a) et b) de la Charte, selon laquelle tout citoyen
canadien ou tout résident permanent du Canada a le droit d'«établir [sa] résidence dans
toute province» et de «gagner [sa] vie dans toute province», un terme qui, en vertu de
l'art. 30 de la Charte, désigne également les Territoires du Nord-Ouest.
3. L'objet de l'art. 6 de la Charte
122
L'article 6 consacre le droit des citoyens canadiens et des résidents
permanents du Canada de gagner leur vie n'importe où au pays, sans ingérence indue de
la part du gouvernement. Il a deux objets, l'un collectif et l'autre, individuel: (1)
promouvoir l'union économique des provinces, et (2) garantir à chaque Canadien l'un
des attributs fondamentaux de la citoyenneté: le droit de se déplacer dans tout le pays,
de choisir son lieu de résidence n'importe où à l'intérieur de ses frontières et de gagner
sa vie, sans égard aux frontières provinciales. Ces objectifs sont connexes. Le droit des
citoyens canadiens et des résidents permanents du Canada de résider et de gagner leur
vie dans toute province est le pendant, sur le plan individuel, de l'intérêt de la collectivité
à ce que l'économie soit unifiée.
123
L'objectif de promotion de l'union économique des provinces n'est pas
nouveau. Depuis l'avènement de la Confédération, les rédacteurs de la Constitution
canadienne ont voulu garantir que, malgré sa structure fédérale, le Canada possède une
économie nationale: Black c. Law Society of Alberta, [1989] 1 R.C.S. 591, aux pp. 608
et 609. La structure actuelle de la Constitution représente un compromis historique entre
les intérêts régionaux et la vision d'une union économique. En gros, l'art. 121 de la Loi
- 92 -
constitutionnelle de 1867 permet d'adopter des mesures législatives qui touchent, de
manière accessoire, à la circulation des biens et services d'une province à l'autre, mais
il interdit celles [TRADUCTION] «reliée[s], en droit et en fait, à l'existence des frontières
provinciales»: Murphy c. Canadian Pacific Railway Co., [1958] R.C.S. 626, à la p. 642,
le juge Rand; Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des produits
agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198, à la p. 1268, le juge en chef Laskin qui interprétait alors
l'art. 121. L'article 6 de la Charte vise aussi à atteindre l'objectif d'unité économique.
Comme l'a écrit John B. Laskin dans «Mobility Rights under the Charter» (1982), 4
Supreme Court L.R. 89, à la p. 93, [TRADUCTION] «c'est la crainte de la balkanisation
économique du Canada qui explique, en grande partie, l'inclusion, dans la Charte, de
dispositions traitant de la libre circulation d'une province à l'autre».
124
Le deuxième objet de l'art. 6 est la contrepartie de son premier objet qui est
de nature collective: il s'agit de conférer aux citoyens et aux résidents permanents le
droit de se déplacer dans tout le pays, de choisir leur lieu de résidence n'importe où à
l'intérieur de ses frontières et de gagner leur vie, sans égard aux frontières provinciales.
«La citoyenneté comporte le droit inhérent de résider n'importe où dans le pays et de
gagner sa vie sans égard aux frontières provinciales»: Black, précité, à la p. 612, le
juge La Forest. La libre circulation des personnes est non seulement un attribut de la
citoyenneté, mais encore un droit fondamental de la personne:
[TRADUCTION] L'être humain possède ces droits simplement parce qu'il est
un être humain. Si le gouvernement devait imposer aux gens l'endroit où ils
doivent vivre, nous considérerions cela comme une grave violation de leur
liberté. Cela les empêcherait de vivre dans les collectivités de leur choix, ce
qui pourrait les isoler des habitudes, coutumes et liens culturels qui sont
essentiels à leur identité.
(T. Lee et M. J. Trebilcock, «Economic Mobility and Constitutional
Reform» (1987), 37 U.T.L.J. 268, à la p. 301.)
- 93 -
125
L'objectif de protection des droits individuels recourt au langage juridique
de la discrimination pour reformuler l'objectif d'union économique. Il met l'accent sur
le droit de l'individu de ne pas être victime de discrimination dans sa capacité de gagner
sa vie. Comme pour l'autre disposition interdisant toute discrimination, l'art. 15 de la
Charte, cet objectif ne peut être atteint que s'il reçoit une interprétation libérale axée sur
le fond et non sur la forme. L'article 6 consacre essentiellement le droit de ne pas être
victime de discrimination, c.-à-d. le droit d'être sur un pied d'égalité avec les autres ou
de ne pas être désavantagé par rapport à ceux-ci. Comme pour toute analyse en matière
de discrimination, la clé consiste à déterminer quels sont les éléments de comparaison
appropriés -- qui sont les «autres», ceux avec lesquels l'individu a le droit d'être sur un
pied d'égalité, par rapport auxquels il a le droit de ne pas être désavantagé. Les
différences artificielles qui rangent l'individu dans une catégorie à part doivent être
évitées: Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143. Il faut
comprendre quelle est, en réalité ou au «fond», la situation de l'intéressé par rapport à
celle d'autres personnes au regard de l'objectif visé par la disposition interdisant la
discrimination.
126
Ces observations font ressortir l'importance fondamentale de l'art. 6 de la
Charte dans le régime constitutionnel canadien. Toute fédération doit nécessairement
maintenir un équilibre entre le droit de tous les citoyens de vivre et travailler n'importe
où au pays, un droit qui leur appartient véritablement, et le droit des gouvernements de
réglementer le commerce, l'emploi, les entreprises et les professions sur leur territoire.
Les lois, tant provinciales que fédérales, peuvent empiéter d'innombrables façons sur le
droit des gens de gagner leur vie n'importe où au pays. L'article 6 établit les limites
constitutionnelles en la matière.
- 94 -
127
Avant la Charte, les lois qui imposaient des restrictions commerciales
principalement fondées sur les frontières provinciales étaient suspectes: Murphy c.
Canadian Pacific Railway, précité; Renvoi sur la Loi sur l'organisation du marché des
produits agricoles, précité. D'une manière générale, l'art. 6 adopte un critère similaire
quant au nouveau droit de gagner sa vie n'importe où au pays. Les lois ou les usages
peuvent empiéter sur le droit de travailler n'importe où au pays, lorsque cela découle
nécessairement d'un objectif législatif plus général. Cependant, cela ne doit pas être leur
unique ou principal objet ou effet.
