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MOTIFS DU JUGE CHAMBERLAND |
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[65] L'intimée exploite un bar avec spectacles de danseuses nues au centre-ville de Montréal, à un endroit où l'occupation résidentielle n'est pas autorisée. Mais, elle n'est pas seule! Un autre bar semblable est situé à proximité. La compétition est féroce et, parfois, se fait par haut-parleurs interposés. Ainsi, pour attirer la clientèle qui autrement pourrait se retrouver chez le voisin, les deux bars concurrents amplifient, au moyen de haut-parleurs donnant sur l'extérieur, la trame sonore des spectacles présentés à l'intérieur.
[66] Le policier qui, le 14 mai 1996, vers minuit, a rempli le constat d'infraction patrouillait en automobile lorsqu'il a entendu le bruit provenant du haut-parleur installé dans l'entrée principale du local de l'intimée. Le policier qualifie ce bruit d'«excessif»; de fait, on pouvait l'entendre d'une intersection à l'autre (le local de l'intimée est situé sur la rue Sainte-Catherine, entre les rues Metcalfe et Mansfield). Le policier dit avoir entendu, comme s'il avait été à l'intérieur, la musique, le boniment du présentateur des danseuses et les annonces de spéciaux sur les consommations.
[67] Les faits ne sont pas contestés.
[68] L'intimée a été accusée d'avoir commis l'infraction prévue aux articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit[32] de la Ville de Montréal.
[69] Déclarée coupable en Cour municipale, l'intimée a été acquittée en Cour supérieure.
[70] Le pourvoi soulève deux questions qui, à mon avis et avec égards pour l'opinion contraire de mon collègue le juge Fish quant à la première, et à l'opinion du juge de la Cour supérieure siégeant en appel quant à la seconde, doivent être tranchées en faveur de l'appelante:
1) Les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit sont-ils intra vires de la Ville de Montréal?
2) Les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit sont-ils valides sur le plan constitutionnel?
1) Les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit sont-ils intra vires de la Ville de Montréal?
[71] Les articles 2, 8, 9 et 11 du Règlement sur le bruit sont plus particulièrement pertinents à cette partie de l'analyse:
2. Le bruit dont le niveau de pression acoustique est supérieur au maximum fixé par ordonnance ou celui qui est spécifiquement prohibé par le présent règlement constitue une nuisance et est interdit comme étant contraire à la paix et à l'ordre publics.
8. L'émission d'un bruit perturbateur d'un niveau de pression acoustique supérieur au niveau maximal de bruit normalisé fixé par ordonnance à l'égard du lieu habité touché par cette émission est interdite.
9. Outre le bruit mentionné à l'article 8, est spécifiquement prohibé lorsqu'il s'entend à l'extérieur:
1o le bruit produit au moyen d'appareils sonores, qu'ils soient situés à l'intérieur d'un bâtiment ou qu'ils soient installés ou utilisés à l'extérieur;
2o le bruit d'une sirène ou d'un autre dispositif d'alerte, sauf en conformité d'un permis délivré à cet effet ou sauf en cas de nécessité;
3o le bruit produit par un musicien ambulant au moyen d'instruments de musique ou d'objets utilisés comme tels, en tout temps s'il est fait usage d'instruments à percussion ou d'instruments fonctionnant à l'électricité, et en période de nuit dans les autres cas;
4o le bruit de cris, de clameurs, de chants, d'altercations ou d'imprécations et toute autre forme de tapage.
11. L'émission, touchant ou non un lieu habité, d'un bruit spécifiquement prohibé aux articles 9 ou 10, est interdite.
[72] L'article 2 interdit donc le bruit mentionné au paragraphe (1) de l'article 9 non seulement comme «nuisance» mais également parce que «contraire à la paix et à l'ordre publics».
[73] Les articles 516, 517(g) et (l) et 520(72) de la Charte de la Ville de Montréal sont pertinents aux pouvoirs que la Ville de Montréal exerce en matière de «nuisance», de «bien-être des citoyens» et de «paix, ordre et sécurité publics»:
516. Le conseil a le pouvoir d'adopter des règlements pour assurer la paix, l'ordre, le bon gouvernement, le bien-être des citoyens et la bonne administration des affaires de la ville, et pour statuer sur toute matière pouvant intéresser ou affecter de quelque manière celle-ci et sa population, pourvu que ces règlements ne soient pas inconciliables avec les lois de la province ou du Canada ou avec quelque disposition particulière de la présente charte.
Le conseil n'a pas le pouvoir d'adopter des règlements sur des matières visées par la Loi sur les produits agricoles, les produits marins et les aliments (L.R.Q., chapitre P-29) et par la Loi sur les produits laitiers et leurs succédanés (L.R.Q., chapitre P-30).
