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Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679
Sa Majesté la Reine et la Commission de l'emploi
et de l'immigration du Canada
Appelantes
c.
Shalom Schachter
Intimé
et
Le Fonds d'action et d'éducation juridiques
pour les femmes Intimé
et
Le procureur général de l'Ontario,
le procureur général du Québec,
le procureur général du Nouveau-Brunswick,
le procureur général de la Colombie-Britannique,
le procureur général de la Saskatchewan,
le procureur général de l'Alberta,
le procureur général de Terre-Neuve et
le Conseil de revendication des droits des minorités
Intervenants
Répertorié: Schachter c. Canada
No du greffe: 21889.
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1991: 12 décembre; 1992: 9 juillet.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka,
Gonthier, Cory et McLachlin.
en appel de la cour d'appel fédérale
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Droits à l'égalité --
Réparations -- Prestations limitatives -- Parents naturels ne bénéficiant pas des mêmes
prestations que les parents adoptifs en vertu de la Loi de 1971 sur
l'assurance-chômage -- L'article 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 exige-t-il
que le tribunal déclare inopérant l'article incompatible? -- L'article 24 de la Charte
donne-t-il au tribunal le pouvoir de statuer que les parents naturels ont droit aux
mêmes prestations que les parents adoptifs? -- Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1)
-- Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 7, 15(1), 24(1) -- Loi de 1971 sur
l'assurance-chômage, S.C. 1970-71-72, ch. 48, art. 32.
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Exécution -- Réparation
appropriée -- Prestations limitatives -- Parents naturels ne bénéficiant pas des mêmes
prestations que les parents adoptifs en vertu de la Loi de 1971 sur
l'assurance-chômage -- L'article 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 exige-t-il
que le tribunal déclare inopérant l'article incompatible? -- L'article 24 de la Charte
donne-t-il au tribunal le pouvoir de statuer que les parents naturels ont droit aux
mêmes prestations que les parents adoptifs?
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En 1985, l'épouse de l'intimé a reçu des prestations de maternité pendant
15 semaines en vertu de l'art. 30 de la Loi de 1971 de l'assurance-chômage. Bien qu'il
ait eu l'intention de rester à la maison avec le nouveau-né dès que son épouse pourrait
retourner au travail, l'intimé a finalement pris trois semaines de congé sans traitement.
Il avait tout d'abord fait une demande de prestations en vertu de l'art. 30 pour justifier
son absence du travail mais, puisque l'art. 30 était limité aux prestations de maternité,
il a ensuite modifié une formule de demande de "prestations de paternité" en vertu de
l'art. 32. Cet article prévoit le versement de prestations aux parents adoptifs pendant
15 semaines à la suite du placement d'un enfant dans leur foyer. Les deux parents
peuvent se partager ces prestations comme ils l'entendent. La demande de l'intimé a
été refusée parce qu'il n'était pas "disponible pour travailler", motif d'exclusion pour
tous les prestataires, sauf ceux faisant une demande de prestations de maternité ou
d'adoption.
L'intimé a interjeté appel de la décision auprès d'un conseil arbitral.
L'appel a été rejeté et l'intimé a interjeté un autre appel devant un juge-arbitre. Cet
appel n'a jamais été entendu puisque l'intimé avait fait connaître son intention de
soulever des questions constitutionnelles; les parties ont convenu que la Section de
première instance de la Cour fédérale serait mieux placée pour résoudre les questions
constitutionnelles. Le juge de première instance a conclu à une violation de l'art. 15
de la Charte canadienne des droits et libertés en ce que l'art. 32 établit une
discrimination entre les parents naturels et les parents adoptifs relativement au congé
parental. Il a accordé une réparation sous forme de jugement déclaratoire en vertu du
par. 24(1) de la Charte et octroyé aux parents naturels les mêmes prestations que celles
accordées aux parents adoptifs en vertu de l'art. 32. Les appelantes ont par la suite
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concédé qu'il y a eu violation de l'art. 15 de la Charte. La Cour d'appel a confirmé la
décision du juge de première instance.
La disposition attaquée a depuis été modifiée et prévoit maintenant que les
parents naturels ont droit, selon des modalités identiques, aux mêmes prestations que
les parents adoptifs, pendant une période totale de 10 semaines au lieu des 15 semaines
prévues initialement.
Les questions constitutionnelles formulées en Cour suprême sont de savoir
(l) si le par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 exige que l'art. 32 de la Loi de
1971 sur l'assurance-chômage, parce qu'il crée un bénéfice inégal contrairement au
par. 15(1) de la Charte, soit déclaré inopérant; et (2) si le par. 24(1) donne à la Section
de première instance de la Cour fédérale le pouvoir de statuer que les parents naturels
ont droit aux mêmes prestations, suivant les mêmes conditions, que celles que peuvent
toucher les parents adoptifs en vertu de l'art. 32.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli. La première question constitutionnelle
reçoit une réponse affirmative, mais l'effet de cette déclaration d'invalidité peut être
suspendu pendant un certain temps pour que le Parlement puisse modifier le texte
législatif d'une façon qui lui permette de respecter ses obligations constitutionnelles.
La seconde question constitutionnelle reçoit une réponse négative. Le
paragraphe 24(1) de la Charte prévoit une réparation individuelle lorsque des mesures
prises en vertu d'une loi violent les droits garantis à une personne par la Charte. Dans
les circonstances appropriées, les tribunaux ont un pouvoir limité, en vertu de l'art. 52
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de la Loi constitutionnelle de 1982, de donner une interprétation large à une loi pour
en étendre le champ d'application.
Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin:
En règle générale, lorsque seulement une partie d'une loi ou d'une disposition viole la
Constitution, seule la partie fautive devrait être déclarée inopérante. La doctrine de
la dissociation exige du tribunal qu'il précise soigneusement la mesure de
l'incompatibilité entre la loi en question et les exigences de la Constitution et qu'il
déclare inopérantes a) la partie incompatible, ainsi que b) toute partie du reste de la loi
relativement à laquelle il n'y aurait pas lieu de supposer que le législateur l'aurait
adoptée sans la partie incompatible.
Dans le cas de l'interprétation large, l'incompatibilité découle de ce que la
loi exclut à tort plutôt que de ce qu'elle inclut à tort. Si l'incompatibilité découle de
ce que la loi exclut, la déclaration d'invalidité de cette incompatibilité peut avoir pour
effet logique d'inclure le groupe exclu dans le texte législatif en question. La portée
de la loi est étendue par interprétation large au lieu de recevoir une interprétation
atténuée.
L'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 ne restreint pas le tribunal
à l'examen du libellé employé par le législateur lorsqu'il détermine l'incompatibilité
entre une loi et la Constitution. L'article 52 rend inopérantes les dispositions
incompatibles d'une règle de droit et non pas les termes d'une loi. L'incompatibilité
peut s'entendre tant de ce qui a été omis du libellé de la loi que de ce qui y a été inclus
à tort.
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L'objet de l'interprétation large est d'être aussi fidèle que possible, dans le
cadre des exigences de la Constitution, au texte législatif adopté par le législateur. Il
va sans dire que, dans certains cas, il n'y aura pas lieu de supposer que le législateur
aurait adopté la partie d'une loi autorisée par la Constitution sans celle qui ne l'est pas.
Dans ce cas, l'interprétation large ne conviendrait pas. S'il est parfois nécessaire de
procéder par interprétation large pour assurer le respect des objectifs législatifs, il est
également nécessaire parfois de procéder de cette façon pour assurer le respect des
objets de la Charte. L'interprétation large est donc une mesure corrective légitime
semblable à la dissociation et devrait pouvoir être utilisée en vertu de l'art. 52 dans les
cas où elle constitue une technique appropriée pour satisfaire aux objets de la Charte
et réduire au minimum l'ingérence judiciaire dans les parties de la loi qui en soi ne sont
pas contraires à la Charte.
Dans le choix d'une mesure corrective en vertu de l'art. 52, la première
étape consiste à déterminer l'étendue de l'incompatibilité qui doit être annulée.
Habituellement, il sera essentiel d'examiner de quelle façon la loi en question viole la
Charte et pourquoi cette violation ne peut être justifiée en vertu de l'article premier.
Dans certaines circonstances, le par. 52(1) exige qu'on détermine d'une
façon très large la partie incompatible à annuler. Cela sera presque toujours le cas si
la loi ou la disposition législative ne satisfait pas à la première partie du critère énoncé
dans l'arrêt Oakes, en ce que l'objectif ne se rapporte pas à des préoccupations
suffisamment urgentes et réelles pour justifier une atteinte à un droit garanti par la
Charte. Si l'objectif même de la loi est inconstitutionnel, cette loi doit presque
toujours être annulée dans sa totalité.
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Lorsque l'on juge que l'objectif de la loi ou de la disposition législative se
rapporte à des préoccupations urgentes et réelles, mais que les moyens choisis pour
l'atteindre n'ont pas de lien rationnel avec cet objectif, l'incompatibilité à invalider sera
généralement la partie de la disposition qui ne satisfait pas au critère du lien rationnel.
Peu importe que l'objectif de la loi se rapporte à des préoccupations réelles et urgentes,
si les moyens utilisés pour l'atteindre n'ont pas un lien rationnel avec cet objectif, le
maintien en vigueur de la loi dans sa forme existante n'en favorisera pas l'atteinte.
Lorsqu'une loi ne satisfait pas au deuxième ou au troisième élément du critère de la
proportionnalité, ou aux deux, on dispose d'une plus grande latitude pour déterminer
quelles sont les dispositions incompatibles. Il pourrait convenir de procéder par
annulation, dissociation ou interprétation large dans les cas où le texte législatif ne
satisfait pas au deuxième ou au troisième élément, ou aux deux.
Un fois établie la mesure de l'incompatibilité d'une disposition, il faut se
demander si la bonne réparation est la dissociation, l'interprétation large ou son
annulation en totalité.
Il existe une distinction importante entre la dissociation et l'interprétation
large. En ce qui concerne la dissociation, la partie incompatible de la disposition
législative peut être déterminée avec une certaine précision en fonction des exigences
de la Constitution, ce qui ne sera pas toujours possible dans le cas de l'interprétation
large. Lorsqu'il n'est pas possible, à partir d'une analyse fondée sur la Constitution, de
déterminer avec suffisamment de précision dans quelle mesure il faut élargir la portée
d'une loi pour la rendre compatible avec la Constitution, il appartient aux législateurs
et non aux tribunaux de combler les lacunes.
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Lorsque l'on détermine s'il faut donner une interprétation large à un texte
législatif, la question n'est pas de savoir si les tribunaux peuvent prendre des décisions
qui entraînent des répercussions de nature financière, mais bien jusqu'à quel point il
est de circonstance de le faire. De toute évidence, il ne conviendrait pas d'accorder
une réparation qui entraîne un empiétement tellement important sur ce domaine qu'il
modifie la nature du régime législatif en question. Le tribunal devrait se demander si
le sens du texte qui reste serait grandement modifié par le retranchement des parties
fautives. Le problème de l'annulation de la partie incompatible seulement est que le
sens de la partie qui reste peut tellement changer en l'absence de la partie incompatible
qu'il n'y a pas lieu de supposer que le législateur l'aurait quand même adoptée.
Lorsqu'il s'agit de savoir si l'on doit accorder des bénéfices à un groupe non
inclus dans la loi, la question du changement de sens du reste de la loi tourne parfois
autour de la taille relative des deux groupes pertinents. La supposition que le
législateur aurait adopté le bénéfice est plus souvent fondée si le groupe à ajouter est
numériquement moins important que le groupe initial de bénéficiaires. Cette
supposition n'est cependant pas nécessairement fondée si le groupe à ajouter est
numériquement beaucoup plus important que le groupe initial de bénéficiaires. Ce
n'est pas seulement une question de chiffres. C'est plutôt que les chiffres peuvent
indiquer que, pour des motifs financiers ou simplement parce que cela constituerait un
changement marqué de l'objectif du programme initial, on ne peut pas supposer que
le législateur aurait adopté le bénéfice en question sans l'exclusion.
Il est raisonnable d'examiner le sens de la partie qui reste lorsqu'on se
demande si la supposition que le législateur l'aurait quand même adoptée est fondée.
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Si la partie qui reste a une très grande importance ou existe depuis longtemps, ce fait
vient renforcer la supposition que cette partie aurait été adoptée sans la portion
inacceptable. Le fait que les objets de la Constitution favorisent, sans imposer, le
maintien de la partie acceptable d'une disposition vient renforcer la supposition que
le législateur l'aurait adoptée sans la partie inacceptable.
La dernière étape consiste à déterminer s'il doit y avoir suspension
temporaire de l'effet de la déclaration d'invalidité. Un tribunal peut déclarer une loi
ou une disposition législative inopérante, mais suspendre l'effet de cette déclaration
jusqu'à ce que le législateur fédéral ou provincial ait eu l'occasion de combler le vide.
La question de la suspension de l'effet de la déclaration d'invalidité diffère totalement
de celle de savoir si l'interprétation large ou l'annulation d'un texte législatif est la
solution appropriée en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. La
suspension de l'effet d'une déclaration d'invalidité ne devrait pas être préférée à
l'interprétation large lorsqu'il convient de procéder par interprétation large. La
question de savoir s'il y a lieu de suspendre l'effet d'une déclaration d'invalidité ne
devrait pas dépendre de considérations ayant trait au rôle des tribunaux et des
législateurs, mais plutôt de considérations sur l'effet d'une déclaration d'invalidité sur
le public.
