Association des pompiers professionnels de Québec inc. c. Québec (Ville de)

2007 QCCQ 6628

 

COUR DU QUÉBEC
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
DISTRICT DE			QUÉBEC
LOCALITÉ DE				QUÉBEC
« Chambre criminelle et pénale »
N° :		200-63-001492-069
DATE :	Le 15 juin 2007
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SOUS LA PRÉSIDENCE DE					L’HONORABLE	HÉLÈNE BOUILLON
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ASSOCIATION DES POMPIERS PROFESSIONNELS DE QUÉBEC INC.
Poursuivante
c.
VILLE DE QUÉBEC
Défenderesse   -et-
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC             Intervenant
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DÉCISION À LA SUITE DE L’INTERVENTION DU PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC ALLÉGUANT L’ABSENCE DE COMPÉTENCE DU JUGE DE PAIX MAGISTRAT LORS DE L’AUTORISATION DE POURSUITE EN VERTU DE L’ARTICLE 10 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE
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CONTEXTE DE L'INTERVENTION DU PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC

[1]         La défenderesse, Ville de Québec, subit son procès à l’égard d’infractions autorisées en vertu de l’article 236 de la Loi sur la santé et la sécurité du travail. L'Association des pompiers professionnels de Québec inc. lui reproche, en avril et mai 2005, à la caserne numéro 3, d’avoir refusé de se conformer à une décision de la Commission des lésions professionnelles rendue le 20 décembre 2004 lui ordonnant d’affecter, en tout temps, au moins quatre pompiers à chaque auto-pompe ou pompe-échelle en service dans les casernes de son territoire.

[2]         Lors de la présentation des requêtes préliminaires, le Procureur général du Québec intervient et manifeste son intention de prendre part à l’audition en vertu de l’article 99 du Code de procédure civile, qui stipule qu'il peut, d'office et sans avis, dans toutes instances touchant l'application d'une disposition d'ordre public, faire des représentations relativement à cette question [1].

[3]         En l’occurrence, son intervention cible la compétence du juge de paix magistrat ayant procédé à l’autorisation du constat d’infraction en vertu de l’article 10 du Code de procédure pénale.

POSITION DES PARTIES

[4]         Le Procureur général du Québec soutient essentiellement que le juge de paix magistrat n’avait pas compétence pour autoriser le constat d’infraction en cause. Seuls les juges de la Cour du Québec posséderaient ce pouvoir. Par ailleurs, il soutient que le principe de validité de facto rend néanmoins cette autorisation exécutoire et incontestable.

[5]         La défenderesse, qui partage la position de l’intervenant quant à l’absence de compétence des juges de paix magistrats, prétend, par contre, que le principe de validité de facto ne peut s’appliquer en l’espèce.

[6]         Pour sa part, la poursuivante qui plaide la compétence du juge de paix magistrat à l’autorisation du constat, insiste surtout sur la validité de cette autorisation même en l’absence de cette compétence. Son argumentation, concernant ce dernier point, est similaire à celle soumise par le Procureur général. 

LE DROIT APPLICABLE

Quelques dispositions pertinentes:

 

Loi sur les tribunaux judiciaires, L.R.Q., chapitre T-16

 

ARTICLE 2 :

                 Les compétences de la Cour d'appel, de la Cour supérieure et de la Cour du      Québec sont générales et s'étendent à tout le Québec; celle des Cours municipales est restreinte à des localités et celle des juges de paix est prévue       par la loi ou par leur acte de nomination.

 

ARTICLE 173 :

                            Les juges de paix magistrats n’exercent que les attributions qui leur sont            conférées par l’Annexe V

 

Code de procédure pénale, L.R.Q., chapitre C-25.1

ARTICLE 3 :

                 Les pouvoirs conférés et les devoirs imposés à un juge en vertu du présent       code sont exercés par la Cour du Québec ou une cour municipale, dans        les limites de leur compétence respective prévues par la loi ou par un juge de          paix, dans les limites prévues par la loi et par son acte de nomination. (nos                  soulignés)

 

ARTICLE 9 :

                            Peuvent être poursuivants :

 

1.       Le Procureur général;

2.       Le poursuivant désigné en vertu d’une loi autre que le présent code, dans la mesure prévue par cette loi ;

3.       La personne qu’un juge autorise à intenter une poursuite. (nos soulignés)

 

ARTICLE 10 :

                 La demande d'autorisation visée au paragraphe 3 de l'article 9 est présentée      à un      juge ayant compétence dans le district judiciaire où le poursuivant peut          intenter la poursuite. (nos soulignés)

 

                 Le juge entend les allégations au soutien de cette demande. Il peut entendre      les dépositions sous serment des témoins et il a, à cet égard, le pouvoir de les     contraindre à se présenter et à rendre témoignage.