517. Pour plus ample certitude sur les pouvoirs conférés au conseil par l'article 516, mais sans en restreindre la portée et sous les réserves qu'il contient, sans restreindre non plus l'étendue des pouvoirs que cette charte attribue par ailleurs au conseil, l'autorité et la juridiction de ce dernier s'étendent à toutes les matières suivantes:
(…)
g) l'ordre, la paix et la sécurité publics;
(…)
l) les nuisances;
(…)
520. Sans préjudice des articles 516, 517, 518 et 519 et sous réserve des dispositions des articles 529 à 538, le conseil peut, par règlement:
72o Définir ce qui constitue une nuisance; prohiber et supprimer les nuisances et imposer des amendes aux personnes qui en créent ou en laissent subsister;
[74] L'appelante est donc, à mon avis, habilitée à adopter un règlement sur le bruit en vertu de son pouvoir général en matière d'ordre et de paix sur son territoire. Le paragraphe 1 de l'article 9 du Règlement sur le bruit prohibe le bruit qui s'entend à l'extérieur lorsque ce bruit est produit au moyen d'un appareil sonore (par exemple, un haut-parleur). Cette interdiction vise à assurer le «bien-être des citoyens» au sens de l'article 516 de la Charte de la Ville de Montréal et constitue un élément, parmi d'autres, pour assurer la paix et l'ordre publics sans qu'il soit nécessaire, à mon avis, d'en faire une démonstration beaucoup plus élaborée.
[75] L'article 2 du Règlement sur le bruit qualifie de «nuisance» le bruit décrit au paragraphe 1 de l'article 9, soit le bruit produit au moyen d'un appareil sonore lorsqu'il s'entend à l'extérieur d'un bâtiment. Le paragraphe 72 de l'article 520 de la Charte de la Ville de Montréal confère à l'appelante le pouvoir de «définir ce qui constitue une nuisance», de «prohiber» les nuisances et de les «supprimer».
[76] En l'espèce, le Conseil municipal de l'appelante a décrété que le bruit produit au moyen d'un appareil sonore, lorsque entendu à l'extérieur, constituait une nuisance au même titre que le «bruit perturbateur» dont le niveau de pression acoustique est supérieur au maximum fixé par ordonnance. Ce faisant, l'autorité réglementaire municipale ne créait pas de toutes pièces et arbitrairement, une nuisance qui n'en était pas une. Il arrive un moment où le bruit nuit au bien-être des citoyens, où il nuit à leur qualité de vie et, de façon plus générale, à l'ordre et à la paix dans la Cité. L'appelante a abordé ce problème environnemental de deux façons: d'une part, en interdisant les bruits dont le niveau de pression acoustique dépasse le maximum fixé par ordonnance, d'autre part, en interdisant certains bruits (par exemple, ceux produits au moyen d'un appareil sonore) lorsqu'ils s'entendent à l'extérieur.
[77] Dans Laval (Ville de) c. Prince, JE 96-201 (C.A.), la Cour était appelée à examiner la validité d'une disposition réglementaire interdisant les bruits d'une intensité inférieure au bruit ambiant. À la majorité, la Cour a jugé qu'une telle interdiction n'était pas abusive. Mon collègue le juge Beauregard écrivait alors:
D'autre part, je n'accepte pas la proposition de l'intimé suivant laquelle l'appelante ne pouvait pas prohiber des bruits d'une intensité inférieure à 65 décibels parce que le bruit ambiant est de 65 décibels. Le bruit ambiant est la résultante de divers bruits particuliers et, à moins que l'appelante ne puisse restreindre l'intensité de ces derniers, le bruit ambiant ne cessera d'augmenter.
[78] Dans cette affaire, le débat se faisait autour de l'intensité du bruit prohibé par rapport au bruit ambiant. Ici, le débat se fait à la fois autour de l'intensité du bruit – il est prohibé lorsqu'il s'entend à l'extérieur – et autour de la manière dont il est créé – il est prohibé lorsqu'il est produit au moyen d'un appareil sonore. En somme, aux yeux des autorités réglementaires municipales, et au sens de l'article 9(1) du Règlement sur le bruit, le bruit devient une nuisance et perturbe la paix et l'ordre publics (ou le bien-être des citoyens) parce qu'il est produit au moyen d'un appareil sonore et parce qu'il s'entend à l'extérieur.
[79] Le Règlement sur le bruit est présumé valide et, dans le contexte, l'intimée ne me convainc pas que l'article 9(1) excédait le cadre des pouvoirs que le législateur reconnaît à la Ville de Montréal. Personne ne soutient non plus que l'appelante agissait ainsi de façon arbitraire, de mauvaise foi ou par vengeance. La mesure a été prise dans l'intérêt public et les tribunaux doivent se mettre en garde afin de ne pas intervenir dans l'exercice de la discrétion exercée par les élus municipaux, sauf dans des circonstances bien particulières ou lorsque les mesures réglementaires prises dépassent les frontières tracées par la Charte canadienne des droits et libertés.
[80] Dans Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368, à la page 395, le juge Beetz écrit:
C'est là une question de jugement qui relève éminemment du législateur. En se substituant sur ce point au conseil municipal et en portant «un jugement de valeur sur la sagesse de la disposition», la Cour d'appel tombe précisément dans l'erreur contre laquelle elle se met en garde. Si par ailleurs la Cour d'appel ne peut, comme elle le dit, trouver d'explication à la disposition en litige, elle doit présumer que celle-ci a été adoptée de bonne foi dans l'intérêt public et la tenir pour valide plutôt qu'inexplicable et abusive.