Même lorsque l'application de l'art. 52 n'est pas déclenchée, il peut y avoir
une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte. Cela peut se produire quand la loi
ou la disposition législative n'est pas inconstitutionnelle en soi, mais qu'elle a donné
lieu à une mesure prise en contravention des droits garantis par la Charte. Le
paragraphe 24(1) offre une réparation à la personne dont les droits ont été violés.
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Il y aura rarement lieu à une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte
en même temps qu'une mesure prise en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de
1982. Habituellement, si une disposition est déclarée inconstitutionnelle et
immédiatement annulée en vertu de l'art. 52, l'affaire sera close. Il n'y aura pas lieu
à une réparation rétroactive en vertu de l'art. 24.
Le droit violé en l'espèce est un droit positif: le droit au même bénéfice
de la loi. Il s'agit d'un bénéfice pécuniaire, et non pas d'un bénéfice que la Constitution
oblige le Parlement à verser au groupe inclus ou au groupe exclu. À la suite de la
violation concédée de l'art. 15, le Parlement est tenu d'égaliser la prestation de ce
bénéfice, si tant est qu'il doit y avoir prestation. Le bénéfice en soi n'est pas interdit
par la Constitution; la disposition pertinente est simplement trop limitative. En
conséquence, il ne serait pas approprié de procéder à l'annulation immédiate de la
disposition car on priverait ainsi des personnes admissibles d'un bénéfice, sans offrir
une réparation à l'intimé. Dans un tel cas, il faut tout au moins que l'effet de la
déclaration d'invalidité soit suspendu pour permettre au Parlement d'harmoniser la
disposition avec les exigences constitutionnelles.
En l'absence d'un mandat fondé sur un objectif législatif clair, il serait
imprudent de donner à la disposition une interprétation large de manière à inclure le
groupe exclu. Un examen du bénéfice et de la taille du groupe ainsi que des
répercussions financières qui s'ensuivraient vient appuyer cette conclusion. La
solution appropriée consistait à déclarer la disposition inopérante et à suspendre l'effet
de cette déclaration jusqu'à ce que le législateur concerné ait soupesé tous les facteurs
pertinents dans le cadre de la modification de la loi en vue de répondre aux exigences
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constitutionnelles. Il est révélateur que le Parlement ait modifié la disposition attaquée
par suite de la présente action et que cette modification ne soit pas celle qu'aurait
imposée une interprétation large.
Les juges La Forest et L'Heureux-Dubé: On a concédé que la loi en cause
viole la Charte canadienne des droits et libertés et qu'elle ne fait pas partie du genre
très limité de causes où seule une partie de la loi peut faire l'objet d'une interprétation
atténuée ou d'une correction qui introduit, par interprétation large, des éléments
reflétant de toute façon l'intention évidente du législateur. L'interprétation atténuée
des lois est riche d'une longue tradition et l'interprétation large est possible lorsque
cela revient essentiellement au même. Cependant, on ne devrait utiliser ces techniques
que dans les cas les plus clairs. Compte tenu de la mesure prise subséquemment par
le Parlement, il n'était pas opportun de déclarer inopérante la disposition attaquée et
de suspendre l'effet de cette déclaration.
D'autres dimensions de la question de l'interprétation large et de
l'interprétation atténuée commandent que des réserves soient apportées aux
propositions que le juge en chef Lamer a énoncées comme étant des lignes directrices.
L'application de l'interprétation atténuée ou de l'interprétation large ne devrait pas être
liée étroitement à la liste établie dans l'arrêt R. c. Oakes parce qu'elle pourrait favoriser
une attitude mécaniste, plutôt que l'étude de questions plus fondamentales qui se
situent bien au-delà des faits.
Jurisprudence
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Citée par le juge en chef Lamer
Arrêts examinés: Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1
R.C.S. 143; Attorney-General of Nova Scotia c. Phillips (1986), 34 D.L.R. (4th) 633;
Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Rocket c. Collège royal des chirurgiens
dentistes d'Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232; Osborne c. Canada (Conseil du Trésor),
[1991] 2 R.C.S. 69; R. c. Seaboyer, [1991] 2 R.C.S. 577; R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S.
933; arrêts mentionnés: Attorney-General for Alberta c. Attorney-General for
Canada, [1947] A.C. 503; Knodel c. British Columbia (Medical Services Commission)
(1991), 58 B.C.L.R. (2d) 356; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; R. c. Big M Drug
Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Morgentaler, [1989] 1 R.C.S. 30;
Tétrault-Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration), [1991] 2
R.C.S. 22; Devine c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 790; R. c. Hebb
(1989), 69 C.R. (3d) 1; Russow c. B.C. (A.G.) (1989), 35 B.C.L.R. (2d) 29; Welsh c.
United States, 398 U.S. 333 (1970); Re Blainey and Ontario Hockey Association
(1986), 54 O.R. (2d) 513; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985]
1 R.C.S. 721; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038.
Citée par le juge La Forest
Arrêts mentionnés: R. c. Wong, [1990] 3 R.C.S. 36; Tétreault-Gadoury
c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; R. c.
Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103.
Lois et règlements cités
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Barristers and Solicitors Act, R.S.B.C. 1979, ch. 26, art. 42
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 7, 15(1), 24(1).
Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C-34, art. 542(2).
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, art. 276.
Code des droits de la personne (1981), L.O. 1981, ch. 53, art. 1, 19.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1).
Loi de 1971 sur l'assurance-chômage, S.C. 1970-71-72, ch. 48, art. 30 [mod. par S.C.
1980-81-82-83, ch. 150, art. 4], art. 32(1) [mod. par S.C. 1980-81-82-83,
ch. 150, art. 5].
Loi sur le dimanche, S.R.C. 1970, ch. L-13.
Règles de la Cour fédérale, C.R.C., ch. 663, règle 341A [aj. DORS/79-57, art. 8].
Doctrine citée
Caminker, Evan. "A Norm-Based Remedial Model for Underinclusive Statutes" (1986), 95
Yale L.J. 1185.
Duclos, Nitya and Kent Roach. "Constitutional Remedies as `Constitutional Hints': A
Comment on R. v. Schachter" (1991), 36 R.D. McGill 1.
Lajoie, Andrée. "De l'interventionnisme judiciaire comme apport à l'émergence des droits
sociaux" (1991), 36 R.D. McGill 1338.
Rogerson, Carol. "The Judicial Search for Appropriate Remedies Under the Charter: The
Examples of Overbreadth and Vagueness". In R. Sharpe, ed., Charter
Litigation. Toronto: Butterworths, 1987.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 129,
66 D.L.R. (4th) 635, 3 C.R.R. (2d) 337, 29 C.C.E.L. 113, 90 C.L.L.C. {PP} 14,005,
108 N.R. 123, qui a rejeté un appel d'un jugement du juge Strayer, [1988] 3 C.F. 515,
52 D.L.R. (4th) 525, 20 C.C.E.L. 301, 88 C.L.L.C. {PP} 14,021. Pourvoi accueilli.
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La première question constitutionnelle reçoit une réponse affirmative, mais l'effet de
cette déclaration d'invalidité peut être suspendu pendant un certain temps pour que le
Parlement puisse modifier le texte législatif d'une façon qui lui permette de respecter
ses obligations constitutionnelles. La seconde question constitutionnelle reçoit une
réponse négative. Le paragraphe 24(1) de la Charte prévoit une réparation
individuelle lorsque des mesures prises en vertu d'une loi violent les droits garantis à
une personne par la Charte. Dans les circonstances appropriées, les tribunaux ont un
pouvoir limité, en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, de donner une
interprétation large à une loi pour en étendre le champ d'application.
David Sgayias, c.r., et Roslyn J. Levine, pour les appelantes.
Brian G. Morgan et Lawrence E. Ritchie, pour l'intimé Shalom Schachter.
Mary A. Eberts et Jenifer Aitken, pour l'intimé le Fonds d'action et
d'éducation juridiques pour les femmes.
Elizabeth Goldberg et Lori Sterling, pour l'intervenant le procureur général
de l'Ontario.
Jean-Yves Bernard et Madeleine Aubé, pour l'intervenant le procureur
général du Québec.
Gabriel Bourgeois, pour l'intervenant le procureur général du
Nouveau-Brunswick.
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George H. Copley, pour l'intervenant le procureur général de la
Colombie-Britannique.
Ross Macnab, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Stanley H. Rutwind, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
B. Gale Welsh, pour l'intervenant le procureur général de Terre-Neuve.
Emilio S. Binavince, pour l'intervenant le Conseil de revendication des
droits des minorités.
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges Sopinka,
Gonthier, Cory et McLachlin rendu par
//Le juge en chef Lamer//
LE JUGE EN CHEF LAMER --
Les faits
L'intimé, Shalom Schachter, et son épouse, Marcia Gilbert, attendaient leur
deuxième enfant à l'été 1985. M. Schachter avait l'intention de rester à la maison avec
le nouveau-né dès que son épouse pourrait retourner au travail. Il a finalement pris
trois semaines de congé sans traitement.
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Marcia Gilbert a reçu des prestations de maternité pendant quinze semaines
en vertu de l'art. 30 de la Loi de 1971 de l'assurance-chômage, S.C. 1970-71-72,
ch. 48, modifié par S.C. 1980-81-82-83, ch. 150, art. 4. L'intimé avait tout d'abord fait
une demande de prestations en vertu de l'art. 30 pour justifier son absence du travail,
pour ensuite modifier une formule de demande de "prestations de paternité" en vertu
de l'art. 32, modifié par S.C. 1980-81-82-83, ch. 150, art. 5. Cet article prévoit le
versement de prestations aux parents adoptifs pendant quinze semaines à la suite du
placement d'un enfant dans leur foyer. Les deux parents peuvent se partager ces
prestations comme ils l'entendent. La demande de l'intimé a été refusée parce qu'il
n'était pas "disponible pour travailler", motif d'exclusion pour tous les prestataires,
sauf ceux faisant une demande de prestations de maternité ou d'adoption.
L'intimé a interjeté appel de la décision auprès d'un conseil arbitral.
L'appel a été rejeté et l'intimé a interjeté un autre appel devant un juge-arbitre. Cet
appel n'a jamais été entendu puisque l'intimé avait fait connaître son intention de
soulever des questions constitutionnelles; les parties ont convenu que la Section de
première instance de la Cour fédérale serait mieux placée pour résoudre les questions
constitutionnelles.
L'affaire a été entendue par le juge Strayer de la Section de première
instance de la Cour fédérale. Dans son jugement, [1988] 3 C.F. 515, le juge Strayer
a conclu à une violation de l'art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés en
ce que l'art. 32 établit une discrimination entre les parents naturels et les parents
adoptifs relativement au congé parental. Il a accordé une réparation sous forme de
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jugement déclaratoire en vertu du par. 24(1) et octroyé aux parents naturels les mêmes
prestations que celles accordées aux parents adoptifs en vertu de l'art. 32.
Les appelantes ont interjeté appel à la Cour d'appel fédérale. Dans ses
motifs écrits du 16 février 1990, [1990] 2 C.F. 129, la Cour a confirmé la décision de
la Section de première instance; le juge Mahoney était dissident. L'appel a été rejeté.
Le 15 novembre 1990, notre Cour a accordé l'autorisation de pourvoi aux
appelantes.
Je tiens à signaler que le Parlement a depuis modifié la disposition
attaquée, qui prévoit maintenant que les parents naturels ont droit, selon des modalités
identiques, aux mêmes prestations que les parents adoptifs, pendant une période totale
de 10 semaines au lieu des 15 semaines prévues initialement.
Les dispositions législatives et constitutionnelles pertinentes
Voici la disposition pertinente de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage:
32. (1) Nonobstant l'article 25 mais sous réserve des autres
dispositions du présent article, des prestations initiales sont payables à un
prestataire de la première catégorie qui fait la preuve qu'il est raisonnable
pour lui de demeurer à la maison à cause du placement auprès de lui, en
conformité avec les lois régissant l'adoption dans la province où il réside,
d'un ou plusieurs enfants en vue de leur adoption.
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Voici les dispositions pertinentes de la Charte canadienne des droits et
libertés:
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et
libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle
de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification
puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique.
15. (1) La loi ne fait acception de personne et s'applique également
à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi,
indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations
fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion,
le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.
24. (1) Toute personne, victime de violation ou de négation des droits
ou libertés qui lui sont garantis par la présente charte, peut s'adresser à un
tribunal compétent pour obtenir la réparation que le tribunal estime
convenable et juste eu égard aux circonstances.
Voici la disposition pertinente de la Loi constitutionnelle de 1982:
52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle
rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de
droit.
Les tribunaux d'instance inférieure
Section de première instance de la Cour fédérale (le juge Strayer)
Le juge Strayer a conclu que l'art. 32 déroge au principe du même bénéfice
de la loi par voie de discrimination fondée sur l'état parental et porte ainsi atteinte aux
droits que l'art. 15 garantit à l'intimé. Il n'a pas procédé à une analyse fondée sur
- 19 -
l'article premier. Ayant décidé qu'il y avait eu violation, le juge a ensuite examiné la
réparation appropriée. À son avis, il existe deux options (à la p. 543):
Ou bien je pourrais déclarer que l'article 32 est invalide dans sa forme
actuelle, refusant ainsi des prestations à ceux qui y ont déjà droit, ou bien
je pourrais déclarer que les parents naturels ont droit à des prestations
égales à celles dont les parents adoptifs bénéficient sous le régime de
l'article 32. Les avocats du demandeur [de l'intimé] et de l'intervenant
[Fonds d'action et d'éducation juridiques pour les femmes] ont penché pour
la dernière solution, alors que celui des défenderesses [appelantes] a fait
valoir que si je concluais qu'il n'y avait pas même bénéfice de la loi, je
devrais déclarer invalides les prestations actuelles prévues à l'article 32.