4. La structure de l'art. 6 de la Charte: la façon dont il s'applique
128
La structure de l'art. 6 reflète la tension qui existe entre les objectifs de
promotion de l'union économique et de libre circulation dans tout le pays, et la réalité
constitutionnelle que les gouvernements, en légiférant dans les limites de leur
compétence respective, peuvent prendre des mesures ayant un effet accessoire de
balkanisation. Cette tension est exprimée et prise en compte au moyen de la technique
courante de rédaction qui consiste à énoncer le droit en termes généraux dans la première
partie de l'article et à faire suivre cet énoncé d'une série de restrictions et d'exceptions.
Il serait erroné de se concentrer exclusivement sur l'un ou l'autre aspect de l'article.
Pour comprendre l'intention des rédacteurs de la Charte, il faut interpréter l'énoncé
général des droits conjointement avec les restrictions: Law Society of Upper Canada c.
Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357, à la p. 379.
129
L'alinéa 6(2)b) proclame, de manière générale et non restrictive, le droit de
gagner sa vie n'importe où au pays: «Tout citoyen canadien et toute personne ayant le
statut de résident permanent au Canada ont le droit [. . .] de gagner leur vie dans toute
province». Ces mots font relever de l'art. 6 toute loi ou tout usage ayant pour objet ou
- 95 -
pour effet d'établir une distinction fondée sur la province de résidence, qui nuit à la
capacité d'une personne de gagner sa vie d'une manière particulière.
130
Cependant, ce n'est que la première étape de l'analyse. Le droit de gagner
sa vie n'est pas un droit absolu, mais un droit limité. Il doit composer avec le droit des
gouvernements de légiférer dans les limites de leur compétence respective, même si cela
a pour effet accessoire d'empêcher quelqu'un de gagner sa vie en raison de son lieu de
résidence -- le droit, par exemple, des gouvernements provinciaux de fixer des normes
régissant l'accès à des professions et à des métiers, de même que leur exercice. À cette
fin, l'al. 6(3)a) prévoit que les droits garantis à l'al. 6(2)b) «sont subordonnés [. . .] aux
lois et usages d'application générale en vigueur dans une province donnée, [si elles]
n'établissent entre les personnes aucune distinction fondée principalement sur la
province de résidence antérieure ou actuelle». Cela permet de sauvegarder les lois
d'application générale qui peuvent établir, de manière accessoire, une distinction fondée
sur le lieu de résidence antérieur ou actuel, mais qui n'ont pas pour objet ou pour effet
«principal» d'établir une telle distinction. La plupart des lois provinciales en matière
d'accréditation, de délivrance de permis et de prestations de maladie qui relèvent de la
portée générale de l'al. 6(2)b) sont facilement sauvegardées à la deuxième étape de
l'analyse fondée sur l'al. 6(3)a): P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (4e éd.
1997), à la p. 1053. Les régimes de réglementation fédérale seront également, dans la
plupart des cas, sauvegardés par l'al. 6(3)a).
131
Mais il y a plus. Les lois qui relèvent de l'al. 6(2)b) et qui ne sont pas
sauvegardées par l'al. 6(3)a) peuvent encore être sauvegardées par le par. 6(4). Cette
disposition protège toute loi «destiné[e] à améliorer, dans une province, la situation
d'individus défavorisés socialement ou économiquement, si le taux d'emploi dans la
province est inférieur à la moyenne nationale». Autrement dit, des lois peuvent
- 96 -
essentiellement établir une distinction fondée sur le lieu de résidence si une telle
distinction vise à favoriser la création d'emplois dans une province à faible taux
d'emploi.
132
Enfin, la loi qui n'est pas sauvegardée par les restrictions de l'art. 6 peut être
maintenue en vertu de l'article premier de la Charte, si le gouvernement établit que la
justification de l'atteinte à des droits peut se démontrer dans le cadre d'une société libre
et démocratique.
5. Les exigences de l'al. 6(2)b)
133
Le libellé général de l'al. 6(2)b) vise toutes les lois et tous les usages
gouvernementaux qui ont pour objet ou pour effet d'empêcher quelqu'un de gagner sa
vie n'importe où au Canada, en raison de sa province de résidence. Toute une gamme
de lois provinciales fixant des normes applicables aux métiers, professions et entreprises,
de même que les lois fédérales en matière d'échanges et de commerce, relèvent de son
champ d'application général.
134
L'interprétation judiciaire a confirmé la portée générale du par. 6(2).
Premièrement, comme pour tous les droits garantis par la Charte, la cour détermine si
une loi ou un usage du gouvernement empiète sur le droit visé non seulement en raison
de son libellé, mais aussi de son effet: Black, précité. Il s'ensuit que relève de
l'al. 6(2)b) toute loi ou tout usage du gouvernement ayant soit pour objet soit pour effet
d'établir une distinction fondée sur le lieu de résidence, qui porte atteinte au droit de
gagner sa vie n'importe où au pays.
- 97 -
135
Deuxièmement, les tribunaux ont donné une interprétation large à ce qui
constitue une atteinte au «droit de gagner [sa] vie dans toute province». Ils ont conclu
qu'il n'était pas nécessaire qu'une personne soit empêchée de gagner sa vie pour que
l'art. 6 s'applique. Il suffit que la personne soit défavorisée dans l'exercice de sa
profession ou de son métier: Black, précité, à la p. 618.
136
Troisièmement, les tribunaux ont défini largement «le droit de gagner sa vie»
comme étant celui de gagner sa vie selon la profession ou le métier de son choix: Black,
à la p. 618. Cela comprend tous les métiers, professions et entreprises imaginables. Ce
droit inclut [TRADUCTION] «le droit de travailler à son propre compte de même que pour
autrui, le droit d'être un entrepreneur aussi bien qu'un employé», et il peut inclure le
droit d'investir et de faire des affaires n'importe où au Canada: D. A. Schmeiser et K.
J. Young, «Mobility Rights in Canada» (1983), 13 Man. L.J. 616, aux pp. 635 et 636.
L'expression «gagner [sa] vie» laisse entendre le droit de gagner sa vie n'importe où au
pays, sans être victime, de la part du gouvernement, de discrimination fondée sur la
province de résidence et d'autres considérations; elle est assez générale pour englober
le droit de contribuer au bien-être de sa collectivité par son travail, une contribution qui,
en retour, peut accroître l'estime de soi de l'intéressé et le respect dont il jouit auprès des
autres membres de la collectivité.