[81] Je passe maintenant au second volet de l'analyse.
2) Les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit sont-ils valides sur le plan constitutionnel?
[82]
Lorsqu'on allègue, comme en l'espèce, la violation de la garantie de la
liberté d'expression, la première étape de l'analyse consiste à déterminer si
l'activité visée, ici la diffusion par haut-parleur dans la rue des bruits du
spectacle présenté à l'intérieur, relève du champ des activités protégées par
la garantie énoncée à l'al. 2b) de la Charte. Si l'activité fait
partie du champ des activités protégées, la deuxième étape de l'analyse
consiste à déterminer si l'objet ou l'effet de l'action
gouvernementale en cause, ici les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le
bruit, est de restreindre la liberté d'expression. (Irwin Toy Ltd. c.
Québec (P.G.), [1989] 1 R.C.S. 927
, aux pages 978 et 979).
[83] Quant à la première étape de l'analyse, l'appelante admet, comme elle l'a d'ailleurs admis à tous les stades du débat, que l'activité de l'intimée constitue une activité expressive visant à attirer les passants à l'intérieur, constituant en quelque sorte une invitation à entrer.
[84] Il s'agit donc d'une activité qui relève à première vue de l'al. 2b) de la Charte.
[85] L'appelante plaide toutefois que cette activité de l'intimée, bien qu'ayant un contenu expressif, ne bénéfice pas de la protection constitutionnelle de l'al. 2b) de la Charte parce que la liberté d'expression n'engloberait pas cette forme d'expression. En somme, selon l'appelante, l'expression possédant à la foi un contenu et une forme, la question se pose de savoir si le droit à la liberté d'expression englobe celui pour un commerçant, comme l'intimée, de transmettre à l'extérieur dans la voie publique au moyen de haut-parleurs les bruits de l'activité qui se déroule à l'intérieur de l'établissement. L'appelante nous invite ainsi à nous assurer que la Charte protège non seulement le contenu de l'expression (ce qu'elle admet) mais également la forme choisie pour l'exprimer.
[86] À mon avis, la liberté d'expression est un concept suffisamment large pour englober même la forme choisie par l'intimée pour exprimer son message.
[87] L'appelante propose d'assimiler l'activité de l'intimée à l'étalage de marchandises sur les trottoirs de la municipalité. Le haut-parleur est placé à la limite du trottoir et projette le son dans la rue; l'intimée envahit ainsi intentionnellement la voie publique, y «étalant» les bruits du spectacle de danseuses nues qu'elle offre à l'intérieur. Or, dans R. c. Greenbaum, R. c. Sharma, (1991) 77 D.L.R. (4th) 334 (C.A. Ontario), Greenbaum, Sharma et d'autres vendeurs étaient accusés d'avoir étalé leurs marchandises sur les trottoirs de la ville de Toronto sans permis. Dans le cas de Greenbaum, il s'agissait de T-shirts; dans le cas de Sharma, de fleurs. Tous plaidaient que la réglementation municipale qui interdisait l'étalage de marchandises sur les trottoirs violait leur droit constitutionnel à la liberté d'expression.
[88] Le juge Osborne écrit, à la page 342:
This issue of freedom of expression (s. 2(b) of the Charter) was raised by the Appellant Greenbaum. I do not think the display of goods and wares for sale, in this case T-shirts, is a form of expression contemplated by s. 2(b) of the Charter.
[89] Le juge en chef Dubin était d'accord avec son collègue. Quant à la juge Arbour, dissidente sur un autre point, elle écrivait, à la page 349:
I agree with Osborne J.A.'s disposition of the Canadian Charter of Rights and Freedoms issues.
[90] La Cour suprême du Canada a infirmé cet arrêt tout en disant expressément ne pas vouloir exprimer d'avis concernant les questions relatives à la liberté d'expression, [1993] 1 R.C.S. 674 et [1993] 1 R.C.S. 650.
[91] Je ne suis pas prêt à dire que l'analogie faite par l'appelante entre l'étalage de marchandises sur les trottoirs d'une ville et l'«étalage» dans la rue de la trame sonore d'un spectacle qui se déroule à l'intérieur d'un commerce est dénuée de sens. Par ailleurs, il faut bien reconnaître que l'analyse de la question constitutionnelle faite par le juge Osborne est un peu courte pour servir de véritable appui à la proposition de droit faite par l'appelante.
[92]
L'appelante propose ensuite d'analyser l'activité de l'intimée sous
l'angle de l'analogie entre cette activité et celle consistant à afficher sur
la voie publique. Elle nous réfère à cet égard aux commentaires du juge
Iacobucci dans Ramsden c. Peterborough (Ville de), [1993] 2 R.C.S. 1084
et, surtout, à ceux du juge en chef Lamer dans Comité pour la République du
Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139.
[93] Dans ce dernier arrêt, les juges de la Cour suprême ont exprimé trois points de vue différents quant à la norme applicable pour déterminer si la Constitution protège une activité expressive qui relève à première vue de l'al. 2b) et qui se déroule dans une propriété publique.