Puisque le juge Strayer a conclu que l'art. 32 est entaché de vice, non pas
parce que les prestations qu'il prévoit sont interdites par la Charte, mais parce qu'"il
ne couvre pas toutes les situations", il n'a pas jugé bon de priver les personnes visées
à l'art. 32 de leurs prestations. Il a plutôt rendu un jugement déclaratoire portant que
d'autres personnes, placées dans des circonstances similaires, ont droit aux mêmes
prestations, jusqu'à ce que le législateur ait modifié la loi conformément aux exigences
de l'art. 15. Il a également ordonné qu'on procède à un réexamen de la demande de
prestations de l'intimé en tenant pour acquis que, s'il remplit par ailleurs les exigences
de l'article, il a droit à des prestations. Conformément à la règle 341A des Règles de
la Cour fédérale, C.R.C., ch. 663 (mod. par DORS/79-57, art. 8), le juge Strayer a
suspendu l'effet de son jugement jusqu'à l'issue de l'appel.
La Cour d'appel fédérale (le juge Heald au nom de la majorité)
- 20 -
Puisque les parties ont concédé d'entrée de jeu qu'il y a eu violation du
par. 15(1) de la Charte, la Cour d'appel n'a examiné que la compétence du juge de
première instance d'accorder la réparation demandée par l'intimé.
Le juge Heald a fait remarquer dès le départ que les appelantes ont concédé
que, si l'on tient pour acquis que la Section de première instance a compétence pour
accorder réparation, l'ordonnance rendue était "juste et appropriée dans les
circonstances". Il a décidé que le juge de première instance avait la compétence
requise pour accorder une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte. Il n'a pas
accepté la thèse des appelantes que le seul recours du juge de première instance dans
les circonstances était d'annuler la disposition attaquée en vertu de l'art. 52 de la Loi
constitutionnelle de 1982. Il a déclaré valable, à la p. 137, la distinction faite par le
juge de première instance entre les dispositions législatives qui "sont
inconstitutionnelles en raison de ce qu'elles prévoient, et celles qui sont
inconstitutionnelles en raison de ce qu'elles omettent". À son avis, il était possible de
recourir à l'art. 24 parce que la disposition attaquée était inconstitutionnelle seulement
parce qu'elle n'avait pas une portée suffisamment large. "En l'espèce, c'est l'omission
qui est inconstitutionnelle, non pas la disposition elle-même." En conséquence, il a
conclu que l'art. 52 ne pouvait s'appliquer.
Le juge Heald a ensuite examiné "l'interaction" des art. 24 et 52 dans le
contexte d'une violation de l'art. 15. Il a conclu, à la p. 142:
Une simple déclaration d'invalidité ne suffirait pas dans les circonstances
de l'espèce, car elle ne garantirait pas le droit positif conféré en vertu du
paragraphe 15(1). Ce droit positif ne peut être garanti que par l'octroi
- 21 -
d'une réparation concrète. C'est précisément ce que le juge de première
instance a tenté de faire dans la décision portée en appel.
De l'avis du juge Heald, un jugement déclaratif d'invalidité des dispositions
législatives aurait pour conséquence de priver les parents adoptifs des prestations que
leur accorde l'art. 32 de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage; un tel résultat, tout
comme la réparation proposée par le juge de première instance, équivaut à une
modification législative. Le juge Heald a conclu qu'une loi qui ne couvre pas toutes
les situations invite à une réparation concrète qui est à la fois justifiée et
constitutionnellement permise par le biais de l'art. 24.
Le juge Heald n'était pas convaincu que la jurisprudence étayait la
proposition des appelantes selon laquelle l'ordonnance constituait une affectation de
fonds publics à une fin non autorisée par le législateur.
Le juge Heald a rejeté l'appel et confirmé le jugement de première instance.
Il a suspendu l'exécution du jugement jusqu'à l'issue du pourvoi.
Le juge Mahoney (dissident)
Le juge Mahoney a conclu que le juge de première instance n'avait pas
compétence pour accorder la réparation en question parce qu'il avait en fait modifié
les dispositions législatives, alors que la Constitution confère au Parlement la
compétence exclusive de légiférer.
- 22 -
En ce qui concerne l'affectation de fonds publics, de l'avis du juge
Mahoney, la réparation élaborée par le juge de première instance équivaut à une
affectation de fonds par un tribunal, non autorisée par le préambule de la Loi
constitutionnelle de 1867. Il conclut, à la p. 164:
Même s'il était décidé qu'un tribunal est compétent à légiférer en
ordonnant une réparation visée au paragraphe 24(1) dans des circonstances
n'impliquant pas l'affectation de crédits publics, il ne pourrait être conclu
à l'existence d'un tel pouvoir lorsque la réparation en cause affecte des
argents du Trésor à des fins non autorisées par le Parlement. Une
approche téléologique des réparations prévues au paragraphe 24(1) ne
saurait autoriser les tribunaux à aller aussi loin.
À mon sens, les prétentions des appelantes sont fondées: la
Constitution du Canada n'autorise pas la réparation élaborée par le juge de
première instance. Ayant conclu à l'incompatibilité de l'article 32 de la
Loi de 1971 sur l'assurance-chômage avec une disposition de la
Constitution canadienne, le juge de première instance était obligé de
déclarer cet article inopérant. Si cette conclusion avait été prise, l'absence
de conflit entre les paragraphes 24(1) et 52(1) serait évidente. Comme il
n'existe aucune disposition législative incompatible, aucune réparation
fondée sur le paragraphe 24(1) ne doit être prononcée.
Selon mon opinion, le paragraphe 52(1) n'offre pas de "réparation" au
sens réel du terme. Il expose une réalité constitutionnelle dont un tribunal
ne peut omettre de tenir compte lorsqu'elle est invoquée et considérée
comme applicable dans le cadre d'une instance.
Le juge Mahoney aurait accueilli l'appel et déclaré, conformément au
par. 52(1), que l'art. 32 de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage est inopérant en
raison de son incompatibilité avec la Charte. À son avis, il n'existe aucun motif
impératif de suspendre l'exécution du jugement pour permettre l'adoption de
dispositions législatives correctives.
Les questions en litige
- 23 -
Dans une ordonnance en date du 13 mars 1991, le Juge en chef a formulé
les questions constitutionnelles suivantes:
1.
Puisqu'elle a conclu que l'art. 32 de la Loi de 1971 sur
l'assurance-chômage (par la suite l'art. 20 de la Loi sur
l'assurance-chômage, L.R.C. (1985), ch. U-1) crée un bénéfice inégal
contrairement au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés
parce qu'il établit une distinction entre les prestations que peuvent toucher
les parents naturels et les parents adoptifs, la Section de première instance
de la Cour fédérale est-elle tenue par le par. 52(1) de la Loi
constitutionnelle de 1982 de déclarer que l'art. 32 est inopérant?
2.
Le paragraphe 24(1) de la Charte donne-t-il à la Section de première
instance de la Cour fédérale le pouvoir de statuer que les parents naturels
ont droit aux mêmes prestations, suivant les mêmes conditions, que celles
que peuvent toucher les parents adoptifs en vertu de l'art. 32 (par la suite
l'art. 20) de la Loi?
Analyse
Je trouve opportun de mentionner dès le départ que notre Cour n'est pas du
tout satisfaite de la façon dont elle a été saisie du présent pourvoi. Bien que l'arrêt
Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143, ait été rendu entre
le moment du procès et celui de l'audition de l'appel de la présente affaire, les
appelantes ont décidé de concéder qu'il y avait eu violation de l'art. 15 et d'interjeter
appel seulement quant à la question de la réparation. Notre Cour ne peut donc
examiner quant au fond la question soulevée par l'art. 15, quels que puissent être ses
doutes, le cas échéant, quant à la conclusion des tribunaux d'instance inférieure. En
outre, comme les appelantes n'ont pas tenté en première instance d'établir une
justification fondée sur l'article premier, notre Cour ne dispose pas des éléments de
- 24 -
preuve qui auraient été présentés dans le cadre d'une analyse fondée sur l'article
premier.
Notre Cour se trouve donc essentiellement devant un vide factuel en ce qui
concerne d'une part la nature et l'étendue de la violation et tout particulièrement d'autre
part l'objectif législatif de la disposition attaquée. Il est donc difficile pour notre Cour
de tenter de déterminer quelle est la réparation appropriée dans le présent contexte.
I.
L'interprétation large comme mesure corrective en vertu de l'article 52
Un tribunal jouit d'une certaine latitude dans le choix de la mesure à
prendre dans le cas d'une violation de la Charte qui ne résiste pas à un examen fondé
sur l'article premier. L'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit
l'annulation des "dispositions incompatibles" de toute règle de droit. Selon les
circonstances, un tribunal peut simplement annuler une disposition, il peut l'annuler
et suspendre temporairement l'effet de la déclaration d'invalidité ou il peut appliquer
les techniques d'interprétation atténuée ou d'interprétation large. En outre, en vertu de
l'art. 24 de la Charte, tout tribunal compétent peut octroyer à "[t]oute personne,
victime de violation ou de négation des droits ou libertés qui lui sont garantis par la
présente charte" la "réparation" qu'il estime "convenable et juste". Lorsqu'il choisit
la façon dont il appliquera l'art. 52 ou l'art. 24, un tribunal doit déterminer les mesures
qu'il prendra eu égard à la nature de la violation et au contexte de la loi visée.
A.
La doctrine de la dissociation
- 25 -
La souplesse du libellé de l'art. 52 n'a rien de nouveau en droit
constitutionnel canadien. Les tribunaux n'ont toujours annulé que les dispositions
incompatibles des lois en appliquant la doctrine de la dissociation ou de
"l'interprétation atténuée". Les tribunaux ont recours à la dissociation de façon à
s'ingérer le moins possible dans les lois adoptées par le corps législatif. En règle
générale, lorsque seulement une partie d'une loi ou d'une disposition viole la
Constitution, il est logique de déclarer inopérante seulement la partie fautive et de
maintenir en vigueur le reste du texte.
Loin d'être une technique inhabituelle, la dissociation est une pratique
courante en matière constitutionnelle. Par exemple, dans le cas où un seul article d'une
loi viole la Constitution, on peut normalement retrancher cet article du reste de la loi
afin de ne pas avoir à annuler l'ensemble de la loi. Refuser de retrancher la partie
fautive, et en conséquence déclarer inopérantes les dispositions d'une loi qui en soi ne
violent pas la Constitution, est certainement le choix le plus difficile à justifier.
Par ailleurs, comme l'a fait remarquer Rogerson ("The Judicial Search for
Appropriate Remedies Under the Charter: The Examples of Overbreadth and
Vagueness" dans Sharpe, dir., Charter Litigation (1987) aux pp. 250 à 252), il est
logique de s'attendre que la technique de la dissociation soit utilisée plus fréquemment
dans les différends fondés sur la Charte que dans ceux portant sur le partage des
compétences. En matière de partage des compétences, la question de la
constitutionnalité nécessite souvent un examen global du caractère véritable de la loi
plutôt qu'un examen des répercussions de certaines parties de la loi sur les droits
individuels. Lorsqu'une loi porte atteinte au partage des compétences, l'atteinte se
- 26 -
retrouve généralement dans l'ensemble de la loi. La situation n'est pas la même dans
le cas des violations de la Charte, la partie fautive se trouvant généralement plus
circonscrite.
Si la partie irrégulière d'une loi peut être isolée, il est conforme aux
principes juridiques de déclarer inopérante seulement cette partie. On peut ainsi
réaliser autant que possible l'objectif législatif. Toutefois, dans certains cas, la
dissociation de la partie fautive sera plus attentatoire à l'objectif législatif que
l'annulation possible des dispositions qui ne sont pas fautives, mais qui sont
étroitement liées à celles qui le sont. Cette préoccupation se reflète dans l'énoncé
classique du critère applicable en cas de dissociation mentionné dans l'arrêt
Attorney-General for Alberta c. Attorney-General for Canada, [1947] A.C. 503, à la
p. 518:
[TRADUCTION] La véritable question qui se pose est de savoir si le reste
n'est pas si inextricablement lié à la partie déclarée invalide qu'il ne saurait
subsister indépendamment, ou comme on l'a dit parfois, si, après un
examen impartial de toute la question, on peut présumer que le législateur
n'aurait jamais adopté ce qui subsiste sans adopter la partie qui est ultra
vires.
Ce critère fondé sur l'objet apparemment louable du maintien des parties
constitutionnelles de la loi repose sur la supposition que le législateur aurait adopté la
partie constitutionnelle de la loi en question sans la partie inconstitutionnelle. Dans
certains cas, cette supposition ne sera pas fondée. Il sera alors nécessaire de déclarer
inopérantes des parties de la loi qui ne sont pas en soi invalides.
- 27 -
En conséquence, la doctrine de la dissociation exige du tribunal qu'il
précise soigneusement la mesure de l'incompatibilité entre la loi en question et les
exigences de la Constitution et qu'il déclare inopérantes a) la partie incompatible, ainsi
que b) toute partie du reste de la loi relativement à laquelle il n'y aurait pas lieu de
supposer que le législateur l'aurait adoptée sans la partie incompatible.