137
La seule restriction que les tribunaux ont proposée est que l'al. 6(2)b) ne
signifie pas que l'État doit conférer à chaque personne un droit distinct de gagner sa vie
comme elle l'entend dans chaque province et territoire du Canada. Personne n'a le droit
de prétendre que le gouvernement est tenu de lui fournir les moyens de gagner sa vie
dans la province de son choix. L'article 6 ne vise pas à garantir un gagne-pain à chacun,
mais plutôt à éliminer les obstacles injustifiés à la capacité de gagner sa vie qui sont
fondés sur des frontières provinciales. Notre Cour a rejeté l'action qu'un avocat qui
- 98 -
n'avait pas la citoyenneté canadienne avait intentée en vue d'obtenir la permission de
pratiquer le droit en Ontario, pour le motif que cette action reposait sur la revendication
d'un droit distinct de pratiquer le droit en Ontario et non pas sur la prétention qu'il était
plus difficile qu'ailleurs de gagner sa vie dans une province ou un territoire en
particulier: Skapinker, précité, aux pp. 382 et 383. C'est ce sens large que notre Cour,
par l'intermédiaire du juge La Forest, a donné à la rubrique «Liberté de circulation et
d'établissement» dans l'arrêt Black: «La rubrique me semble donner une bonne
description générale des dispositions de l'art. 6 et une interprétation qui permet à une
personne de gagner sa vie partout au Canada ne me paraît pas constituer un sens
incompatible avec la liberté de circulation et d'établissement» (p. 621).
138
En résumé, il ressort du libellé de l'al. 6(2)b) et de la jurisprudence qu'il est
satisfait à la première étape de l'analyse de l'art. 6 si la loi ou l'usage gouvernemental
en cause a pour objet ou pour effet d'empêcher quelqu'un de gagner sa vie n'importe où
au Canada, en raison de sa province de résidence. L'exclusion des Territoires du
Nord-Ouest du régime de commercialisation des oeufs a cet effet. Il semblerait donc
qu'il soit satisfait à la première étape de l'analyse de l'art. 6. Toutefois, il faut d'abord
examiner les facteurs susceptibles de militer contre cette conclusion.
a) L'argument de la libre circulation
139
D'abord, il y a la proposition que la libre circulation garantie par l'al. 6(2)b)
se limite à deux situations: lorsque la loi ou l'usage en cause désavantage une personne
(1) parce qu'elle a déménagé dans la province après avoir quitté une autre province, ou
(2) parce qu'elle n'a pas déménagé, mais souhaite exercer une activité dans une autre
province. Je souligne, au départ, que cette restriction n'exclurait pas nécessairement les
revendications présentées en l'espèce. On pourrait soutenir que l'intimé Richardson
- 99 -
tombe dans la première catégorie parce qu'il a déménagé dans les Territoires du
Nord-Ouest pour y gagner sa vie en produisant des oeufs, et qu'il satisfait ainsi aux
critères proposés en matière de libre circulation. On pourrait peut-être également
prétendre que les intimés tombent dans la deuxième catégorie parce que le régime de
commercialisation des oeufs les empêche d'exploiter une partie de leur entreprise, soit
la commercialisation des oeufs, dans les provinces ou territoires où ils ne résident pas.
140
Ce qui est plus fondamental, cependant, c'est qu'on ne voit pas pourquoi
l'application de l'al. 6(2)b) doit se limiter aux deux cas relevés par le juge Estey dans
Skapinker ou quel avantage il y a à forcer l'analyse au-delà de cet obstacle
jurisprudentiel. Le libellé général de l'al. 6(2)b) vise tout désavantage, fondé sur la
province de résidence, relativement à la capacité de gagner sa vie n'importe où au pays.
Si les rédacteurs de la Charte avaient voulu que l'al. 6(2)b) s'applique seulement à deux
catégories de cas, il me semble qu'ils l'auraient dit. Ils ne l'ont pas fait. Cela m'amène
à conclure que nous ne devrions pas restreindre artificiellement la portée de l'al. 6(2)b).
Je ne vois pas pourquoi l'al. 6(2)b) ne s'appliquerait pas, comme son libellé le laisse
entendre, à toute loi ou à tout usage qui a pour objet ou pour effet de faire en sorte qu'il
soit plus difficile de gagner sa vie dans une province ou un territoire que dans une autre
province ou un autre territoire.
141
La jurisprudence n'exige pas non plus que l'al. 6(2)b) soit restreint aux deux
catégories proposées par le juge Estey dans Skapinker. Bien que l'arrêt Skapinker les
décrive comme des exemples de cas où l'art. 6 peut s'appliquer, il n'écarte aucune autre
application de cet article. Le juge La Forest, au nom des juges majoritaires dans l'arrêt
Black, précité, à la p. 620, a rejeté une telle interprétation restrictive en disant qu'«une
interprétation de la Charte fondée sur l'objet visé nous oblige à aborder de manière plus
globale la liberté de circulation», au lieu de l'approche restrictive de l'arrêt Skapinker
- 100 -
que d'aucuns préconisent. La meilleure interprétation, qui n'est pas «incompatible avec
la liberté de circulation et d'établissement», est celle «qui permet à une personne de
gagner sa vie partout au Canada» (p. 621).
142
À mon avis, il est satisfait à l'«élément de libre circulation» lorsqu'il est
déterminé que la loi en cause restreint la capacité de citoyens et résidents permanents du
Canada de gagner leur vie d'une certaine manière dans une province ou un territoire par
rapport à une autre province ou à un autre territoire. Comme nous l'avons souligné, la
présence de l'élément de libre circulation nécessaire n'a pas été constatée dans Skapinker
parce que le demandeur avait simplement fait valoir qu'il y avait atteinte à son droit
même de gagner sa vie. Par contre, cet élément était présent dans Black, non seulement
parce que les avocats ontariens étaient susceptibles de se rendre en Alberta une fois par
année, mais également parce qu'ils étaient désavantagés par rapport aux avocats
albertains.