[94] Le constitutionnaliste Peter Hogg[33] les décrit ainsi, indiquant sa préférence pour le point de vue proposé par le juge en chef Lamer:
The most expansive view of the right of expression on public property was taken by l'Heureux-Dubé J., who held that s. 2(b) conferred a right to use all governmental property for purposes of expression. In her view, any limitation of access or use, even in respect of places not generally accessible by the public, would have to be justified under s. 1. McLachlin J. disagreed with her colleague, but proposed an alternative that in my view is virtually indistinguishable. She said that a prohibition on expression on governmental property would violate s. 2(b) only if the person seeking access was pursuing one of the three purposes of the guarantee of freedom of expression. Those purposes, it will be recalled, are (1) seeking truth, (2) participation in decision-making, and (3) individual self-fulfilment. McLachlin J. assumed that a person or group demanding an audience in "the Prime Minister's office, an airport control tower, a prison cell or a judge's private chambers" would unable to fit within one of the three purposes. But why not? The purposes are easily wide enough to embrace any statement or demonstration in any imaginable forum. In the end, therefore, McLachlin J. is in the same camp as L'Heureux-Dubé: any restriction on access for the purpose of expression anywhere on government property would need to be justified under s. 1. Nor should it be assumed that justification under s. 1 would necessarily be easy to establish. Where access to a particular building or office is not governed by carefully formulated rules, but is controlled on an ad hoc basis, the exclusion of religious proselytizers or political protesters (for example) would probably not satisfy s. 1's requirement of "prescribed by law".
It seems obvious to me that proprietary control over government property ought not to disappear entirely even in the face of an assertion of expression rights. That was the view of Lamer C.J., in the Commonwealth of Canada case. Lamer C.J. would allow proprietary controls over access or use to the extent necessary to carry out the principal function of the governmental place. Thus a rule of silence in the parliamentary library would not violate s. 2(b), and would not need to be justified under s. 1, because silence is essential to the function of the library. Only if expression would be compatible with the function of the place, would a limitation on expression offend s. 2(b) and require justification under s. 1. Lamer C.J.'s functional test is not free of difficulty. As McLachlin J. pointed out, it does involve identifying and defining the function of any governmental place in which expression rights have been asserted; it involves determining what degree of expressive activity would be compatible with the function; and because these inquiries take place within s. 2(b) rather that s. 1, the onus of proof rests on the person asserting freedom of expression. However, the functional test provides more certainty that the s. 1 inquiry that would be required by the opinions of L'Heureux-Dubé and McLachlin JJ. Nor is the functional test unduly restrictive of the guarantee of freedom of expression. It is far wider than the American doctrine of "public forum", under which restrictions on speech on public property require substantial justification (strict scrutiny) only if they apply to places that have traditionally been used for free speech, such as streets, sidewalks and parks. Lamer C.J.'s functional test would extend the constitutional guarantee to expression on any governmental property so long as the expression was compatible with the principal function of the property. In the Commonwealth case itself, because the distribution of political leaflets was compatible with the airport's function of serving the travelling public, Lamer C.J. concluded that the plaintiffs had a constitutional right to carry out the practice. L'Heureux-Dubé and McLachlin JJ., relying on their wider views of the constitutional right of access, reached the same conclusion, so that the Court was unanimous in its result.
(Les références ont été omises et les soulignements sont de moi.)
[95] L'appelante nous invite à suivre la voie tracée par le juge en chef Lamer et à conclure que l'intimée a failli à la tâche de nous convaincre que la forme d'expression utilisée est compatible avec la fonction ou la destination principale de la parcelle du domaine public où elle a voulu que son message soit entendu, ici la rue Sainte-Catherine et ses trottoirs.
[96] Avec égards pour les avis exprimés par le juge en chef Lamer et le professeur Hogg, je ne peux me résoudre à analyser la question de la liberté d'expression et de la propriété publique sous cet angle. Je préfère l'avis exprimé par la juge L'Heureux-Dubé dans Comité pour la République du Canada. Étant donné le caractère fondamental de la garantie dont il s'agit, j'estime préférable de faire le débat auquel nous invite l'appelante sous l'angle de l'article 1 de la Charte.
[97] Ma pensée sur ce point rejoint ainsi celle exprimée par Clare Beckton[34]:
The sole distinction was the place where the expression occurred was government property. His approach [celle du juge en chef Lamer] allows expression to be limited without subjecting it to the much more stringent balancing test in section 1 which is I submit where the appropriate balance should occur. It also places the onus on the applicant to demonstrate that the expression is compatible with the function whereas the onus should properly rest on those who would limit the expression.
(…)
At the end of the day, one must question whether it was necessary to depart from the Irwin Toy analysis. If one utilizes the criteria of values underlying the guarantee and examines the expression in question it does not seem necessary to create a new test. Clearly the expression in this case met the criteria for protection i.e. political expression. The question of government property utilization lends itself to a section 1 analysis and keeps the process uncluttered. Although the Court rejected the American approach, two of the approaches moves toward a more complicated process which entails the danger of diluting the guarantee in section 2(b). In addition it created confusion for lower courts who will be called upon to make decisions on complicated questions of expression on government and public property.