B.
L'interprétation large et la dissociation
La même analyse devrait être appliquée à la question de l'interprétation
large car l'élargissement de la portée d'un texte par interprétation large ressemble
étroitement à la pratique de la dissociation. Les deux techniques diffèrent quant à la
façon de déterminer la mesure de l'incompatibilité. Dans le cas habituel de la
dissociation, l'incompatibilité est généralement considérée comme une chose que la
loi inclut à tort, et qui peut en être dissociée et annulée. Dans le cas de l'interprétation
large, l'incompatibilité découle de ce que la loi exclut à tort plutôt que de ce qu'elle
inclut à tort. Si l'incompatibilité découle de ce que la loi exclut, la déclaration
d'invalidité de cette incompatibilité peut avoir pour effet logique d'inclure le groupe
exclu dans le texte législatif en question. La portée de la loi est ainsi étendue par
interprétation large au lieu de recevoir une interprétation atténuée.
On peut libeller une loi de façon à conférer un bénéfice ou un droit à un
groupe (par inclusion) ou à tous sauf un certain groupe (par exclusion). Ce serait faire
une distinction arbitraire que de traiter différemment ces deux genres de dispositions.
On créerait ainsi une situation où le style de rédaction serait le seul critère critique
dans la détermination d'une réparation. Cela est tout à fait inopportun. Le juge
- 28 -
Rowles a fait remarquer ce qui suit dans l'arrêt Knodel c. British Columbia (Medical
Services Commission) (1991), 58 B.C.L.R. (2d) 356 (C.S.C.-B.), à la p. 388:
[TRADUCTION] Comme mentionné, lorsqu'une personne a établi
qu'une loi particulière porte atteinte aux droits que lui garantit la Charte,
la façon dont la loi est rédigée ou libellée ne devrait pas être pertinente
lorsqu'il s'agit de déterminer la réparation fondée sur la Constitution.
Prétendre le contraire serait établir une disposition législative prescrivant
l'interprétation de la Constitution. Par ailleurs, lorsque le droit de B au
[même] bénéfice en vertu de la Charte est établi, il importe peu que la loi
visée précise: (1) que A a droit aux bénéfices; ou (2) que tous ont droit
aux bénéfices, sauf B.
Dans le premier cas, le tribunal devrait donner une "interprétation
large" au libellé de la loi afin d'inclure "B"; dans le second, le tribunal
devrait "retrancher" les termes "sauf B". Dans les deux cas, le résultat
serait le même.
En conséquence, que le tribunal donne une "interprétation large" à une
loi contestée ou décide d'en "retrancher" les parties fautives, il doit mettre
l'accent sur la réparation appropriée dans les circonstances et non sur la
qualification de la réparation utilisée pour arriver au résultat.
L'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 n'a pas pour effet de
restreindre le tribunal à l'examen du libellé employé par le législateur lorsqu'il
détermine l'incompatibilité entre une loi et la Constitution. L'article 52 ne précise pas
que les termes d'une loi qui sont incompatibles avec la Constitution sont inopérants.
Il précise que la Constitution rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute
autre règle de droit. Par conséquent, l'incompatibilité peut s'entendre tant de ce qui a
été omis du libellé de la loi que de ce qui y a été inclus à tort.
Dans l'arrêt Andrews c. Law Society of British Columbia, précité, notre
Cour a implicitement reconnu que la mesure de l'incompatibilité peut être déterminée
par rapport au fond d'une loi plutôt que seulement par rapport à son libellé. Dans cet
- 29 -
arrêt, la loi visée (Barristers and Solicitors Act, R.S.B.C. 1979, ch. 26, art. 42)
prévoyait que seulement des citoyens canadiens pouvaient devenir avocats, dans les
termes suivants:
[TRADUCTION] 42. Les membres du conseil du barreau peuvent
inscrire au barreau de la province et admettre à titre de procureur de la
Cour suprême
a) un citoyen canadien dont ils sont convaincus qu'il . . .
Notre Cour a statué que l'exclusion de personnes n'ayant pas la citoyenneté
canadienne portait atteinte au droit à l'égalité. Au lieu d'annuler l'article au complet
et d'empêcher ainsi quiconque de devenir avocat, notre Cour a déclaré inopérante
seulement l'obligation d'être citoyen canadien. Toutefois, l'article n'a pas de sens si
l'on supprime l'expression "un citoyen canadien"; en fait, il n'existe aucun moyen de
supprimer simplement des mots afin de rendre l'article compatible avec les exigences
de la Charte. Au lieu de s'en tenir à cette expression, notre Cour a invalidé l'obligation
de fond d'être citoyen canadien, ce qui revient à élargir la portée de la loi afin d'inclure
les non-Canadiens. L'arrêt Andrews constitue donc déjà un cas où l'étendue de
l'incompatibilité a été déterminée de façon conceptuelle et non seulement par rapport
au libellé de la loi.
C.
L'objet de l'interprétation large et de la dissociation
(i) Respect du rôle du législateur
- 30 -
Le parallélisme logique qui existe entre l'interprétation large et la
dissociation s'étend également à leurs objectifs. L'interprétation large est un moyen
aussi important que la dissociation pour empêcher un empiétement injustifié sur le
domaine législatif. À l'instar de la dissociation, l'objet de l'interprétation large est
d'être aussi fidèle que possible, dans le cadre des exigences de la Constitution, au texte
législatif adopté par le législateur. Rogerson fait l'observation suivante à la p. 288:
[TRADUCTION] Les tribunaux devraient certainement aller aussi loin que
nécessaire pour assurer la protection des droits, mais pas davantage.
L'empiétement sur les objets législatifs légitimes devrait être réduit au
minimum et les lois devraient demeurer opérantes dans la mesure où il n'y
a pas violation de droits. Une loi qui sert des fins sociales souhaitables
peut être constitutive de droits qui méritent une certaine protection.
Il va sans dire que l'interprétation large ne sera pas toujours la mesure
moins attentatoire, pour le même motif que la dissociation ne l'est parfois pas. Dans
certains cas, il n'y aura pas lieu de supposer que le législateur aurait adopté la partie
d'une loi autorisée par la Constitution sans celle qui ne l'est pas. Par exemple, dans le
cas d'une affaire de prestations, on pourrait ne pas considérer comme fondée la
supposition que le législateur aurait adopté le régime en question s'il n'avait pas pu
exclure certaines personnes du droit à ces prestations.
(ii) Respect des objets de la Charte
S'il est parfois nécessaire de procéder par interprétation large pour assurer
le respect des objectifs législatifs, il est également nécessaire parfois de procéder de
cette façon pour assurer le respect des objets de la Charte. L'inapplicabilité absolue
- 31 -
de l'interprétation large signifierait que les normes élaborées en vertu de la Charte
devraient, dans certains cas, être appliquées d'une façon qui dérogerait aux objets
sociaux fondamentaux de la Charte. Ce point a été bien exposé dans l'article de
Duclos et Roach intitulé: "Constitutional Remedies as `Constitutional Hints': A
Comment on R. v. Schachter" (1991), 36 R.D. McGill 1 et dans l'article de Caminker
intitulé: "A Norm-Based Remedial Model for Underinclusive Statutes" (1986), 95
Yale L.J. 1185. Selon ces auteurs, même dans les cas où les critères de la Charte
permettent plus d'une réparation, les objets de la Charte pourraient bien favoriser un
type de réponse plutôt qu'un autre.
L'arrêt Attorney-General of Nova Scotia c. Phillips (1986), 34 D.L.R. (4th)
633 (C.A.N.-É.) illustre fort bien ce point. Dans cette affaire, la plainte portait sur le
fait que les mères célibataires avaient droit à un certain type de prestations d'aide
sociale, mais pas les pères célibataires. La cour a statué que ces prestations étaient
contraires à l'art. 15 de la Charte puisqu'elles auraient dû être accordées tant aux pères
célibataires qu'aux mères célibataires. Toutefois, la cour a statué que l'art. 15 exigeait
simplement le même bénéfice et que les exigences de la Charte seraient tout aussi bien
satisfaites si les prestations en question étaient accordées à la fois aux mères et aux
pères célibataires ou si elles n'étaient accordées ni à l'un ni à l'autre groupe. Après
avoir fait cette observation et conclu qu'elle ne pouvait élargir l'octroi des prestations,
la cour a décidé que la seule réparation possible était d'annuler les prestations versées
aux mères célibataires. L'ironie du résultat est évidente.
Peut-être dans certains cas l'art. 15 exige-t-il tout simplement une égalité
relative à laquelle on pourra tout aussi bien satisfaire en prévoyant un nombre égal de
- 32 -
cimetières qu'un nombre égal de vignobles, comme on l'a dit parfois (voir Caminker,
à la p. 1186). Cependant, l'annulation des prestations offertes aux mères célibataires
n'est pas compatible avec l'objet global de l'art. 15 de la Charte et ce résultat équivaut
à [TRADUCTION] "l'égalité à outrance"* comme l'a soutenu le Fonds d'action et
d'éducation juridiques pour les femmes, l'un des intervenants en l'espèce. L'article 15
n'exige peut-être pas absolument l'octroi de bénéfices aux mères célibataires, mais au
moins il favorise sûrement une telle mesure afin de venir en aide aux personnes qui,
dans ces circonstances, se trouvent défavorisées. Dans les affaires de cette nature,
l'interprétation large permet au tribunal d'agir d'une façon plus compatible avec les
objets fondamentaux de la Charte.
En conséquence, l'interprétation large devrait être reconnue comme une
mesure corrective légitime semblable à la dissociation et devrait pouvoir être utilisée
en vertu de l'art. 52 dans les cas où elle constitue une technique appropriée pour
satisfaire aux objets de la Charte et réduire au minimum l'ingérence judiciaire dans les
parties de la loi qui en soi ne sont pas contraires à la Charte.
II.
Les mesures correctives en vertu de l'article 52
A.
Déterminer la mesure de l'incompatibilité
Dans le choix d'une mesure corrective en vertu de l'art. 52, la première
étape consiste à déterminer l'étendue de l'incompatibilité qui doit être annulée.
* Voir Erratum [1993] 2 R.C.S. iv
- 33 -
Habituellement, il sera essentiel d'examiner de quelle façon la loi en question viole la
Charte et pourquoi cette violation ne peut être justifiée en vertu de l'article premier.
En l'espèce, comme je l'ai déjà mentionné, notre Cour est limitée dans sa démarche
puisqu'elle n'a pas l'occasion d'examiner la nature de la violation et qu'elle ne dispose
pas d'éléments de preuve fondés sur l'article premier.
Il convient maintenant de présenter le critère à deux volets relatif à l'article
premier élaboré par notre Cour dans l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103:
(1) L'objectif législatif que visent les mesures restreignant les droits ou
libertés d'une personne se rapporte-t-il à des préoccupations suffisamment
urgentes et réelles pour justifier la restriction de ces droits ou libertés?
(2) Les mesures choisies pour atteindre cet objectif sont-elles
proportionnelles à ce risque, c'est-à-dire:
a) Les mesures ont-elles un lien rationnel avec l'objectif?
b) Les mesures portent-elles le moins possible atteinte au droit ou à
la liberté en question?
c) Les effets de ces mesures sont-ils proportionnels à l'objectif en
question?
(i) Le critère de l'objet
- 34 -
Dans certaines circonstances, le par. 52(1) exige qu'on détermine d'une
façon très large la partie incompatible à annuler. Cela sera presque toujours le cas si
la loi ou la disposition législative ne satisfait pas à la première partie du critère énoncé
dans l'arrêt Oakes, en ce que l'objectif ne se rapporte pas à des préoccupations
suffisamment urgentes et réelles pour justifier une atteinte à un droit garanti par la
Charte. Bien qu'il soit antérieur à l'arrêt Oakes, précité, l'arrêt R. c. Big M Drug Mart
Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, offre un bon exemple. Dans cette affaire, le juge en chef
Dickson a statué que l'objectif de la Loi sur le dimanche, S.R.C. 1970, ch. L-13, était
contraire aux valeurs d'une société libre et démocratique. Cet arrêt étaye la
proposition que si l'objectif même de la loi est inconstitutionnel, cette loi doit être
annulée dans sa totalité. En fait, il est difficile d'imaginer qu'une réparation moindre
soit appropriée lorsque l'objectif de la loi est réputé inconstitutionnel; toutefois, je ne
veux pas écarter prématurément cette possibilité.
(ii) Le critère du lien rationnel
Lorsque l'on juge que l'objectif de la loi ou de la disposition législative se
rapporte à des préoccupations urgentes et réelles, mais que les moyens choisis pour
l'atteindre n'ont pas de lien rationnel avec cet objectif, l'incompatibilité à invalider sera
généralement la partie de la disposition qui ne satisfait pas au critère du lien rationnel.
On peut dire que l'arrêt Andrews, précité, de notre Cour appuie cette
position. Nous avons statué dans cet arrêt que l'obligation d'être citoyen canadien pour
être admis au Barreau de la Colombie-Britannique porte atteinte aux droits à l'égalité
garantis par l'art. 15 de la Charte. Bien que notre Cour ait conclu que cette obligation
- 35 -
vise un objectif valide (les objectifs invoqués étaient que les avocats doivent connaître
les institutions et les coutumes canadiennes et qu'ils manifestent un engagement envers
celles-ci), elle a statué qu'elle ne satisfaisait pas au critère de la proportionnalité. La
Cour à la majorité a conclu que les moyens choisis à cette fin n'avaient probablement
pas un lien rationnel avec ces objectifs en ce que la citoyenneté ne garantit pas la
bonne connaissance de la société canadienne ou un engagement envers celle-ci;
inversement, la non-citoyenneté ne signifie pas nécessairement qu'une personne ne
connaîtra pas la société canadienne ou n'aura pas un engagement envers elle. Cette
obligation a été annulée.