143
Il est évident qu'un désavantage dans la capacité de gagner sa vie, fondé sur
des frontières provinciales, nuit à la libre circulation. Toute loi ou tout usage
gouvernemental qui fait qu'il est plus difficile de gagner sa vie dans une province donnée
est susceptible d'avoir un effet négatif sur la libre circulation. Si des personnes sont
désavantagées dans leur capacité de gagner leur vie dans une province donnée, il est
moins probable qu'elles y déménageront ou s'y rendront pour travailler. Les lois et
usages gouvernementaux qui ont cet effet entravent forcément la libre circulation
interprovinciale. Il y a atteinte à la libre circulation même si la personne n'est
désavantagée que lorsqu'elle tente de déménager dans l'«autre» province ou d'y
travailler. La connaissance du désavantage potentiel peut restreindre la libre circulation
en empêchant une décision de déménager dans cette province ou de tenter d'y trouver
du travail. En l'espèce, Richardson subit un désavantage dans sa capacité de gagner sa
- 101 -
vie du fait qu'il a transféré sa résidence et ses installations de production dans les
Territoires du Nord-Ouest. Ce désavantage dissuadera probablement d'autres personnes
d'y transférer leur résidence ou leurs installations de production.
144
Il y a également atteinte à la libre circulation lorsque la personne doit
transférer sa résidence ou aller travailler dans une autre province afin d'éviter de subir
un désavantage dans sa capacité de gagner sa vie. En l'espèce, les membres de la Nation
dénée sont désavantagés par le fait qu'ils ne peuvent se livrer au commerce
interprovincial ou international de leurs oeufs parce qu'ils ont choisi de résider là où ils
se trouvent, de temps immémorial, dans les Territoires du Nord-Ouest. Pour éviter d'être
désavantagés, ils doivent transférer leur résidence ou leurs installations de production
dans une province. Ils sont ainsi privés de leur droit de gagner leur vie dans toute
province.
145
Pour situer l'affaire dans le contexte jurisprudentiel, la discrimination dont
M. Richardson et les membres de la Nation dénée sont victimes s'apparente à celle dont
M. Black a souffert avant eux. Chacun d'eux est désavantagé dans la façon dont il a
choisi de gagner sa vie parce qu'il vit dans une province ou un territoire donné plutôt
qu'ailleurs. Ainsi, il y a atteinte à la liberté de circulation et d'établissement de chacun
d'eux.
146
Cette interprétation large de la libre circulation garantie à l'al. 6(2)b)
s'accorde avec les objets de l'art. 6, qui sont de promouvoir l'union économique et le
droit de vivre et de travailler n'importe où au pays sans se heurter à des obstacles
gouvernementaux fondés sur des frontières provinciales. Elle reflète également la
structure rédactionnelle de l'art. 6, qui consiste en une définition préliminaire générale
du droit visé, suivie de restrictions et d'exceptions. En outre, elle ne risque pas de
- 102 -
restreindre indûment des textes législatifs ou des usages légitimes en matière de
réglementation; ceux-ci sont sauvegardés par les restrictions apportées par l'al. 6(3)a)
notamment, qui protège toute loi ou tout usage qui crée des obstacles, fondés sur des
frontières provinciales, à la capacité de gagner sa vie, à l'exception des lois ou usages
qui ont pour objet ou pour effet principal de créer de tels obstacles.
147
Je conclus que la rubrique «Liberté de circulation et d'établissement» ne
limite pas l'application de l'al. 6(2)b) à une catégorie particulière de situations. Le texte
général de l'al. 6(2)b), interprété en fonction de l'objet visé, s'applique à toute loi ou à
tout usage gouvernemental qui désavantage une personne dans sa capacité de gagner sa
vie dans n'importe quelle province canadienne, en raison de sa province de résidence.
b) L'argument voulant que la distinction ne soit pas fondée sur le lieu de
résidence
148
Cela m'amène à examiner l'argument principal de l'appelant, fondé sur
l'al. 6(2)b), à savoir que le régime de commercialisation des oeufs n'établit aucune
distinction fondée sur le lieu de résidence.
149
Les textes législatifs ou usages gouvernementaux qui sont neutres à première
vue peuvent relever de l'al. 6(2)b), s'ils ont pour effet de créer un désavantage fondé sur
le fait de résider dans une province ou un territoire en particulier. On dit que ces lois ou
usages sont des «substituts» de distinctions expresses fondées sur le lieu de résidence.
L'appelant prétend que le régime n'établit pas expressément de distinction fondée sur
le lieu de résidence et que le fait d'empêcher l'exportation d'oeufs des Territoires du
Nord-Ouest n'est pas un «substitut» de distinction fondée sur le lieu de résidence. Bien
que l'interdiction crée un désavantage, elle ne le fait pas en fonction de la province de
résidence d'une personne.
- 103 -
150
Cet argument comporte plusieurs variantes. Selon la première, le régime de
commercialisation des oeufs ne désavantage pas les résidents des Territoires du
Nord-Ouest, en raison de leur lieu de résidence, dans leur capacité de gagner leur vie en
produisant des oeufs, parce qu'il vise les oeufs et non les personnes. Le régime permet
aux producteurs de produire des oeufs destinés à la consommation intérieure. Il n'interdit
que l'exportation d'oeufs. La Charte protège les personnes et non pas les biens. Par
conséquent, selon l'appelant, l'al. 6(2)b) ne s'applique pas. En toute déférence, je ne
suis pas d'accord.
151
Si une loi a pour effet d'empiéter sur la capacité des gens de gagner leur vie,
elle n'est pas exemptée de l'application de l'al. 6(2)b) du seul fait que le mode
d'empiétement concerne la circulation de biens et services d'une province à l'autre.
Quoique l'al. 6(2)b) soit axé sur la libre circulation des gens et non pas sur celle des
biens ou services, entraver la circulation de biens ou de services peut avoir pour effet de
nuire à la capacité de gagner sa vie lorsque la circulation de biens ou de services fait
partie intégrante du gagne-pain en cause: voir Lee et Trebilcock, loc. cit., à la p. 290.
Si l'alinéa 6(2)b) ne protégeait pas le droit d'une personne de faire traverser des
frontières à des biens et à des services lorsque cela fait partie intégrante de son gagne-
pain, toutes les activités impliquant des opérations transfrontalières échapperaient à cet
alinéa. Rien dans l'al. 6(2)b) ne laisse entrevoir une interprétation aussi restrictive.