(…)
However, if one examines the result of the analysis, it is evident that there is little need to use a threshold test that requires balancing in section 2(b). The public property questions do not differ for example from hate propaganda or obscenity except that the expression occurs on public or government property which may have other uses. Therefore, it will be a question of whether this expression can occur without unduly impeding these functions. There is little doubt that the Irwin Toy analysis as suggested by Madam Justice L'Heureux-Dubé would be more than adequate and would make it more difficult to erode the values protected by the guarantee. Further, it is not desirable to follow the American example where a multitude of tests complicate the analysis of the First Amendment guarantees. Granted, without a limitation clause doctrine of this kind may be necessary, there is little need to engage in that kind of complicated analysis with Canadian Charter of Rights and Freedoms. The fact that the expression occurs on government or public property should be a factor considered under section 1 in dealing with overriding objective and proportionality but not as part of defining the ambit of the guarantee.
[98] Je termine donc cette première étape de l'analyse en concluant que l'activité menée par l'intimée relève du champ des activités protégées par l'al. 2b) de la Charte.
[99] Passant à la seconde étape de l'analyse, l'appelante nous invite à dire que les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit n'ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d'expression. À cette seconde étape, je le rappelle, il s'agit de déterminer si l'objet ou l'effet de l'action gouvernementale en cause est de restreindre la liberté d'expression.
[100] Dans l'arrêt Irwin Toy Ltd., le juge en chef Dickson résume ainsi cette partie de l'analyse, aux pages 978-979:
Si l'activité fait partie du champ des activités protégées, la deuxième étape de l'analyse consiste à déterminer si l'objet ou l'effet de l'action gouvernementale en cause était de restreindre la liberté d'expression. Si le gouvernement a voulu contrôler la transmission d'une signification soit en restreignant directement le contenu de l'expression soit en restreignant une forme d'expression liée au contenu, son objet porte atteinte à la garantie. Par ailleurs, si le gouvernement veut seulement prévenir les conséquences matérielles d'une conduite donnée, son objet ne porte pas atteinte à la garantie. Pour déterminer si l'objet que poursuit le gouvernement vise simplement des conséquences matérielles préjudiciables, il faut se demander si le méfait est dans le message de l'activité ou dans l'influence qu'il est susceptible d'avoir sur le comportement des autres, ou si le méfait se trouve uniquement dans le résultat matériel direct de l'activité. Si le gouvernement n'avait pas pour objet de restreindre la liberté d'expression, le demandeur peut encore prétendre que l'effet de l'action du gouvernement était de restreindre son expression. Pour établir cette prétention, le demandeur doit au moins décrier la signification transmise et son rapport avec la recherche de la vérité, la participation au sein de la société ou l'enrichissement et l'épanouissement personnels.
[101] Il est acquis au débat, et cela fut reconnu tant en Cour supérieure que devant nous, que le but des articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit n'était pas de restreindre la liberté d'expression de qui que ce soit, et singulièrement de l'intimée, mais de réduire dans l'environnement urbain la pollution par le bruit.
[102] L'appelante nous invite toutefois à faire un pas de plus et à conclure que la réglementation municipale n'a pas pour effet de porter atteinte à la liberté d'expression. À l'instar du juge de la Cour supérieure, je ne suis pas prêt à faire ce pas.
[103] Les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit ont pour effet d'interdire à l'intimée, comme à tout autre commerçant d'ailleurs, de diffuser à l'extérieur de son établissement, dans la rue, les bruits du spectacle présenté à l'intérieur. Or, la diffusion de ces bruits, l'appelante l'admet d'ailleurs, constitue une forme d'invitation lancée au public passant d'entrer à l'intérieur, d'assister au spectacle et de consommer des boissons. L'application du Règlement sur le bruit a donc pour effet de restreindre, dans une certaine mesure, l'exercice de la liberté d'expression de l'intimée.
[104] Dans
l'arrêt R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697, le juge en chef Dickson
écrit, aux pages 729 et 730:
La seconde étape de l'analyse exposée dans l'arrêt Irwin Toy est de déterminer si l'action gouvernementale attaquée vise à restreindre la liberté d'expression. Une action gouvernementale ayant un tel objet violera nécessairement la garantie de liberté d'expression. Si, toutefois, l'action a pour effet, plutôt que pour objet, de limiter une activité, l'al. 2 b) ne joue pas, à moins que la partie qui allègue l'atteinte puisse démontrer qu'il s'agit d'une activité qui, loin de les miner, étaye les principes et les valeurs sur lesquels repose la liberté d'expression.
[105] Quelques paragraphes plus haut, aux pages 727 et 728, il avait rappelé les principes et les valeurs sous-tendant la liberté d'expression:
Il se dégage nettement de l'extrait précité que la portée de l'al. 2b) peut être très large puisque l'expression mérite une protection constitutionnelle si elle sert à «promouvoir certaines valeurs individuelles et collectives dans une société libre et démocratique». Dans ses arrêts subséquents, la Cour n'a pas perdu de vue cette conception large des valeurs sous-tendant la liberté d'expression, quoique la décision de la majorité dans l'affaire Irwin Toy insiste peut-être plus fortement sur le caractère primordial de «l'engagement démocratique» qui délimite la sphère de liberté protégée (p. 971). De plus, la cour a tenté d'arriver à une formulation plus exacte de certaines convictions dont procède la liberté d'expression, résumées ainsi dans l'arrêt Irwin Toy (à la page 976): (1) la recherche et la découverte de la vérité est une activité qui est bonne en soi; (2) la participation à la prise de décisions d'intérêt social et politique doit être encouragée et favorisée; et (3) la diversité des formes d'enrichissement et d'épanouissement personnels doit être encouragée dans une société qui est tolérante et accueillante, tant à l'égard de ceux qui transmettent un message qu'à l'égard de ceux à qui il est destiné.