Dans la plupart des affaires de cette nature, il est logique de déclarer
inopérante toute la partie de la loi qui ne satisfait pas à cet élément du critère de
proportionnalité. Peu importe que l'objectif de la loi se rapporte à des préoccupations
réelles et urgentes, si les moyens utilisés pour l'atteindre n'ont pas un lien rationnel
avec cet objectif, le maintien en vigueur de la loi dans sa forme existante n'en
favorisera pas l'atteinte.
(iii) Le critère de l'atteinte minimale
Lorsqu'une loi ne satisfait pas au deuxième ou au troisième élément du
critère de la proportionnalité, ou aux deux, on dispose d'une plus grande latitude pour
déterminer quelles sont les dispositions incompatibles. Par exemple, si le texte
législatif ne satisfait pas au critère parce qu'il n'est pas conçu de façon à porter le
moins possible atteinte au droit ou à la liberté ou parce que ses effets sont
disproportionnés à son objectif, on pourrait déterminer que l'incompatibilité consiste
- 36 -
dans les dispositions non incluses dans la loi qui permettraient qu'elle soit bien conçue
ou éviteraient que son effet soit disproportionné. Dans la logique du raisonnement
exposé, cette incompatibilité pourrait être déclarée inopérante de sorte que la portée
de la loi serait étendue par interprétation large.
Il pourrait convenir de procéder par annulation, dissociation ou
interprétation large dans les cas où le texte législatif ne satisfait pas au deuxième ou
au troisième élément, ou aux deux. Le choix de la réparation sera guidé par les
considérations suivantes.
B.
La dissociation ou l'interprétation large
Une fois établie la mesure de l'incompatibilité, la question suivante est de
savoir si la solution appropriée est la dissociation ou, dans certains cas, l'interprétation
large ou encore si la disposition attaquée doit être annulée dans sa totalité.
(i) La mesure corrective
Bien que l'interprétation large soit le pendant logique de la dissociation et
serve la même fin, il importe de se rappeler qu'il existe une distinction importante
entre les deux pratiques. En ce qui concerne la dissociation, la partie incompatible de
la disposition législative peut être déterminée avec une certaine précision en fonction
des exigences de la Constitution, ce qui ne sera pas toujours possible dans le cas de
l'interprétation large. Dans certains cas, il ne sera pas possible, à partir d'une analyse
fondée sur la Constitution, de déterminer avec suffisamment de précision dans quelle
- 37 -
mesure il faut élargir la portée d'une loi pour la rendre compatible avec la Constitution.
Il appartient alors aux législateurs et non aux tribunaux de combler les lacunes. Ce
point a été très bien établi dans l'arrêt Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, à
la p. 169:
Même si les tribunaux sont les gardiens de la Constitution et des droits
qu'elle confère aux particuliers, il incombe à la législature d'adopter des
lois qui contiennent les garanties appropriées permettant de satisfaire aux
exigences de la Constitution. Il n'appartient pas aux tribunaux d'ajouter
les détails qui rendent constitutionnelles les lacunes législatives.
Dans l'arrêt Hunter, notre Cour a décidé que le régime d'autorisation des
fouilles et des perquisitions établi en vertu de la loi concernée ne résistait pas à une
analyse fondée sur la Charte. Dans un tel cas, il serait théoriquement possible de
qualifier la mesure de l'incompatibilité comme étant l'inexistence de certaines
garanties. En conséquence, dans l'abstrait, l'inexistence de garanties appropriées aurait
pu être déclarée inopérante, ce qui aurait donné lieu à l'établissement des garanties
appropriées. Toutefois, il n'aurait pas été opportun de prendre une telle démarche dans
les circonstances puisqu'il aurait fallu établir un nouveau régime dont notre Cour aurait
dû déterminer les détails.
L'arrêt Hunter a été appliqué récemment par le juge McLachlin dans l'arrêt
Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d'Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232.
Dans cette affaire, la question en litige portait sur l'interdiction de publicité par les
membres d'une association professionnelle, sous réserve de certaines exceptions. Le
juge McLachlin a statué que le règlement en question violait la Charte et avait une
portée trop large pour se justifier en vertu de l'article premier. Toutefois, une certaine
- 38 -
interdiction de publicité serait justifiable s'il y avait ajout d'autres exceptions. La
question était ensuite de savoir si notre Cour devait établir ces exceptions
additionnelles ou annuler tout simplement l'interdiction.
Le juge McLachlin a mentionné, à la p. 253, que la rédaction de règles qui
autoriseraient seulement la publicité légitime constitue une tâche difficile et complexe
qui ne découle pas précisément des exigences de la Charte :
Je suis consciente des difficultés que soulève la rédaction
d'interdictions en matière de publicité qui atteindront la publicité
trompeuse, mensongère et non professionnelle tout en autorisant la
publicité légitime.
Puisque les exceptions ne pouvaient être déterminées avec suffisamment de précision,
l'article a dû être annulé (à la p. 252):
Parce que l'article est rédigé sous forme d'exceptions limitées à une
interdiction générale, la Cour serait tenue d'ajouter d'autres exceptions. À
mon avis, il appartient au législateur de le faire.
Ces arrêts étayent la proposition que la cour ne devrait pas avoir recours
à l'interprétation large dans les cas où la façon de procéder à l'élargissement d'une loi
ne se dégage pas avec suffisamment de précision des exigences de la Constitution.
Dans ces cas, le recours à l'interprétation large équivaudrait à faire des choix
particuliers entre diverses options dont aucune ne ressort avec suffisamment de
précision de l'interaction de la loi en question et des exigences de la Constitution.
Cette responsabilité incombe au législateur et non aux tribunaux.
- 39 -
(ii) L'ingérence dans l'objectif législatif
L'importance primordiale de l'objectif législatif se dégage rapidement des
arrêts de notre Cour, dans lesquels nous avons examiné la possibilité du recours à
l'interprétation atténuée ou à l'interprétation large et décidé de ne pas nous en
prévaloir.
Dans l'arrêt Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69,
à la p. 104, le juge Sopinka précise que, dans le choix d'une réparation par suite d'une
violation de la Charte, il faut veiller à "faire appliquer les mesures les plus propres à
assurer la protection des valeurs exprimées dans la Charte" et "ne pas empiéter sur le
domaine législatif plus qu'il n'est nécessaire". Il a statué que l'interprétation atténuée
ne convenait pas en l'espèce mais a conclu, aux pp. 104 et 105: "L'interprétation
atténuée peut dans certains cas être la réparation qui, tout en atteignant les objectifs
dont j'ai déjà fait mention, représente l'empiétement le moins grave sur les fonctions
du législateur".
Ce n'est qu'en examinant de près l'objectif de la loi en question que l'on
peut déterminer le degré d'empiétement d'une réparation particulière sur le domaine
législatif. Comme mentionné, cet objectif peut ressortir de la lecture même de la
disposition. Dans d'autres cas, il faudra examiner les éléments de preuve déposés dans
le cadre d'une analyse fondée sur l'article premier, qui aurait échoué. Un second
niveau d'intention législative peut ressortir des moyens choisis pour atteindre cet
objectif.
- 40 -
Dans l'arrêt R. c. Seaboyer, [1991] 2 R.C.S. 577, notre Cour a annulé
l'art. 276 du Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, la disposition sur la protection
des victimes de viol. Notre Cour à la majorité a statué que cet article portait atteinte
au droit de l'accusé à un procès équitable. Cette disposition ne satisfaisait pas au
critère de l'arrêt Oakes en raison de sa portée trop large. Elle ne pouvait pas répondre
à l'exigence d'atteinte minimale que comporte le critère de proportionnalité. Dans
l'examen de la réparation, le juge McLachlin a examiné la possibilité de déclarer la
disposition valide en partie par l'application de techniques comme l'interprétation
atténuée et l'exemption constitutionnelle, mais a conclu que ces techniques n'étaient
pas applicables en l'espèce, puisqu'elles incorporeraient dans la disposition un élément
que le législateur a spécifiquement choisi d'exclure, le pouvoir discrétionnaire du juge.
Elle affirme, à la p. 628: "Lorsqu'elle a pour effet de modifier la loi d'une manière
aussi importante, on peut se demander s'il est utile ou approprié d'appliquer la doctrine
de l'exemption constitutionnelle". Il n'y a pas de doute que ces propos s'appliquent
également à un élargissement par voie d'interprétation large.
La décision de notre Cour dans l'arrêt R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S. 933, est
révélatrice quant au second niveau d'intention législative dont il est fait mention. Dans
cette affaire, notre Cour a statué que le par. 542(2) du Code criminel, S.R.C. 1970,
ch. C-34, qui prévoyait la détention automatique d'une personne acquittée pour cause
d'aliénation mentale au bon plaisir du lieutenant-gouverneur, contrevenait à l'art. 7 de
la Charte en ce qu'il portait atteinte au droit de l'appelant à la liberté sans respecter
l'équité en matière de procédure qu'exigent les principes de justice fondamentale.
Dans mon jugement, j'ai rejeté l'argument qu'il suffisait de donner une interprétation
large au texte législatif pour qu'il fût considéré comme respectant l'équité procédurale
- 41 -
parce qu'il était évident que le Parlement avait, pour atteindre ses objectifs,
délibérément choisi le moyen qui ne respectait pas l'exigence d'atteinte minimale que
comporte le critère de proportionnalité de l'examen fondé sur l'article premier.
Lorsque le choix du moyen est évident, favoriser l'atteinte de l'objectif du régime
législatif par d'autres moyens constituerait un empiétement injustifié sur le domaine
législatif.
Même si l'élargissement de la portée d'une loi par interprétation large peut
servir à atteindre l'objectif législatif par le moyen même choisi par le législateur, il
risque, dans certains cas, de constituer un empiétement indéfendable sur des décisions
financières. Notre Cour a statué à juste titre que les considérations financières ne
pouvaient servir à justifier une violation dans le cadre de l'analyse fondée sur l'article
premier. Toutefois, ces considérations sont évidemment pertinentes lorsque l'on a
établi l'existence d'une violation qui ne peut être sauvegardée par l'article premier, que
l'application de l'art. 52 se trouve déclenchée et que le tribunal examine la mesure à
prendre.
Toute réparation accordée par un tribunal entraînera des répercussions
financières, que ce soit une économie ou une dépense. L'annulation ou la dissociation
pourrait bien donner lieu à une dépense. En l'espèce, l'intimé a mentionné l'arrêt de
notre Cour Tétreault-Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de
l'immigration), [1991] 2 R.C.S. 22, dans lequel une restriction fondée sur l'âge prévue
dans la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage, S.C. 1970-71-72, ch. 48, a été jugée
incompatible avec la Charte, ce qui a nécessairement entraîné une dépense de fonds
gouvernementaux puisque des personnes antérieurement inadmissibles aux prestations
- 42 -
étaient dès lors habilitées à présenter une demande à cette fin. On a également fait
ressortir qu'un vaste éventail d'ordonnances judiciaires ont entraîné des dépenses (voir
Lajoie, "De l'interventionnisme judiciaire comme apport à l'émergence des droits
sociaux" (1991), 36 R.D. McGill 1338, aux pp. 1344 et 1345). Lorsque l'on détermine
s'il faut donner une interprétation large à un texte législatif, la question n'est donc pas
de savoir si les tribunaux peuvent prendre des décisions qui entraînent des
répercussions de nature financière, mais bien jusqu'à quel point il est de circonstance
de le faire. De toute évidence, il ne conviendrait pas d'accorder une réparation qui
entraîne un empiétement tellement important sur ce domaine qu'il modifie la nature du
régime législatif en question.
(iii) Le changement de sens du reste du texte
Pour déterminer si l'interprétation large ou la dissociation constituerait un
empiétement illégitime sur le domaine législatif, on peut aussi se demander si le sens
du texte qui reste serait grandement modifié par le retranchement des parties fautives.
Par exemple, dans l'arrêt Devine c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 790,
notre Cour a statué que certaines exigences législatives concernant l'utilisation du
français étaient inconstitutionnelles parce qu'elles étaient plus sévères que nécessaire.
La loi en question établissait un régime d'exceptions prévoyant des exigences moins
strictes dans certaines circonstances. Ces exigences moins strictes n'étaient pas en soi
inconstitutionnelles et il aurait été possible de les retrancher de la loi et de réaliser
ainsi autant que possible l'intention du législateur. Cependant, notre Cour a fait
remarquer que ce retranchement aurait l'effet inverse de l'intention législative. Les
exceptions visaient à faire preuve de clémence envers des personnes se trouvant dans
- 43 -
certaines situations; le maintien de ces exceptions parallèlement à l'annulation des
dispositions principales aurait eu précisément l'effet contraire et soumis ces personnes
à des exigences plus rigoureuses. Notre Cour est arrivée à la conclusion, à la p. 816,
que les exceptions étaient "nécessairement reliées" à la disposition fautive et qu'elles
devaient être annulées même si les exceptions n'étaient pas en soi inacceptables:
Il s'agit d'un ensemble, et quand l'article initial qui lui donne naissance est
déclaré inconstitutionnel, la Cour doit déclarer inopérantes les exceptions
qui sont nécessairement reliées à la règle générale. C'est le moyen d'éviter
que l'annulation de la composante principale d'un ensemble législatif
contraire à la Constitution ne cause la déformation ou la contradiction de
l'intention législative.