Imposer une telle interprétation va à l'encontre non seulement du texte général de
l'article, mais également de l'objectif de l'al. 6(2)b), qui est de promouvoir l'unité
économique du Canada et de garantir le droit des gens de gagner leur vie n'importe où
au pays.
152
L'argument voulant que le régime vise les oeufs et non pas les gens est erroné
en ce sens qu'il limite artificiellement l'examen des effets du régime au seul produit
- 104 -
exporté. Il élude donc la véritable question: quel effet l'interdiction de vendre des oeufs
à l'extérieur des Territoires du Nord-Ouest a-t-elle sur la capacité des producteurs d'oeufs
d'y gagner leur vie? Par exemple, on ne saurait guère douter, à la suite de l'arrêt Black,
qu'une loi interdisant à un avocat ontarien d'envoyer un compte d'honoraires en Alberta
pour du travail effectué en Ontario relèverait de l'al. 6(2)b). Une telle loi aurait pour
effet de désavantager l'avocat ontarien par rapport à l'avocat albertain, en raison de sa
province de résidence. De même, un producteur d'oeufs des Territoires du Nord-Ouest
à qui l'on interdit de faire le commerce interprovincial ou international de ses oeufs sera
désavantagé par rapport au producteur d'oeufs de l'Alberta qui, lui, n'est pas frappé
d'une telle interdiction. Si des restrictions imposées à des non-résidents de l'Alberta qui
y vendent des services juridiques créaient un désavantage au sens de l'al. 6(2)b), comme
notre Cour l'a conclu dans l'arrêt Black, il doit en être de même des restrictions imposées
à des non-résidents qui vendent des oeufs en Alberta. En l'espèce, quiconque souhaite
gagner sa vie en produisant des oeufs dans les Territoires du Nord-Ouest est désavantagé
du fait qu'il n'est pas en mesure de les vendre à l'extérieur des Territoires. L'argument
voulant que le régime vise «les oeufs et non pas les personnes» ne tient pas compte de
l'existence de ce désavantage.
153
Selon la deuxième variante de l'argument voulant que le régime n'établisse
pas de distinction fondée sur la résidence à l'égard des gens des Territoires du
Nord-Ouest, le régime vise le lieu de résidence des poules et non celui des gens. Il n'a
pas pour effet d'empêcher des personnes de vivre et travailler à l'endroit de leur choix;
il exige simplement d'eux qu'ils déménagent leurs poules. Par conséquent, selon
l'appelant, l'al. 6(2)b) ne s'applique pas. Les intimés devraient transférer leurs poules
de l'autre côté de la frontière, en Alberta. Ainsi, ils ne seraient pas victimes de
discrimination. En toute déférence, je ne puis être d'accord.
- 105 -
154
Comme la première, la deuxième variante ne tient pas compte de l'effet
véritable du régime sur les producteurs d'oeufs qui résident dans les Territoires du
Nord-Ouest. Les intimés, comme bien des producteurs agricoles, ont choisi d'avoir leurs
installations de production près de leur résidence. Cela leur permet de participer
personnellement à la production. En transférant la production en Alberta, comme le
propose l'appelant, ils ne pourraient pas participer personnellement à la production. Il
en résulterait pour eux un désavantage sur le plan concurrentiel par rapport aux
producteurs d'oeufs de l'Alberta et des autres provinces, qui peuvent situer leurs
installations de production près de leur lieu de résidence. Cela les priverait aussi des
avantages rattachés au fait de gagner leur vie à leur lieu de résidence -- à savoir les
avantages tirés de la contribution à l'économie de sa collectivité, ainsi que l'estime de
soi et le respect de la part d'autrui que cela favorise.
155
Quel que soit leur choix, les intimés seraient pénalisés par le régime en
raison de leur lieu de résidence actuel. S'ils transfèrent leur production dans une
province tout en continuant de résider dans les Territoires du Nord-Ouest, ils subissent
un désavantage, sur le plan concurrentiel et personnel, dans leur capacité de gagner leur
vie. S'ils transfèrent leur résidence de l'autre côté de la frontière pour éviter un tel
désavantage, ils perdent le droit de résider à l'endroit de leur choix. D'une manière ou
d'une autre, ils subissent des effets discriminatoires du fait qu'ils résident actuellement
dans les Territoires.
156
La situation des intimés fait ressortir la vacuité formelle de l'argument selon
lequel «ils n'ont qu'à déménager leurs poules». Aborder le problème sous l'angle de la
libre circulation des poules et des oeufs revient à faire abstraction de l'effet pratique de
la loi sur les personnes dont le gagne-pain est en jeu et à interpréter sur le plan de la
forme et non du fond la discrimination visée par l'art. 6. Notre Cour devrait rejeter une
- 106 -
interprétation formaliste de la liberté de circulation et d'établissement garantie par
l'art. 6, tout comme elle l'a fait en ce qui concerne les droits à l'égalité consacrés par
l'art. 15 de la Charte. Le conseil donné aux membres de la Nation dénée de déménager
leurs poules en Alberta est aussi réconfortant pour eux que le conseil de manger de la
brioche que Marie-Antoinette donnait aux paysans français du XVIIIe siècle.
157
La troisième variante de l'argument est que le régime de commercialisation
des oeufs établit une distinction fondée sur les antécédents de production et non sur le
lieu de résidence. Les juges Iacobucci et Bastarache retiennent cet argument en se
fondant sur les décisions Archibald c. Canada, [1997] 3 C.F. 335 (1re inst.), Groupe des
éleveurs de volailles de l'est de l'Ontario c. Office canadien de commercialisation des
poulets, [1985] 1 C.F. 280 (1re inst.), et MacKinnon c. Canada (Pêches et Océans),
[1987] 1 C.F. 490 (1re inst.). La décision Archibald était fondée sur un raisonnement que
notre Cour a rejeté, et elle a donc peu d'utilité en l'espèce. En toute déférence, j'estime
qu'une distinction peut être faite d'avec les affaires Groupe des éleveurs et MacKinnon
du fait que la mesure législative qui y était en cause n'interdisait pas à tous les
producteurs de participer au secteur réglementé. Dans l'affaire Groupe des éleveurs,
précitée, certains producteurs ontariens de poulets avaient obtenu des quotas, alors que
d'autres n'en possédaient aucun. Dans l'affaire MacKinnon, précitée, le Plan de gestion
sectorielle du ministère des Pêches prenait en considération la situation des pêcheurs qui
avaient l'habitude de franchir les limites des secteurs pour pêcher. Contrairement à la
présente affaire, ni l'une ni l'autre de ces affaires n'interdisait à tous les producteurs
d'une province de participer à un régime réglementé par le gouvernement fédéral. Vu
que les producteurs d'une province donnée n'étaient pas tous exclus, on ne pouvait pas
dire que le gouvernement fédéral établissait, à l'égard des résidents d'une province en
particulier, une distinction fondée sur leur province de résidence antérieure ou actuelle.