 

                 Le juge autorise la poursuite s'il a des motifs raisonnables de croire qu'une        infraction a été commise. L'autorisation doit être inscrite au constat d'infraction     dont un double est transmis sur demande, par le greffier, au directeur des    poursuites criminelles et pénales. (nos soulignés)

 

ARTICLE 144 :  

                 Toute poursuite pénale est intentée au moyen d'un constat d'infraction.

 

ANALYSE

COMPÉTENCE DU JUGE DE PAIX MAGISTRAT

 

POUVOIRS EXPRESSÉMENT CONFÉRÉS

 

[7]         L'article 10 du Code de procédure pénale prévoit la procédure d'autorisation des poursuites intentées par un poursuivant autre que le Procureur général ou un poursuivant désigné en vertu d'une loi autre que le présent code, dans la mesure prévue par cette loi.

[8]         Cette disposition établit les conditions qui permettent à un poursuivant privé ou institutionnel d'entreprendre une poursuite selon le paragraphe 3 de l'article 9 du Code de procédure pénale.

[9]         À la lecture de ces deux articles, on remarque que ce pouvoir d’autorisation à été accordé par le législateur à un juge.

[10]        Par l’article 3 du Code de procédure pénale, on note que les pouvoirs et devoirs, conférés et imposés à ce juge, peuvent être exercés, entre autres, par un juge de paix, dans les limites prévues par la loi et par son acte de nomination.

[11]        L'article 2 de la Loi sur les tribunaux judiciaires pour sa part, précise que la compétence des juges de paix est prévue par la loi et par leur acte de nomination, alors que l'article 173 de la Loi sur les tribunaux judiciaires mentionne que les juges de paix magistrats n'exercent que les attributions qui leur sont conférées par l'Annexe V[2].

[12]        Ainsi, les attributions des juges de paix magistrats sont restreintes par l'énumération qui se trouve à l'Annexe V de cette loi et leur compétence ne peut s'étendre à d'autres pouvoirs que ceux qui y sont expressément énumérés.

[13]        À la lecture de l'annexe, on constate que l'article 10 du Code de procédure pénale ou encore le pouvoir d'autoriser une telle poursuite n'est pas énuméré au titre des attributions conférées aux juges de paix magistrats. En outre, l’acte de nomination, identique pour chacun d'entre eux, ne comporte aucune mention à cet égard.

[14]        L'article 3 de l'Annexe V de la Loi sur les tribunaux judiciaires qui réfère aux compétences supplétives des juges de paix magistrats, incorpore à leurs pouvoirs, les fonctions et compétences que possède le juge de paix fonctionnaire énumérées à l'Annexe IV de cette même loi.

[15]        L'article 10 du Code de procédure pénale n'est pas davantage énuméré au titre des pouvoirs explicitement conférés aux juges de paix fonctionnaires.

[16]        Pourtant, l'analyse des Annexes IV et V de la Loi sur les tribunaux judiciaires démontre clairement que lorsque le législateur a voulu faire une référence spécifique au Code de procédure pénale ou à l’une de ses dispositions, elle fut précisée et octroyée à titre de pouvoirs décernés.

[17]        Nous devons conclure que l'autorisation de poursuivre en vertu de l’article 10 du Code de procédure pénale ne fait pas expressément partie des pouvoirs qui sont accordés aux juges de paix magistrats dans les limites prévues par la loi et par leur acte de nomination.

POUVOIRS IMPLICITEMENT CONFÉRÉS

[18]        L'Annexe IV ou V attribue-t-elle aux juges de paix magistrats, de façon implicite, le pouvoir d'autoriser une telle poursuite ?