Cet énoncé fait fond sur les commentaires du juge en chef Dickson dans
l'arrêt R. c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30, à la p. 80, dans lequel il a fait remarquer
que l'interdiction de l'avortement se classe parmi les exceptions procédurales qui vont
à l'encontre de la Charte, puisque la simple élimination des exceptions équivaudrait
à réécrire un code entier:
Ayant jugé que ce "code entier" enfreint la Charte, il n'appartient pas à la
Cour de sélectionner divers aspects de l'art. 251 pour, en fait, réécrire
l'article.
Dans ces deux arrêts, le sens de la disposition non fautive changeait
tellement en l'absence de la disposition fautive qu'il n'y avait pas lieu de supposer que
le législateur l'aurait quand même adoptée. Le problème de l'annulation de la partie
incompatible seulement est que le sens de la partie qui reste change tellement en
- 44 -
l'absence de la partie incompatible qu'il n'y a pas lieu de supposer que le législateur
l'aurait quand même adoptée.
Lorsqu'il s'agit de savoir si l'on doit accorder des bénéfices à un groupe non
inclus dans la loi, la question du changement de sens du reste de la loi tourne parfois
autour de la taille relative des deux groupes pertinents. Par exemple, dans l'arrêt
Knodel, précité, le juge Rowles a élargi la prestation de bénéfices aux conjoints pour
inclure les conjoints du même sexe. À son avis, cette mesure empiétait moins sur
l'intention législative que l'annulation des bénéfices accordés aux conjoints
hétérosexuels puisque le groupe à ajouter était beaucoup moins important que le
groupe existant de bénéficiaires (à la p. 391):
[TRADUCTION] En l'espèce, annuler la loi et refuser les prestations aux
personnes qui les reçoivent déjà constituerait un empiétement beaucoup
plus important qu'octroyer ces bénéfices à la faible minorité de personnes
qui ont établi qu'elles y avaient droit.
Dans l'arrêt Tétreault-Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de
l'immigration), précité, notre Cour a décidé que les personnes de plus de 65 ans
avaient droit aux prestations dont le versement avait été explicitement restreint aux
personnes de moins de 65 ans. Dans ce cas également, le groupe à ajouter était
numériquement beaucoup moins important que celui des bénéficiaires.
Si le groupe à ajouter est numériquement moins important que le groupe
initial de bénéficiaires, c'est une indication que la supposition que le législateur aurait
de toute façon adopté le bénéfice est fondée. Au contraire, si le groupe à ajouter est
- 45 -
numériquement beaucoup plus important que le groupe initial de bénéficiaires, cela
pourrait être une indication que cette supposition n'est pas fondée. Ce n'est pas
seulement une question de chiffres. C'est plutôt que les chiffres peuvent indiquer que,
pour des motifs financiers ou simplement parce que cela constituerait un changement
marqué de l'objectif du programme initial, on ne peut pas supposer que le législateur
aurait adopté le bénéfice en question sans l'exclusion. Dans certains contextes, le fait
que le groupe à ajouter est beaucoup plus important que le groupe initial ne donnera
pas lieu à ces conclusions. L'arrêt R. c. Hebb (1989), 69 C.R. (3d) 1 (N.-É.D.P.I.), en
est un exemple.
(iv) Le sens de la portion restante
D'autres arrêts ont mis l'accent sur le sens ou l'historique de la partie qui
reste. C'est là l'analyse utilisée dans l'arrêt Russow c. B.C. (A.G.) (1989), 35 B.C.L.R.
(2d) 29 (C.S.). Dans cette affaire, la cour a examiné les diverses versions de la
disposition visée en vigueur dans la province depuis la Confédération et elle a
mentionné que la portion acceptable avait toujours existé. Cette constatation a aidé
la cour à conclure qu'il y avait lieu de supposer que le législateur aurait adopté la
portion acceptable sans la portion inacceptable (aux pp. 33 à 35).
Le juge Harlan a également fait ressortir ce point dans l'arrêt Welsh c.
United States, 398 U.S. 333 (1970), à la p. 366:
[TRADUCTION] Lorsqu'une politique est profondément ancrée dans
l'histoire, il y a une raison convaincante qui permet à un tribunal de
procéder à la réparation législative nécessaire si le contexte administratif
- 46 -
de la loi s'y prête, sans empiétement sur d'autres objectifs législatifs, même
s'il s'agit non pas simplement d'éliminer une partie fautive, mais de faire
fond sur celle-ci.
Il est raisonnable d'examiner le sens de la partie qui reste lorsqu'on se
demande si la supposition que le législateur l'aurait quand même adoptée est fondée.
Si la partie qui reste a une très grande importance ou existe depuis longtemps, ce fait
vient renforcer la supposition que cette partie aurait été adoptée sans la portion
inacceptable.
La partie qui reste a un sens encore plus important si la Constitution
favorise expressément l'adoption de ce genre de disposition. J'ai mentionné l'article
de Duclos et de Roach et celui de Caminker, qui font ressortir que la Constitution peut
favoriser des types particuliers de réparation, même si elle ne les exige pas
directement. Cet aspect du choix de la réparation a été expressément mentionné dans
l'arrêt R. v. Hebb, précité. Dans cette affaire, la cour a examiné une disposition lui
imposant d'examiner si l'accusé avait les moyens de payer une amende avant d'être
incarcéré pour non-paiement. Cette disposition ne visait que les personnes âgées de
18 ans à 22 ans. La cour a statué que cette disposition constituait une discrimination
fondée sur l'âge. Il fallait ensuite déterminer s'il était possible de dissocier la
restriction relative à l'âge du reste de la disposition.
La cour a précisé que le retranchement de la partie fautive et l'annulation
de la disposition empiéteraient tous les deux dans une certaine mesure sur l'intention
du législateur. Le retranchement de la partie fautive aurait pour effet de protéger un
groupe que le législateur n'avait pas eu l'intention de protéger et l'annulation de la
- 47 -
disposition éliminerait la protection offerte au groupe que le législateur avait
l'intention de protéger. Ayant jugé important, à la p. 21, le fait que la [TRADUCTION]
"Constitution favorise" la protection en question, la cour a décidé que c'était là un
motif valable d'élargir la portée de la disposition plutôt que de l'annuler:
[TRADUCTION] En retranchant du reste de la disposition la partie ayant
trait à l'âge, on offre la protection de l'article aux personnes de tout âge
accusées d'un acte criminel en ce qu'elles ne peuvent être incarcérées pour
non-paiement d'une amende tant que le tribunal ne s'est pas prononcé sur
leur situation. Par contre, l'annulation de tout le par. 646(10) élimine
totalement la protection offerte, y compris pour le groupe d'âge que le
législateur avait tout particulièrement jugé utile de protéger.
Il importe que les tribunaux n'empiètent pas sans raison sur le domaine
qui relève à bon droit du législateur. En optant pour l'une ou l'autre des
réparations qui viennent d'être mentionnées, le tribunal empiétera dans une
certaine mesure sur les efforts du législateur concerné. Si le résultat est
l'élimination d'une protection que la Constitution favorise - l'examen par
un tribunal de la situation d'une personne avant son incarcération - et non
l'élargissement de cette protection, on soutient que le tribunal devrait viser
à élargir le groupe de personnes protégées plutôt qu'à éliminer totalement
cette protection.
Ce raisonnement est judicieux par rapport à ce que nous connaissons du
fonctionnement habituel des corps législatifs. Le fait que les objets de la Constitution
favorisent, sans imposer, le maintien de la partie acceptable d'une disposition vient
renforcer la supposition que le législateur l'aurait adoptée sans la partie inacceptable.
Ce facteur pourrait bien avoir joué un rôle important dans une affaire qui
portait spécifiquement sur les lois en matière de droits de la personne. Dans l'affaire
Re Blainey and Ontario Hockey Association (1986), 54 O.R. (2d) 513 (C.A.), l'article
premier de la loi en question (Code des droits de la personne (1981), L.O. 1981,
ch. 53), prévoyait un droit à un traitement égal sans discrimination fondée, notamment,
- 48 -
sur le sexe. Toutefois, aux termes de l'art. 19, ne constituait pas une atteinte au droit
reconnu à l'article premier le fait de restreindre des activités athlétiques pour un motif
fondé sur le sexe. La cour a statué que l'art. 19 violait la garantie à l'égalité en vertu
de la Charte. L'association de hockey était d'avis que l'art. 19 n'était pas dissociable
de l'article premier puisque l'on ne pouvait supposer que le législateur aurait adopté
l'article premier sans l'art. 19, et que l'on ne devait donc pas annuler l'art. 19, même s'il
portait atteinte à la Charte. En fait, s'il était exact que l'art. 19 était inextricablement
lié à l'article premier, il s'ensuivrait non pas le maintien de l'art. 19, mais l'annulation
de l'article premier, même s'il ne comporte en soi rien d'inacceptable lorsqu'on
l'examine de façon isolée. Toutefois, il est évident qu'il y a lieu de supposer que le
législateur aurait adopté l'interdiction générale de discrimination même s'il ne pouvait
en restreindre l'application dans le domaine des activités sportives.
(v) Conclusion
L'analyse que je viens d'exposer devrait bien faire ressortir qu'il n'y a pas
de formule magique susceptible d'aider le tribunal à décider si la solution appropriée
dans un cas donné est la dissociation ou l'interprétation large. Bien que le respect du
rôle du législateur et des objets de la Charte soient les deux principes directeurs, on
ne pourra y satisfaire qu'en examinant soigneusement dans chaque cas les diverses
considérations que je viens d'exposer.
C.
La suspension temporaire de l'effet de la déclaration d'invalidité
- 49 -
Lorsqu'il a déterminé l'incompatibilité et décidé si cette incompatibilité
devrait être annulée, retranchée de la loi en question ou recevoir une interprétation
large, le tribunal a identifié la partie de la loi qui doit être annulée. La dernière étape
consiste à déterminer s'il doit y avoir suspension temporaire de l'effet de la déclaration
d'invalidité.
Un tribunal peut déclarer une loi ou une disposition législative inopérante,
mais suspendre l'effet de cette déclaration jusqu'à ce que le législateur fédéral ou
provincial ait eu l'occasion de combler le vide. Cette méthode est fort appropriée
lorsque l'annulation d'une disposition présente un danger pour le public (R. c. Swain,
précité) ou porte atteinte à la primauté du droit (Renvoi relatif aux droits linguistiques
au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721). Cette méthode pourrait également être appropriée
dans les cas où une disposition est limitative par opposition aux cas où elle aurait une
portée trop large. Par exemple, en l'espèce, certains intervenants ont fait valoir que si
l'on allègue une négation du droit au même bénéfice de la loi, la disposition législative
en question ne pose habituellement pas de problème en soi. C'est le fait qu'elle ne
couvre pas toutes les situations qui pose un problème, de sorte que l'annulation
immédiate de la loi priverait des personnes admissibles de bénéfices sans les fournir
à celle qui en fait la demande. Par ailleurs, si le gouvernement n'est pas au départ tenu
de fournir les bénéfices, il est vraisemblablement inapproprié de les étendre à d'autres.
La solution logique est d'annuler, mais de suspendre l'effet de la déclaration
d'invalidité afin de permettre au gouvernement de décider s'il doit annuler ou étendre
les bénéfices.
- 50 -
Je tiens à préciser que la question de la suspension de l'effet de la
déclaration d'invalidité diffère totalement de celle de savoir si l'interprétation large ou
l'annulation d'un texte législatif est la solution appropriée en vertu de l'art. 52 de la Loi
constitutionnelle de 1982. Bien que la suspension de l'effet de la déclaration
d'invalidité soit appropriée dans certains cas, ce n'est pas une panacée au problème de
l'empiétement, dans le cadre de l'art. 52, sur l'institution que constitue le corps
législatif.
Une suspension de l'effet d'une déclaration d'invalidité est une question
sérieuse du point de vue de l'application de la Charte, car on se trouve alors à
permettre que se perpétue pendant un certain temps une situation qui a été jugée
contraire aux principes consacrés dans la Charte. Il peut exister de bonnes raisons
pragmatiques d'autoriser cet état de choses dans des cas particuliers. Toutefois,
l'interprétation large est de beaucoup préférable dans les cas appropriés puisqu'elle
permet d'harmoniser immédiatement la loi en question avec les exigences de la Charte.
Par ailleurs, la suspension de l'effet de la déclaration d'invalidité prononcée
par le tribunal n'est pas vraiment pertinente lorsque l'on examine quelle solution, de
l'interprétation large ou de l'annulation, empiète moins sur le corps législatif en tant
qu'institution. En décidant de conférer une interprétation large à l'incompatibilité ou
de l'annuler, le tribunal a déjà choisi le moyen le moins attentatoire. Si dans un cas
particulier, l'interprétation large est moins attentatoire que l'annulation, il n'y a pas lieu
de croire qu'une suspension de l'effet d'une déclaration d'invalidité serait une meilleure
option. Suspendre l'effet d'une déclaration d'invalidité entraîne un renvoi de la
question au législateur à un moment qu'il n'a pas choisi et lui impose de prendre des
- 51 -
mesures à l'intérieur de délais qui ne seraient normalement pas les siens. Il s'agit là
d'un grave empiétement sur l'institution qu'est le corps législatif. Quand
l'interprétation est la solution appropriée, le législateur peut examiner la question au
moment où il le juge opportun et prendre les mesures qu'il désire. En conséquence,
la suspension de l'effet d'une déclaration d'invalidité ne devrait pas être préférée à
l'interprétation large lorsqu'il convient de procéder par interprétation large.