- 107 -
Par contre, en l'espèce, il est interdit à tous les producteurs d'oeufs des Territoires du
Nord-Ouest de commercialiser leurs oeufs à l'extérieur des Territoires.
158
Pour ces motifs, je ne puis retenir l'argument voulant que le désavantage
imposé aux producteurs d'oeufs des Territoires du Nord-Ouest n'établit pas de distinction
fondée sur leur lieu de résidence.
c) L'argument du traitement égal
159
L'appelant soutient aussi qu'un texte législatif ou un usage donné n'est pas
discriminatoire s'il traite sur un pied d'égalité toutes les personnes d'une province. Je
ne saurais être d'accord. La clé de toute analyse en matière de discrimination, comme
je l'ai déjà mentionné, consiste à déterminer quels sont les éléments de comparaison
appropriés -- les «autres» avec qui l'individu a le droit d'être sur un pied d'égalité, par
rapport auxquels il a le droit de ne pas être désavantagé. Vu que la portée de la
législation provinciale diffère de celle de la législation fédérale, différents groupes de
référence doivent être utilisés pour déterminer s'il peut résulter de la discrimination.
160
Étant donné que chaque province ne peut légiférer que sur son propre
territoire, il s'ensuit que si elle pratique la discrimination fondée sur la province de
résidence antérieure ou actuelle, les résidents d'autres provinces seront traités
différemment sur son territoire. Les mesures discriminatoires adoptées par une province
ou un territoire ne peuvent donc s'appliquer que sur son propre territoire, puisque ses lois
n'ont aucun effet au-delà de ses frontières. Les éléments de comparaison qui permettent
de déterminer si une province ou un territoire a fait preuve de discrimination au sens de
l'al. 6(2)b) sont nécessairement les personnes qui résident ou gagnent leur vie dans la
province. Il s'ensuit que les lois ou usages gouvernementaux d'une province qui traitent
- 108 -
de la même façon toutes les personnes qui s'y trouvent ne violent pas l'art. 6. Dans
l'arrêt Black, précité, il était question d'une mesure législative provinciale
discriminatoire à l'égard des gens qui ne résidaient pas dans la province. Il s'agissait de
savoir si la mesure législative albertaine établissait contre M. Black, une distinction
fondée sur son lieu de résidence par rapport aux autres personnes qui pratiquaient le droit
dans la province. Si cette mesure législative avait traité de la même façon tous les
avocats qui exercent leur profession dans la province, aucune violation de l'art. 6
n'aurait pu être constatée.
161
Par contre, lorsque des lois ou usages fédéraux sont en jeu, la comparaison
se fait entre les gens à travers le Canada. À l'instar des provinces, le gouvernement
fédéral peut faire preuve de discrimination en traitant différemment des personnes se
trouvant dans une province ou un territoire en particulier. Cependant, contrairement aux
provinces, il peut aussi faire preuve de discrimination en traitant les gens d'une province
ou d'un territoire différemment de ceux d'une autre province. Ni l'une ni l'autre forme
de discrimination de la part du gouvernement fédéral ne saurait être justifiée par
l'argument que la loi ou l'usage en question traite sur un pied d'égalité tous les gens
d'une province donnée. Pourvu qu'une province traite sur un pied d'égalité tous les gens
qui s'y trouvent, elle ne fait pas preuve de discrimination. Pourvu que le gouvernement
fédéral traite sur un pied d'égalité tous les gens qui se trouvent au Canada, il ne fait pas
preuve de discrimination.
162
Cela signifie que les lois ou usages d'une province ne sont pas invalides du
fait qu'ils sont plus restrictifs que ceux d'autres provinces ou territoires. Bien qu'elles
relèvent de l'al. 6(2)b), pareilles lois peuvent être sauvegardées par l'al. 6(3)a), dans la
mesure où elles n'établissent pas de distinction entre les résidents et les non-résidents de
la province. Les différences qui résultent entre les normes en vigueur dans diverses
- 109 -
provinces sont les conséquences logiques du partage des compétences dans notre régime
constitutionnel.
163
Toutefois, les mêmes principes s'appliquent différemment lorsque des textes
législatifs ou usages fédéraux sont en cause. Les lois fédérales qui créent des obstacles
à la libre circulation n'échappent par au contrôle fondé sur l'al. 6(2)b) du seul fait
qu'elles n'établissent pas de distinction entre les résidents et les non-résidents d'une
province donnée. Il faut également démontrer qu'elles n'établissent pas de distinction
entre les résidents de la province ou du territoire en cause et ceux d'une autre province
ou d'un autre territoire du Canada.
164
Il s'ensuit que les éléments de comparaison qu'il convient d'utiliser pour
déterminer si la mesure législative fédérale contestée en l'espèce établit une distinction
fondée sur la province de résidence antérieure ou actuelle sont les gens du reste du
Canada et non seulement ceux des Territoires du Nord-Ouest. Le fait que les résidents
et non-résidents des Territoires du Nord-Ouest y font l'objet de la même distinction est
sans importance, une fois qu'il est déterminé que le gouvernement fédéral a institué un
régime qui a pour objet ou pour effet d'établir, à l'égard des producteurs d'oeufs qui
résident dans les Territoires du Nord-Ouest, une distinction par rapport à ceux qui
résident dans l'une ou l'autre des 10 provinces.
165
Pour ces motifs, je ne puis convenir qu'il soit possible de répondre à l'action
des intimés que le régime de commercialisation des oeufs traite de la même façon tous
les gens des Territoires du Nord-Ouest. Pour ne pas être discriminatoire, le régime de
commercialisation des oeufs, en tant que mesure législative fédérale, doit traiter de la
même façon toutes les personnes qui se trouvent au Canada. Ce n'est pas le cas.