[106] Le juge de la Cour supérieure a conclu que l'activité reprochée à l'intimée s'inscrivait dans la troisième catégorie de ces valeurs qui justifient que la liberté d'expression soit protégée - «l'épanouissement personnel peu importe sa qualité». Je partage cet avis. Il n'appartient pas aux juges de distinguer entre l'invitation faite au public d'assister à un concert, à une pièce de théâtre, à un ballet ou à une partie de hockey et celle qui lui est faite d'assister à un spectacle de danseuses nues tout en y consommant des boissons. Toutes ces activités sont légales et susceptibles de contribuer, à leur façon, à l'épanouissement personnel d'un individu.[35] La Charte ne doit pas être un instrument permettant à certains de juger les valeurs morales et culturelles des autres. Au contraire, la Charte est conçue de façon à favoriser le respect des diversités dans les limites raisonnables qui peuvent être imposées dans le cadre d'une société libre et démocratique.
[107] Je termine donc cette seconde étape de l'analyse en concluant que l'effet des articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit est de restreindre, dans une certaine mesure, la liberté d'expression et que le mode d'expression utilisé par l'intimée pour faire passer son message se rattache à l'une des valeurs fondamentales de la liberté d'expression. Les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit violent donc le droit fondamental de l'intimée à la liberté d'expression. Il reste à déterminer si cette mesure réglementaire est justifiée aux termes de l'article premier de la Charte.
[108] Le droit à la liberté d'expression, au même titre que les autres droits et libertés protégés par la Charte, n'est pas absolu. Il peut être nécessaire de le restreindre lorsque son exercice empêcherait d'atteindre des objectifs sociaux fondamentalement importants. La charge de prouver qu'une restriction est raisonnable et que sa justification peut se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique incombe à la partie, i.e. l'appelante, qui en demande le maintien. La norme de preuve est celle de la balance des probabilités.
[109] Le test auquel cette norme de preuve doit s'appliquer fut tout d'abord décrit dans l'arrêt R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, sous la plume du juge en chef Dickson; puis, dans l'arrêt Dagenais c. Société Radio-Canada, [1994] 3 R.C.S. 835, sous la plume du juge en chef Lamer. Il a été énoncé dans ces termes par le juge Sopinka dans R. c. Laba, [1994] 3 R.C.S. 965, à la page 1006:
1) Afin d'être suffisamment importante pour justifier la suppression d'un droit ou d'une liberté garantis par la Constitution, la disposition attaquée doit se rapporter à des préoccupations urgentes et réelles dans une société libre et démocratique;
2) Les moyens choisis pour atteindre l'objectif législatif doivent satisfaire à un critère de proportionnalité à trois volets: a) ils doivent avoir un lien rationnel avec l'objectif en question, b) ils doivent porter le moins possible atteinte au droit ou à la liberté en question, et c) leurs effets préjudiciables doivent être proportionnels à leurs effets bénéfiques et à l'importance de l'objectif qui a été décrit comme «suffisamment important».
[110] En l'espèce, il est acquis au débat que les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit se rapportent à des préoccupations urgentes et réelles dans une société libre et démocratique. L'intimée le concède d'ailleurs. Le contrôle de la pollution par le bruit est une préoccupation urgente et réelle dans un milieu urbain comme Montréal.
[111] Il est également acquis au débat que la prohibition de certains bruits comme le font les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit, est un moyen rationnel d'atteindre l'objectif visé. L'intimée le concède également.
[112] Le débat porte plutôt sur la question de savoir si les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit portent le moins possible atteinte à la liberté d'expression de l'intimée et, par ricochet, si les effets préjudiciables liés à l'adoption et à l'application de ces articles sont proportionnels à leurs effets bénéfiques et à l'importance de l'objectif visé.
[113] Le juge de la Cour supérieure a conclu que l'intimée avait failli à la tâche que lui imposait le fardeau de cette démonstration. À son avis, les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit ne constituent pas une atteinte minimale puisqu'ils empêchent «complètement» l'intimée d'exprimer son message «à un moment et dans un endroit où les effets dommageables d'une telle activité sont minimes s'ils ne sont pas inexistants»; il a suggéré que l'utilisation d'une norme mesurée au moyen d'un sonomètre serait moins attentatoire au droit de l'intimée à la libre expression de son message commercial, tout en permettant à l'intimée d'atteindre l'objectif poursuivi.
[114] Avec égards, je ne partage pas cet avis.