La question de savoir s'il y a lieu de suspendre l'effet d'une déclaration
d'invalidité ne devrait pas dépendre de considérations ayant trait au rôle des tribunaux
et des législateurs, mais plutôt de considérations énumérées précédemment sur l'effet
d'une déclaration d'invalidité sur le public.
D.
Sommaire
Avant l'examen des mesures de réparation distinctes conformément au
par. 24(1) de la Charte, il serait bon de résumer les propositions précitées relatives à
l'application de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. L'application de l'art. 52
est déclenchée lorsqu'une loi est jugée inconstitutionnelle en soi, par opposition à une
simple mesure prise sous son régime. Une fois déclenchée l'application de l'art. 52,
il faut répondre à trois questions. Premièrement, quelle est l'étendue de
l'incompatibilité? Deuxièmement, peut-on régler isolément le problème de cette
incompatibilité, que ce soit par dissociation ou interprétation large, ou est-elle
inextricablement liée à d'autres parties de la loi? Troisièmement, doit-il y avoir
suspension temporaire de l'effet de la déclaration d'invalidité? Voici succinctement les
facteurs dont il faut tenir compte:
- 52 -
(i) L'étendue de l'incompatibilité
L'étendue de l'incompatibilité doit être déterminée:
A. de façon large dans le cas où la loi ne satisfait pas au premier volet
du critère de l'arrêt Oakes en ce que son objectif ne se rapporte pas à
des préoccupations suffisamment urgentes et réelles pour justifier
l'atteinte à un droit garanti par la Charte; ou encore, que l'objectif du
texte est jugé inconstitutionnel -- et peut-être même la loi dans sa
totalité;
B. de façon plus étroite lorsque l'objectif se rapporte à des
préoccupations suffisamment urgentes et réelles, mais que le texte
législatif ne satisfait pas au premier élément du volet de la
proportionnalité du critère de l'arrêt Oakes en ce que les moyens
choisis pour atteindre cet objectif n'ont pas un lien rationnel avec cet
objectif -- généralement restreint à la partie qui ne satisfait au critère
du lien rationnel;
C. avec souplesse lorsque le texte législatif ne satisfait pas au
deuxième ou au troisième élément du volet de la proportionnalité du
critère de l'arrêt Oakes.
(ii) Dissociation/Interprétation large
- 53 -
Il sera justifié d'opter pour la dissociation ou l'interprétation large
seulement dans les cas les plus clairs, chacun des critères suivants devant
avoir été respectés:
A. l'objectif législatif est évident ou ressort des éléments de preuve
déposés dans le cadre de l'examen fondé sur l'article premier, qui a
échoué, et la dissociation ou l'interprétation large favoriserait l'atteinte
de cet objectif ou constituerait un empiétement moindre sur cet
objectif que l'annulation de la loi;
B. le choix des moyens utilisés par le législateur pour atteindre cet
objectif n'est pas assez incontestable pour que la dissociation ou
l'interprétation large constitue un empiétement inacceptable sur le
domaine législatif;
C. la dissociation ou l'interprétation large ne comporterait pas un
empiétement si important sur les décisions financières du législateur
qu'elle modifierait la nature du régime législatif en question.
(iii) Suspension temporaire de l'effet de la déclaration d'invalidité
Un tribunal sera justifié de suspendre temporairement l'effet de la
déclaration d'invalidité afin de donner au législateur fédéral ou provincial
concerné l'occasion d'harmoniser la loi ou la disposition législative avec
ses obligations constitutionnelles même lorsque l'annulation a été jugée
- 54 -
l'option la plus appropriée par rapport à l'un des critères cités
précédemment. Cette suspension sera ordonnée dans l'un ou l'autre des cas
suivants:
A. l'annulation de la loi sans l'adoption d'un texte de remplacement
poserait un danger pour le public;
B. l'annulation de la loi sans l'adoption d'un texte de remplacement
menacerait la primauté du droit;
C. la loi a été jugée inconstitutionnelle parce qu'elle est limitative et
non parce qu'elle a une portée trop large et son annulation priverait de
bénéfices les personnes admissibles sans profiter à la personne dont
les droits ont été violés.
Je tiens à préciser que ces propositions ne sont que des lignes directrices
destinées à aider les tribunaux à déterminer quelle sera la solution la plus appropriée
en vertu de l'art. 52; elles ne se veulent pas des règles rigides qui doivent être
appliquées indépendamment des faits.
III.
Le paragraphe 24(1)
A.
Le paragraphe 24(1) seul
- 55 -
Même lorsque l'application de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982
n'est pas déclenchée, il peut y avoir une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte.
Cela peut se produire quand la loi ou la disposition législative n'est pas
inconstitutionnelle en soi, mais qu'elle a donné lieu à une mesure prise en
contravention des droits garantis par la Charte. Le paragraphe 24(1) offre une
réparation à la personne dont les droits ont été violés.
Cette mesure a été décrite comme une sorte de technique d'interprétation
atténuée; à ne pas confondre avec la véritable interprétation atténuée mentionnée
ci-dessus. La réparation accordée se fonde plutôt sur une présomption de
constitutionnalité. Elle entre en jeu si le texte de la disposition en question est jugé
constitutionnel et que la mesure attentatoire à laquelle il a donné lieu n'est donc pas
autorisée par la disposition. J'ai statué en ce sens dans l'arrêt Slaight Communications
Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, lorsque j'ai affirmé que le législateur, en
conférant à un arbitre le pouvoir discrétionnaire de rendre une gamme d'ordonnances,
ne pouvait avoir eu l'intention de lui conférer le pouvoir discrétionnaire de rendre des
ordonnances inconstitutionnelles. Le texte législatif n'était pas inconstitutionnel en soi
et il n'y avait pas lieu d'appliquer l'art. 52, mais la partie lésée avait clairement droit
à une réparation en vertu du par. 24(1).
B.
Le paragraphe 24(1) de concert avec l'article 52
Il y aura rarement lieu à une réparation en vertu du par. 24(1) de la Charte
en même temps qu'une mesure prise en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de
1982. Habituellement, si une disposition est déclarée inconstitutionnelle et
- 56 -
immédiatement annulée en vertu de l'art. 52, l'affaire est close. Il n'y aura pas lieu à
une réparation rétroactive en vertu de l'art. 24. Par conséquent, si l'effet de la
déclaration d'invalidité est temporairement suspendu, il n'y aura pas non plus souvent
lieu à une réparation en vertu de l'art. 24. Permettre une réparation fondée sur l'art. 24
pendant la période de suspension équivaudrait à donner un effet rétroactif à la
déclaration d'invalidité. Enfin, si un tribunal décide de donner une interprétation
atténuée ou une interprétation large, une réparation fondée sur l'art. 24 ne ferait
probablement qu'accorder le même redressement que celui découlant de la mesure déjà
prise par les tribunaux.
IV.
Les mesures correctives appropriées en l'espèce
A.
La nature du droit en cause
En l'espèce, le droit violé est un droit positif: le droit au même bénéfice
de la loi. De par leur nature, les droits positifs sont habituellement assortis de
considérations spéciales dans le contexte des mesures correctives. On considérera
rarement que l'objectif d'un régime de bénéfices est inconstitutionnel. La violation de
droits positifs donnera plus probablement lieu aux mesures correctives de
l'interprétation atténuée ou large, ou de l'annulation et de la suspension de l'effet de la
déclaration d'invalidité plutôt qu'à une annulation immédiate du texte législatif. En
fait, si le bénéfice en question est garanti par la Constitution (par exemple, le droit de
vote), il sera impératif de donner une interprétation large au texte en question. Il serait
absurde pour un tribunal de priver une personne d'un droit que lui garantit la
Constitution par l'annulation d'une loi qui est trop limitative. Certes, un tribunal est
- 57 -
justifié d'empiéter sur le domaine législatif de l'élargissement d'un bénéfice garanti par
la Constitution dans le cas où ce bénéfice a été lui-même garanti par le législateur par
suite d'une modification constitutionnelle.
D'autres droits seront davantage de la nature de droits "négatifs", visant
simplement à restreindre l'action gouvernementale. Toutefois, même dans ces cas, les
droits peuvent avoir certains aspects positifs. Par exemple, le droit à la vie, à la liberté
et à la sécurité de la personne constitue en un sens un droit négatif, mais l'exigence
voulant que le gouvernement respecte "les principes de justice fondamentale" peut
permettre de qualifier l'art. 7 de droit positif dans certaines circonstances. De même,
le droit à l'égalité est une sorte de droit hybride, n'étant ni tout à fait positif ni tout à
fait négatif. Dans certains contextes, il conviendra de dire que l'art. 15 confère des
droits positifs.
En l'espèce, le bénéfice est une somme d'argent versée aux parents en vertu
de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage et il ne s'agit pas d'un bénéfice que la
Constitution oblige le Parlement à verser au groupe inclus ou au groupe exclu. À la
suite de la violation concédée de l'art. 15, le Parlement est tenu d'égaliser la prestation
de ce bénéfice. Le bénéfice en soi n'est pas interdit par la Constitution; la disposition
pertinente est simplement trop limitative. En conséquence, il serait inapproprié de
procéder à l'annulation immédiate de la disposition car on priverait ainsi des personnes
admissibles d'un bénéfice, sans offrir une réparation à l'intimé. Dans un tel cas, il faut
tout au moins que l'effet de la déclaration d'invalidité soit suspendu pour permettre au
Parlement d'harmoniser la disposition avec les exigences constitutionnelles. Tous les
procureurs généraux intervenants sont d'accord avec cette proposition même si la
- 58 -
plupart d'entre eux sont intervenus en faveur des appelantes. Il reste maintenant à
déterminer s'il s'agit d'un cas où il faut donner à la disposition une interprétation large
afin d'y inclure le groupe exclu. Pour répondre à cette question, on doit examiner le
texte législatif en question.
B.
Le contexte de la Loi de 1971 sur l'assurance-chômage
Il n'est pas difficile d'établir l'objectif législatif de ce régime. Cet objectif
global se dégage du jugement du juge La Forest dans l'arrêt Tétreault-Gadoury,
précité, à la p. 41:
. . . d'établir un régime d'assurance sociale aux fins d'indemniser les
chômeurs pour la perte de revenus provenant de leur emploi et d'assurer
leur sécurité économique et sociale pendant un certain temps et les aider
ainsi à retourner sur le marché du travail.
Toutefois, il n'est pas aussi simple de dégager l'objectif de la disposition
attaquée. Le libellé de la disposition n'indique pas clairement que l'objectif est
d'étendre les prestations aux parents de nouveau-nés qui demeurent à la maison pour
s'en occuper; donner à cette disposition une interprétation large de manière à englober
le groupe exclu favoriserait l'atteinte de cet objectif. En fait, à partir du libellé de la
disposition, on pourrait rapidement conclure que l'on avait seulement l'intention
d'accorder des prestations aux parents adoptifs et que l'on a délibérément exclu les
parents naturels. On pourrait supposer que la disposition vise expressément à répondre
à la situation particulière des parents adoptifs. Cette hypothèse ne peut certainement
pas être écartée sur le seul fondement du libellé de la disposition; en outre, ni notre
- 59 -
Cour ni les tribunaux d'instance inférieure n'ont eu l'avantage additionnel d'examiner
des éléments de preuve à l'appui d'une analyse fondée sur l'article premier.
En l'absence d'un mandat fondé sur un objectif législatif clair, il serait
imprudent pour moi de donner à la disposition une interprétation large de manière à
inclure le groupe exclu. Un examen des répercussions financières qui s'ensuivraient
vient aussi appuyer cette conclusion. Il ne s'agit pas d'une situation comparable à celle
observée dans l'arrêt Tétreault-Gadoury, précité. Dans cette affaire, les répercussions
financières du retranchement de la disposition n'étaient pas importantes. En effet, les
personnes inadmissibles qui devenaient admissibles constituaient un groupe restreint.
En l'espèce, le groupe exclu dont on cherche l'inclusion est vraisemblablement
beaucoup plus important que celui à qui sont déjà versées les prestations.
Compte tenu de la nature de la prestation et de la taille du groupe visé par
la réparation, introduire par interprétation large les parents naturels dans la disposition
constituerait dans les circonstances un empiétement important sur le domaine
législatif. Cet empiétement serait peut-être suffisamment important pour modifier la
nature de l'ensemble du régime. Si notre Cour devait imposer le versement aux parents
naturels des mêmes prestations que celles accordées aux parents adoptifs en vertu de
l'art. 32, la grande restructuration financière requise à cette fin entraînerait peut-être
l'élimination du paiement d'autres prestations à d'autres groupes défavorisés. Les
législateurs fédéral et provinciaux sont en bien meilleure position pour évaluer
l'ensemble de la situation lorsqu'ils doivent élaborer des solutions dans des cas comme
celui-ci. De toute évidence, notre Cour doit déclarer la disposition inopérante et
suspendre l'effet de cette déclaration jusqu'à ce que le législateur concerné ait soupesé
- 60 -
tous les facteurs pertinents dans le cadre de la modification de la loi en vue de
répondre aux exigences constitutionnelles.