- 110 -
d) Conclusion sur l'al. 6(2)b)
166
Je conclus que le cas des intimés relève du champ d'application général de
l'al. 6(2)b) de la Charte. La Proclamation fédérale en cause et le régime de
commercialisation des oeufs qu'elle sanctionne confèrent aux producteurs des provinces
qui ont la chance d'y participer le droit de commercialiser des oeufs à l'extérieur de la
province où ils ont été produits. Le même régime refuse ce droit aux producteurs du
Yukon et des Territoires du Nord-Ouest. Cela constitue une distinction fondée sur le lieu
de résidence qui désavantage les producteurs d'oeufs de ces territoires par rapport à ceux
des 10 provinces. Cela suffit pour que l'al. 6(2)b) s'applique et que l'on puisse passer
à la deuxième étape de l'analyse.
6. La disposition de sauvegarde de la deuxième étape: l'al. 6(3)a)
167
Maintes lois, dont toute une gamme de lois provinciales fixant des normes
applicables aux métiers, professions et entreprises, de même que des lois fédérales
régissant les échanges et le commerce, relèvent, au départ, de l'al. 6(2)b). Ce seul fait
n'établit pas l'existence d'une atteinte à la liberté de circulation et d'établissement
garantie par l'art. 6. Les paragraphes 6(3) et (4) restreignent le droit prima facie général
que confère l'al. 6(2)b).
168
L'alinéa 6(3)a) prévoit qu'une loi qui contrevient au par. 6(2) est
sauvegardée s'il s'agit d'une «loi d'application générale» «en vigueur dans une province
donnée», à condition qu'elle n'établisse pas de «distinction» «fondée principalement sur
la province de résidence antérieure ou actuelle». À mon avis, l'al. 6(3)a) ne saurait
sauvegarder la mesure législative en cause dans la présente affaire.
- 111 -
169
Comme nous l'avons vu, l'al. 6(3)a) vise à «sauvegarder» toutes les lois qui
relèvent, au départ, de l'al. 6(2)b), à moins qu'elles n'établissent une distinction fondée
«principalement» sur le lieu de résidence. Une loi ne sera pas sauvegardée par
l'al. 6(3)a) dans deux cas. Premièrement, une loi ne peut être sauvegardée par
l'al. 6(3)a) si elle a pour objet principal d'établir une distinction fondée sur le lieu de
résidence: Black. Autrement dit, l'al. 6(3)a) ne peut sauvegarder une disposition qui,
à première vue, établit une distinction fondée sur la province de résidence. Il est clair
que ce type de discrimination directe se fonde principalement sur le lieu de résidence.
Dans l'arrêt Black, notre Cour a conclu à la majorité que le premier règlement contesté
du Barreau de l'Alberta, savoir le règlement 154, qui interdisait aux membres de
s'associer avec des non-résidents, n'était pas sauvegardé par l'al. 6(3)a) parce qu'il
mentionnait directement la province de résidence. Comme c'était le cas dans Black, toute
raison qui peut pousser le gouvernement à pratiquer ce type de discrimination directe
peut être invoquée pour tenter de justifier l'atteinte à la liberté de circulation et
d'établissement en vertu de l'article premier.
170
Deuxièmement, une loi ne peut être sauvegardée si elle a pour effet principal
d'établir une distinction fondée sur la province de résidence. Dans l'arrêt Black, le
juge La Forest a conclu que, même s'il n'était pas discriminatoire à première vue, le
deuxième règlement contesté du Barreau de l'Alberta ne pouvait être justifié en vertu de
l'al. 6(3)a), parce que «[c]e ne sont pas les membres des cabinets locaux qui seront les
plus durement touchés par le règlement 75B mais ceux qui veulent établir et maintenir
des liens interprovinciaux» (p. 626). En d'autres termes, ce règlement ne pouvait être
sauvegardé parce qu'il touchait de façon disproportionnée (ou principalement) des
non-résidents.
- 112 -
171
À mon avis, il ne suffit pas de démontrer simplement qu'une mesure
législative provinciale touche de façon disproportionnée les non-résidents d'une province
par rapport aux résidents de celle-ci, ou encore qu'une mesure législative fédérale touche
de façon disproportionnée les résidents d'une province par rapport aux résidents des
autres provinces, pour l'empêcher d'être sauvegardée par l'al. 6(3)a). Il faut démontrer
encore que les effets préjudiciables ne découlent pas de manière accessoire de la
poursuite d'un objectif supérieur. Cela permet d'assurer que l'analyse fondée sur
l'al. 6(3)a) reconnaît de façon suffisante l'exercice légitime du pouvoir de
réglementation des gouvernements fédéral et provinciaux. On permet aux provinces et
au gouvernement fédéral de créer des désavantages fondés sur des frontières
provinciales, pourvu qu'un tel effet découle accessoirement d'un autre objectif relevant
de leur domaine de compétence législative légitime. Cependant, il ne leur est pas permis
d'ériger des barrières interprovinciales qui ne soient pas une conséquence accessoire de
cet objectif supérieur. La distinction de l'al. 6(3)a) entre principal et accessoire reflète
la jurisprudence relative à l'art. 121 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui interdit les
lois commerciales qui visent principalement à entraver la circulation de biens en raison
de frontières provinciales: Murphy c. Canadian Pacific Railway et Renvoi relatif à la
Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles, précités.
172
Dans l'arrêt Black, le Barreau de l'Alberta soutenait que la distinction établie
par le deuxième règlement était nécessaire pour prévenir les conflits d'intérêts potentiels
parmi les avocats. Le juge La Forest a rejeté cet argument en concluant que, tout comme
le premier règlement examiné, «le règlement 75B avait pour but d'interdire aux membres
résidants et aux membres non résidants de s'associer pour pratiquer le droit» (p. 626 (je
souligne)). Il a donc conclu implicitement que la distinction fondée sur le lieu de
résidence ne découlait pas de manière accessoire de la tentative de prévenir des conflits
- 113 -
d'intérêts. Il a ensuite statué que le deuxième règlement ne pouvait pas être sauvegardé
par l'al. 6(3)a) en raison de ses effets disproportionnés sur les avocats non résidants.