[115] Tout d'abord, je pense qu'il est abusif de dire que les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit empêchent «complètement» l'intimée d'exprimer son message publicitaire. De fait, ces deux articles n'ont pour effet que d'interdire un seul mode d'expression parmi tous ceux qui sont à la disposition de l'intimée pour convaincre les passants d'assister aux spectacles qu'elle présente, plutôt qu'à ceux présentés par la compétition. Si tous et chacun des modes d'expression du message commercial devaient être garantis par l'al. 2b) de la Charte, il serait difficile d'imaginer, par exemple, qu'un règlement sur la propreté puisse validement interdire le parachutage de tracts publicitaires sur la ville ou encore l'utilisation des trottoirs pour y peindre des messages commerciaux. Je rappelle finalement que le Règlement sur le bruit est ainsi fait que l'article 20 autorise le Comité exécutif de l'appelante à déterminer, par ordonnance, des modalités d'exception aux articles 9 et 11 «dans les circonstances ou à l'occasion d'événements, de fêtes ou de manifestations qu'il précise ou autorise», pouvoir qu'il a, de fait, exercé des centaines de fois dans le passé.
[116] Le Règlement sur le bruit est ainsi conçu qu'il vise à contrôler la pollution par le bruit de deux façons: d'une part, en interdisant les bruits dont le niveau de pression acoustique est supérieur au maximum fixé par ordonnance, d'autre part, en interdisant certains bruits particuliers. Le bruit d'un haut-parleur, qui s'entend à l'extérieur d'un bâtiment, appartient à la seconde catégorie. Les articles 9 et 11 du Règlement sur le bruit n'ont pas été conçus de façon à brimer la liberté d'expression de qui que ce soit mais, comme en l'espèce, il peut arriver qu'ils aient cet effet.
[117] Le juge de la Cour supérieure conclut que le moyen choisi par l'autorité réglementaire municipale est trop absolu; il estime qu'il existe d'autres moyens qui porteraient moins atteinte à la liberté d'expression de l'intimée tout en permettant à l'appelante d'atteindre l'objectif visé. Il mentionne l'utilisation d'un sonomètre.
[118] D'abord, il faut dire que l'article 9 du Règlement sur le bruit énumère des bruits qui sont spécifiquement prohibés en raison de leur nature, plutôt qu'en raison de leur intensité, lorsqu'ils s'entendent à l'extérieur. Les bruits dont le niveau de pression acoustique – contrôlé par sonomètre – excède un certain niveau maximum sont déjà couverts par l'article 8 du même règlement. En ce sens, la suggestion d'utiliser un sonomètre pour contrôler les bruits qui sont spécifiquement prohibés en raison de leur nature trahirait carrément l'esprit du Règlement sur le bruit et ne permettrait plus d'atteindre le but visé.
[119] De plus, l'utilisation d'un sonomètre a ses limites; si le contrôle de certains bruits se prête à la mise en œuvre d'une vérification par sonomètre, il n'en va pas de même pour certains autres bruits, par exemple ceux qui sont intermittents ou ponctuels. Il faudrait une forêt de sonomètres et une armée de techniciens qualifiés à l'affût pour contrôler les bruits produits au moyen d'appareils sonores, à différents moments du jour et de la nuit, partout dans le grand Montréal. Le recours à une norme mesurée au moyen d'un sonomètre ne me semble donc pas une mesure réaliste pour permettre à l'appelante d'atteindre ici l'objectif visé.[36]
[120] Le Règlement sur le bruit vise à lutter contre la pollution par le bruit en interdisant non seulement les sons dont l'intensité dépasse une norme à mesurer au moyen d'un sonomètre (article 8) mais aussi certains sons particuliers dont la présence contribue à augmenter le bruit ambiant au point de nuire au bien-être des citoyens (article 9). Le bruit des haut-parleurs produit au moyen d'un appareil sonore, lorsqu'il s'entend à l'extérieur d'un établissement, est l'un de ceux-là. Il s'agit, aux yeux du législateur municipal, de bruits nuisibles à l'environnement urbain et ce, peu importe leur intensité ou l'heure du jour ou de la nuit où on les entend. L'adoption d'une norme mesurable par sonomètre à l'égard de ces bruits jugés non nécessaires ou nuisibles, équivaudrait à les permettre dans la mesure où ils ne dépassent pas la norme. Ce résultat irait carrément à l'encontre de l'objectif poursuivi par l'appelante.
[121] Dans le contexte du test de l'atteinte minimale, on peut penser à d'autres façons de limiter la portée des articles 9 et 11 du règlement sous étude, par exemple délimiter la zone visée par l'interdiction, cibler plus précisément le moment de la journée où ces bruits seront interdits, … . Ces mesures seraient certes moins contraignantes que la réglementation actuelle mais, s'agissant de bruits qualifiés de nuisibles à l'environnement urbain en raison de leur nature même, aucune ne permettrait à l'appelante, à mon avis, d'atteindre l'objectif visé. La lutte à la pollution sonore se fait en interdisant à la fois les bruits dont l'intensité acoustique dépasse un certain niveau et certains bruits qui sont, en raison de leur nature, nuisibles. Toutes les mesures moins contraignantes que celles adoptées par l'appelante auraient pour effet de permettre, à certains endroits et à certains moments du jour ou de la nuit, la diffusion de ces bruits que le législateur municipal juge nuisibles à l'environnement sonore urbain alors que l'intimée – pour prendre le cas de l'intimée – dispose de plusieurs autres moyens pour exprimer son message.