À mon avis, il vaut la peine de signaler qu'en l'espèce le Parlement a
modifié la disposition attaquée par suite de la présente action et que cette modification
n'est pas celle qu'aurait imposée une interprétation large. Le Parlement a accordé les
mêmes prestations aux parents adoptifs et aux parents naturels, mais pas aux mêmes
conditions que celles que prévoyait initialement l'art. 32. Les deux groupes reçoivent
maintenant les mêmes prestations pendant dix semaines au lieu de quinze. Cette
situation constitue une illustration utile des risques de l'interprétation large dans les cas
où l'intention législative n'est pas claire relativement aux questions financières. En
l'espèce, donner une interprétation large à la disposition ne favoriserait pas
nécessairement l'atteinte de l'objectif législatif et empiéterait manifestement sur les
décisions financières puisqu'on forcerait ainsi le Parlement à affecter au programme
plus de fonds qu'il ne le souhaite ou qu'il est en mesure d'affecter.
Les questions constitutionnelles
Compte tenu de l'analyse qui précède, je suis d'avis de répondre aux
questions constitutionnelles de la façon suivante:
1.
Puisqu'elle a conclu que l'art. 32 de la Loi de 1971 sur
l'assurance-chômage (par la suite l'art. 20 de la Loi sur
l'assurance-chômage, L.R.C. (1985), ch. U-1) crée un bénéfice inégal
contrairement au par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés
parce qu'il établit une distinction entre les prestations que peuvent toucher
les parents naturels et les parents adoptifs, la Section de première instance
- 61 -
de la Cour fédérale est-elle tenue par le par. 52(1) de la Loi
constitutionnelle de 1982 de déclarer que l'art. 32 est inopérant?
La réponse à la première question est, dans les circonstances, affirmative,
mais l'effet de cette déclaration d'invalidité peut être suspendu pendant un certain
temps pour que le Parlement puisse modifier le texte législatif d'une façon qui lui
permette de respecter ses obligations constitutionnelles. Cela ne signifie pas que
l'art. 52 n'a pas la souplesse requise pour offrir une mesure corrective autre que
l'annulation d'une disposition inconstitutionnelle dans sa totalité. Dans les
circonstances appropriées, un tribunal peut opter pour la dissociation ou une
interprétation large de façon à harmoniser la disposition avec la Charte. On ne devrait
exercer cette option que dans les cas les plus clairs, compte tenu des principes énoncés
ci-dessus relativement à la nature du droit et au contexte spécifique de la loi.
2.
Le paragraphe 24(1) de la Charte donne-t-il à la Section de première
instance de la Cour fédérale le pouvoir de statuer que les parents naturels
ont droit aux mêmes prestations, suivant les mêmes conditions, que celles
que peuvent toucher les parents adoptifs en vertu de l'art. 32 (par la suite
l'art. 20) de la Loi?
Il faut répondre à cette question par la négative. Le paragraphe 24(1)
prévoit une réparation individuelle lorsque des mesures prises en vertu d'une loi
violent les droits garantis à une personne par la Charte. Toutefois, dans les
circonstances appropriées, les tribunaux ont un pouvoir limité, en vertu de l'art. 52 de
la Loi constitutionnelle de 1982, de donner une interprétation large à une loi pour en
étendre le champ d'application.
- 62 -
Dispositif
En définitive, le pourvoi est accueilli et le jugement du juge de première
instance est infirmé. Normalement, j'ordonnerais que l'art. 32 de la Loi de 1971 de
l'assurance-chômage (par la suite l'art. 20 de la Loi sur l'assurance-chômage) soit
annulé conformément à l'art. 52 et soit déclaré inopérant et je suspendrais aussi l'effet
de cette déclaration d'invalidité jusqu'à ce que le Parlement ait modifié la loi pour
l'harmoniser avec ses obligations constitutionnelles. Toutefois, je n'ai pas à le faire en
l'espèce puisque la disposition attaquée a été abrogée et remplacée en novembre 1990.
Par ailleurs, il ne s'agit pas en l'espèce d'un cas où il serait approprié
d'accorder une réparation à l'intimé, par exemple des dommages-intérêts, en vertu du
par. 24(1). La doctrine classique en matière de dommages-intérêts est que le plaignant
doit être mis dans la situation où il aurait été s'il n'y avait pas eu faute. En l'espèce, le
plaignant aurait pu se trouver dans deux situations différentes: il aurait pu recevoir les
prestations au même titre que les bénéficiaires initiaux ou encore ne pas en recevoir
du tout, si les prestations n'avaient été offertes ni au plaignant ni aux bénéficiaires
initiaux. Le choix de la réparation en vertu de l'art. 24 repose en conséquence sur une
hypothèse quant à la situation dans laquelle se serait trouvé le plaignant. Toutefois,
j'ai déjà déterminé quelle est l'hypothèse qui doit être faite dans le cadre d'une analyse
en vertu de l'art. 52 et j'ai établi que l'on ne peut supposer que le législateur aurait
adopté le bénéfice de façon à inclure le plaignant. En conséquence, le plaignant ne se
trouve pas maintenant dans une situation pire que celle dans laquelle il se serait trouvé
s'il n'y avait pas eu faute.
- 63 -
Bien que l'intimé n'ait pas eu gain de cause devant notre Cour, je n'estime
pas approprié de le condamner aux dépens. Il a eu gain de cause relativement à la
question fondée sur l'art. 15 en première instance; l'autre poursuite a porté seulement
sur le choix de la réparation, à la suite de la concession faite par les appelantes.
Compte tenu de cette concession, l'intimé a attiré l'attention du Parlement sur une
lacune de la loi à laquelle il a été remédié par l'abrogation et le remplacement de la
disposition attaquée. Il ne devrait pas être pénalisé parce que le différend a porté
seulement sur la question de la réparation. En conséquence, l'intimé a droit à ses
dépens comme entre procureur et client.
Version française des motifs des juges La Forest et L'Heureux-Dubé rendus
par
//Le juge La Forest//
LE JUGE LA FOREST -- J'ai eu l'avantage de lire les motifs du Juge en chef
et je suis d'accord avec le dispositif qu'il propose et avec ses réponses aux questions
constitutionnelles. Ma position repose sur le simple fait que l'on a concédé que la loi
en cause viole la Charte canadienne des droits et libertés et qu'elle ne fait pas partie
du genre très limité de causes où seule une partie de la loi peut faire l'objet d'une
interprétation atténuée ou d'une correction qui introduit, par interprétation large, des
éléments reflétant de toute façon l'intention évidente du législateur. Comme le
souligne le Juge en chef, l'interprétation atténuée des lois est riche d'une longue
tradition et, à mon avis, l'interprétation large devrait également être appliquée lorsque
cela revient essentiellement au même. Je remarque que le Juge en chef mentionne, et
- 64 -
je partage son opinion, qu'on ne devrait utiliser ces techniques que dans les cas les plus
clairs. Il n'appartient pas aux tribunaux de récrire la loi. Je conviens également qu'il
n'est guère opportun, compte tenu de la mesure prise subséquemment par le Parlement,
de déclarer inopérante la disposition attaquée et de suspendre l'effet de cette
déclaration.
Il n'en faut pas plus pour résoudre l'affaire, et il est inutile de commenter
davantage. Il ne faudrait toutefois pas croire que, en limitant ainsi mes motifs, je suis
fondamentalement en désaccord avec l'opinion exprimée par le Juge en chef sur les
moyens permettant de déterminer les cas où il convient d'appliquer les techniques
d'interprétation atténuée ou d'interprétation large. En fait, ses motifs me sont d'une
aide précieuse à cet égard. J'adopte plutôt cette démarche restrictive parce que la
manière peu satisfaisante dont nous avons été saisis de cette affaire nous oblige à
répondre aux questions dans l'abstrait, ce qui entraîne le risque de rendre des décisions
trompeuses ou insuffisamment assorties de réserves.
Tout d'abord, je ne suis pas du tout certain qu'en l'espèce la Charte ait été
violée. À première vue (et le Juge en chef y fait allusion), il ne semble pas tout à fait
déraisonnable de croire que le Parlement ait pu avoir d'excellentes raisons
d'encourager les parents adoptifs en tant que groupe; l'intervention judiciaire a eu pour
effet de priver ce groupe d'une partie des fonds destinés à répondre au problème que
le Parlement avait probablement en vue. Notre Cour a, à maintes reprises, mentionné
que le Parlement peut, à un moment, s'attaquer par voie constitutionnelle à un
problème ou à une partie de celui-ci. Mais la façon dont l'affaire nous a été soumise
nous oblige à présumer du caractère inconstitutionnel en l'absence d'éléments de
- 65 -
preuve sur le contexte qui, à mon avis, sont essentiels à l'étude de l'étendue de
l'incompatibilité avec la Charte.
Normalement, on étudie une affaire en tenant compte des faits qui
délimitent la portée d'une décision de la Cour. En l'espèce, nous sommes contraints
d'aborder les critères relatifs à l'interprétation atténuée ou à l'interprétation large d'une
façon qui risque de donner l'impression qu'ils sont d'application universelle. Il faut
toutefois souligner que l'affaire met en cause un régime d'aide sociale qui peut
prescrire une méthode très différente de celle qu'on adopterait dans d'autres domaines.
Ainsi, notre Cour a maintes fois énoncé dans ses arrêts, par exemple dans R. c. Wong,
[1990] 3 R.C.S. 36, qu'il n'appartient pas aux tribunaux d'inventer des régimes ayant
pour effet d'augmenter les pouvoirs de la police (aux pp. 56 et 57). Cette opinion
s'explique non pas tant par la complexité des régimes possibles (comme le Juge en chef
semble le laisser entendre à un certain moment), mais par le risque de détourner les
tribunaux de leur devoir fondamental, aux termes de la Charte, de protéger les droits
garantis aux particuliers.
Comme je l'ai remarqué précédemment, le fait est que le pouvoir législatif
appartient au Parlement et aux législatures. Les tribunaux ont le devoir de veiller à ce
que les lois répondent aux normes constitutionnelles et de les déclarer inopérantes dans
le cas contraire. Ils exercent ainsi une pression sur les corps législatifs qui doivent,
dès le départ, s'en tenir aux limites de leurs pouvoirs constitutionnels. On ne devrait
pas s'en remettre aux tribunaux pour corriger des lois invalides. Les régimes d'aide
sociale ouvrent peut-être plus grande la porte à l'intervention judiciaire (et la rendent
certainement plus tentante). Dans l'affaire Tétreault-Gadoury c. Canada (Commission
- 66 -
de l'emploi et de l'immigration), [1991] 2 R.C.S. 22, par exemple, le Parlement
adopterait sûrement la réparation, qui est évidente, plutôt que de voir disparaître le
régime entier. Mais lorsqu'il s'agit de lois qui empiètent sur la liberté de la personne,
les tribunaux devraient adopter une position dissuadant les législateurs d'adopter des
dispositions ayant une portée trop large et devraient se montrer peu empressés à
apporter une mesure corrective.
J'ai ajouté ces commentaires afin de souligner que la question de
l'interprétation large et de l'interprétation atténuée comporte d'autres dimensions (je
n'en ai mentionné que quelques-unes) en raison desquelles il faudra apporter des
réserves aux propositions énoncées par le Juge en chef. Je remarque qu'il a sagement
indiqué que ces propositions ne sont que des lignes directrices destinées à aider les
tribunaux et qu'elles ne se veulent pas des règles rigides qui doivent être appliquées
indépendamment des faits.
J'éprouve le plus de doutes relativement aux motifs du Juge en chef
lorsqu'il lie étroitement l'application de l'interprétation atténuée ou de l'interprétation
large à la liste établie dans l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103. Bien que cette
méthode puisse être utile à l'occasion, je crains qu'elle ne favorise une attitude
mécaniste face au processus, plutôt que l'étude de questions plus fondamentales,
comme celles que j'ai mentionnées précédemment, et qui se situent bien au-delà des
faits.
Pourvoi accueilli avec dépens à l'intimé. La première question
constitutionnelle reçoit une réponse affirmative, mais l'effet de cette déclaration
- 67 -
d'invalidité peut être suspendu pendant un certain temps pour que le Parlement puisse
modifier le texte législatif d'une façon qui lui permette de respecter ses obligations
constitutionnelles. La seconde question constitutionnelle reçoit une réponse négative.
Le paragraphe 24(1) de la Charte prévoit une réparation individuelle lorsque des
mesures prises en vertu d'une loi violent les droits garantis à une personne par la
Charte. Dans les circonstances appropriées, les tribunaux ont un pouvoir limité, en
vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, de donner une interprétation
large à une loi pour en étendre le champ d'application.
Procureur des appelantes: John C. Tait, Ottawa.
Procureurs de l'intimé Shalom Schachter: Osler, Hoskin & Harcourt,
Toronto.
Procureurs de l'intimé le Fonds d'action et d'éducation juridiques pour les
femmes: Tory, Tory, DesLauriers & Binnington, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Le
procureur général de l'Ontario, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Québec: Le procureur
général du Québec, Ste-Foy.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick:
Le procureur général du Nouveau-Brunswick, Fredericton.
- 68 -
Procureur de l'intervenant le procureur général de la
Colombie-Britannique: Le procureur général de la Colombie-Britannique, Victoria.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan:
Brian Barrington-Foote, Regina.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Alberta: Le
procureur général de l'Alberta, Edmonton.
Procureur de l'intervenant le procureur général de Terre-Neuve: Le
procureur général de Terre-Neuve, St. John's.
Procureurs de l'intervenant le Conseil de revendication des droits des
minorités: Cogan & Cogan, Ottawa.