173
L'alinéa 6(3)a) ne sauvegarde pas les lois ou les usages gouvernementaux
qui établissent une distinction fondée «principalement» sur le lieu de résidence. Pour
cette raison, il ne peut sauvegarder l'exclusion en cause. Comme nous l'avons vu,
l'exclusion des Territoires du Nord-Ouest du régime fédéral de commercialisation des
oeufs a un effet disproportionné sur les gens qui y résident et ne découle pas
accessoirement d'un objectif plus général. Elle est le fruit d'un accident historique. Il
n'y a aucun objectif supérieur dont elle est un effet accessoire nécessaire. En fait, elle
mine l'objet du régime qui est d'assurer un approvisionnement national stable en oeufs.
Cela constitue une atteinte absurde et fâcheuse au droit des intimés de gagner leur vie
comme ils ont choisi de le faire, soit la production d'oeufs, dans la province ou le
territoire de leur choix, soit les Territoires du Nord-Ouest.
174
Les juges Iacobucci et Bastarache soutiennent que l'action des intimés doit
échouer parce qu'ils n'ont pas démontré qu'en pratique ils sont désavantagés par rapport
aux «nouveaux» producteurs des autres provinces. Je ne puis être d'accord. La
Proclamation et les Règlements fédéraux en cause dans la présente affaire interdisent
absolument aux nouveaux producteurs des Territoires du Nord-Ouest de commercialiser
leurs oeufs sur le marché interprovincial ou international, en prohibant l'attribution de
tout quota fédéral aux Territoires. Par contre, la Proclamation et les Règlements
fédéraux prévoient l'attribution de quotas aux provinces et n'empêchent donc
aucunement les nouveaux producteurs des provinces de commercialiser leurs oeufs sur
le marché interprovincial ou international.
- 114 -
175
On pourrait soutenir qu'il peut être impossible, en pratique, aux nouveaux
producteurs des provinces d'obtenir un quota en raison du système d'attribution des
quotas dans la province par l'office de réglementation provincial. Cependant, cette
impossibilité pratique ne résulte pas de la Proclamation elle-même ni des Règlements
fédéraux en cause dans la présente affaire; elle découle plutôt des décisions particulières
prises par les offices de réglementation provinciaux. Bien que les offices de
réglementation provinciaux aient un nombre limité de quotas à attribuer, ils peuvent
décider de les attribuer à de nouveaux producteurs, en particulier pendant les années de
grande consommation d'oeufs où l'Office canadien de commercialisation des oeufs
consent un quota supplémentaire. Un tel quota supplémentaire a été attribué en 1997.
J'ajouterais également que rien ne paraît empêcher les nouveaux producteurs de
provinces comme l'Alberta d'acheter des quotas sur le marché libre -- un fait auquel les
avocats de l'appelant ont fait allusion dans leur plaidoirie. Dans l'un ou l'autre cas,
l'important est que ces moyens pratiques d'obtenir des quotas dont disposent les
nouveaux producteurs des provinces sont refusés aux nouveaux producteurs des
Territoires du Nord-Ouest, étant donné que les Territoires ne peuvent pas détenir un
quota fédéral. La conclusion inévitable est que, comparativement aux nouveaux
producteurs des provinces, les producteurs des Territoires du Nord-Ouest sont victimes
de discrimination fondée principalement sur leur province de résidence.
176
Je conclus que la distinction établie en vertu de l'al. 6(2)b) n'est pas
sauvegardée par l'al. 6(3)a), parce que le régime de commercialisation des oeufs établit,
à l'égard des producteurs d'oeufs des Territoires du Nord-Ouest, une distinction fondée
principalement sur leur lieu de résidence. Je juge donc inutile d'examiner si la loi en
cause est une loi «d'application générale en vigueur dans une province donnée» et si
l'al. 6(3)a) s'applique aux lois fédérales. On ne laisse pas entendre que le régime relève
du par. 6(4). L'analyse passe donc à l'article premier de la Charte.
- 115 -
7. L'article premier de la Charte
177
Il s'agit de savoir si la violation de l'art. 6 de la Charte, qui résulte de
l'exclusion des Territoires du Nord-Ouest du régime de commercialisation des oeufs, est
sauvegardée par l'article premier de la Charte en tant que mesure raisonnable dont la
justification peut se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique.
178
Il faut d'abord se demander si l'objectif des aspects attentatoires du régime
législatif est un objectif urgent et réel de l'État: RJR-MacDonald Inc. c. Canada
(Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199. Il ne l'est pas. La restriction, comme il a été
souligné, est le fruit d'un accident historique; elle n'a pas été établie à dessein. Elle mine
l'objectif même du régime -- qui est d'établir un système national stable de gestion de
l'approvisionnement en oeufs. Il s'ensuit que la mesure législative ne satisfait pas au
premier volet du critère de l'arrêt Oakes. L'article premier de la Charte ne saurait
sauvegarder le régime de commercialisation des oeufs.
8. Conclusion
179
Je conclus que l'exclusion des producteurs des Territoires du Nord-Ouest du
commerce interprovincial et international des oeufs aux termes de la Proclamation et des
Règlements viole les droits garantis aux intimés par l'al. 6(2)b) de la Charte. Cette
violation n'est sauvegardée ni en vertu de l'al. 6(3)a), ni en vertu de l'article premier de
la Charte.
180
Je répondrais à la première question constitutionnelle par l'affirmative et à
la deuxième, par la négative. Je rejetterais le pourvoi, mais suspendrais la déclaration
d'incompatibilité avec la Charte pour une période de six mois à partir de la date des
présents motifs, afin de permettre la tenue de négociations visant l'inclusion des
Territoires du Nord-Ouest et du Yukon.
Pourvoi accueilli avec dépens, les juges MCLACHLIN et MAJOR sont
dissidents.
Procureurs de l'appelant: Osler, Hoskin & Harcourt, Ottawa.
Procureurs des intimés: McLennan Ross, Edmonton.
Procureur de l'intervenant le commissaire des Territoires du Nord-Ouest:
Le procureur général des Territoires du Nord-Ouest, Yellowknife.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: Le
sous-procureur général du Canada, Ottawa.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Le procureur
général de l'Ontario, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Québec: Le ministère
de la Justice, Sainte-Foy.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la
Colombie-Britannique: Le ministère du Procureur général, Victoria.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Alberta: Le ministère
de la Justice, Edmonton.
Procureurs des intervenants le Conseil des Canadiens et Sierra Legal
Defence Fund Society: Gregory J. McDade et David R. Boyd, Vancouver.
Procureurs de l'intervenante l'Alberta Barley Commission: Dale Gibson
Associates, Edmonton.