[122] Le contexte de l'affaire est crucial quand il s'agit de décider si une restriction de l'un ou l'autre des droits garantis par la Charte peut être justifiée en vertu de l'article premier de la Charte. Or, le Règlement sur le bruit vise à protéger l'environnement et à en préserver la qualité. L'autorité réglementaire cherche ici, comme cela est presque toujours le cas en cette matière, à tenter d'établir un équilibre entre les revendications de groupes ayant des intérêts opposés (par exemple, comme en l'espèce, les nécessités du commerce par rapport au droit des citoyens à un environnement urbain relativement paisible et tranquille) et non à s'ériger en «adversaire singulier d'un particulier qui tente de faire valoir un droit fondamental dans notre système de justice criminelle».[37] Dans ce contexte, la stratégie choisie par l'autorité réglementaire afin d'atteindre l'objectif qu'elle s'est donné commande la respect. Ici, l'appelante a choisi de contrôler la pollution par le bruit en interdisant d'une part, les bruits dont le niveau acoustique est supérieur au maximum fixé par ordonnance et d'autre part, en interdisant certains bruits particuliers, notamment ceux produits au moyen d'un appareil sonore (par exemple, un haut-parleur) lorsqu'ils s'entendent à l'extérieur. Ce choix commande notre respect.
[123] Dans Ontario
c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031, le juge Gonthier souligne
que la protection de l'environnement «ne se prête pas aisément à une
codification précise» (à la page 1092) et rappelle qu'en cette matière, «il
convient que les tribunaux fassent preuve d'une plus grande retenue quand ils
examinent les infractions prévues dans ces lois au regard de la Charte»
(à la page 1078).
[124] En conclusion sur cette question, j'estime donc que l'article 9(1) du Règlement sur le bruit constitue une atteinte raisonnable et justifiable au droit de l'intimée à la libre expression, compte tenu de l'objectif – reconnu valable par tous – poursuivi par l'intimée.
[125] Il reste à voir si les effets préjudiciables liés à l'adoption et à l'application des articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit sont proportionnels à leurs effets bénéfiques et à l'importance de l'objectif poursuivi par l'appelante.
[126] À mon avis, ils le sont.
[127] L'intimée est un commerçant. L'utilisation d'un haut-parleur pour diffuser dans la rue les bruits du spectacle qui se déroule à l'intérieur n'est pas le seul moyen dont elle dispose pour communiquer son message d'invitation à la clientèle. L'effet préjudiciable lié à l'application des articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit est donc, à mon avis, fort minime. Il ne faut pas oublier non plus que le message de l'intimée, bien qu'ayant un contenu expressif, est fort rudimentaire, pour dire le moins. L'intimée cherche à attirer la clientèle, qui autrement serait tentée d'aller chez le concurrent voisin, en diffusant dans la rue le bruit de ce qui se passe à l'intérieur! Il doit bien exister mille et une autre façons de faire connaître le produit que l'on offre et d'attirer la clientèle!
[128] De plus, le fait que l'intimée ne puisse pas faire entendre dans la rue les bruits de ce qui se passe à l'intérieur de son établissement ne peut lui causer préjudice que si l'opération peut lui laisser espérer un avantage publicitaire. Or, si tous les commerçants ont le droit de faire la même chose, il est difficile d'imaginer comment la cacophonie en résultant pourrait être de quelque bénéfice au commerce de l'un ou de l'autre. La multiplication de l'usage des haut-parleurs rendrait indistincts les messages transmis. En fait, le bénéfice commercial lié à la diffusion par haut-parleur n'est concevable que si l'intimée est seule à avoir ce privilège. Or, ce n'est pas le cas; l'utilisation d'un haut-parleur par un commerçant incite le commerce concurrent à faire de même ce qui mène à une guerre de bruits sans procurer d'avantage concurrentiel à l'un par rapport à l'autre.
[129] Par ailleurs, les bénéfices environnementaux liés à l'interdiction du bruit produit par un appareil sonore lorsqu'il s'entend à l'extérieur, sont évidents sans qu'il soit nécessaire d'en faire une longue démonstration. Les citoyens d'une ville, même s'il s'agit d'une ville de la taille de Montréal, ont droit à un environnement sain. Le contrôle du bruit fait indubitablement partie des gestes à poser pour améliorer la qualité de cet environnement.
[130] Pour toutes ces raisons, j'estime que les articles 9(1) et 11 du Règlement sur le bruit, bien que violant dans une certaine mesure le droit de l'intimée à la liberté d'expression, sont justifiés dans le cadre d'une société libre et démocratique. Je propose donc d'accueillir l'appel, avec dépens, de casser le jugement de la Cour supérieure, également avec dépens, et de rétablir le verdict de culpabilité rendu par la Cour municipale de Montréal le 11 juin 1999.
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JACQUES CHAMBERLAND J.C.A. |
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