[19]        D’abord, il semble évident que les termes "décerner une sommation" ou "recevoir une dénonciation" auxquels réfère l'Annexe IV ne peuvent englober l'autorisation de poursuivre en vertu de l'article 10 du Code de procédure pénale.

[20]        En effet, depuis 1993, les notions de sommation et de dénonciation ne se retrouvent plus au Code de procédure pénale. Elles ont été remplacées par l'article 144, qui spécifie que toute poursuite pénale est intentée au moyen d'un constat d'infraction.

[21]        Une disposition transitoire permettant aux dénonciations et sommations de demeurer valides si elles sont émises avant le 1^er novembre 1993, est également prévue par l’article 390 du Code de procédure pénale.

[22]        En outre, la compétence des juges de paix fonctionnaires et des juges de paix magistrats a été établie en 2004 par l’adoption de la Loi modifiant la Loi sur les tribunaux judiciaires[3], donc postérieurement à l'abolition de ces notions.

[23]        Il est ainsi improbable que le législateur ait voulu incorporer le pouvoir d'autoriser une poursuite en vertu de l’article 10 du Code de procédure pénale dans celui de recevoir une dénonciation ou de décerner une sommation, alors que ce concept  est inexistant en cette matière depuis près de quinze ans.

[24]        Également, la Loi modifiant la Loi sur les tribunaux judiciaires fut adoptée à la suite de l'arrêt Pomerleau[4] de la Cour d'appel du Québec qui, en application des principes qui se sont dégagés de l'arrêt Ell[5] de la Cour suprême, a reconnu que les juges de paix à pouvoirs restreints ne jouissaient pas des garanties minimales d'indépendance requises dans l'exercice de certaines fonctions judiciaires ayant une incidence sur les droits et libertés des citoyens.

[25]        Antérieurement à l'adoption de cette loi, mais postérieurement à l'arrêt Pomerleau, les juges de paix à pouvoirs restreints furent révoqués puis renommés dans des catégories leur attribuant des fonctions n'ayant pas d’importantes incidences sur les droits et libertés des citoyens, que ce soit en matière criminelle ou en matière pénale provinciale ou fédérale[6].

[26]        Entre autres, le pouvoir de l'article 10 du Code de procédure pénale qui était jusqu'alors exercé par tous les juges de paix, leur a été retiré. Il n'a été spécifiquement octroyé dans l’acte de nomination qu'à certains d’entre eux, soit aux juges de paix à pouvoirs étendus, et ce, jusqu'à l’adoption en 2004 de la Loi modifiant la Loi sur les tribunaux judiciaires[7].

[27]        De ce qui précède, il semble manifeste que le législateur accorde une importance à la fonction d’autoriser une poursuite privée ou institutionnelle et ce n’est certainement pas sans raison.

[28]        Le droit de poursuivre doit être exercé avec autorisation, contrairement à la situation qui prévaut lorsque le poursuivant est le procureur général ou un poursuivant désigné en vertu d’une autre loi que le Code de procédure pénale. Ainsi, un contrôle est assuré par l’audition d’allégations au soutien de la demande et même dans certains cas, de témoignages[8].

[29]        D'ailleurs, une certaine analogie peut être faite entre la procédure de l’article 10 du Code de procédure pénale et la préenquête de l'article 507.1 du Code criminel, qui spécifie que seul un juge de la Cour du Québec ou un juge de paix désigné peut recevoir une telle dénonciation.

[30]        Les juges de paix magistrats font partie de l'ordre judiciaire et sont, en conséquence, nommés durant bonne conduite par le gouvernement. Ils sont placés sous l'autorité du juge en chef de la Cour du Québec et sont soumis à la compétence déontologique du Conseil de la magistrature. Les dispositions de la Loi sur les tribunaux judiciaires qui les régissent sont de nature à assurer leur sécurité financière en ce qui concerne leur traitement, leurs conditions de travail, leurs avantages sociaux et leur régime de retraite^[9] .

[31]        Les juges de paix magistrats possèdent un degré d'indépendance judiciaire suffisant pour exercer les attributions qui leur sont conférées dans les limites prévues par la loi et par leur acte de nomination.

[32]        Néanmoins, avec égard, le tribunal estime que le pouvoir d'autoriser une poursuite en vertu de l'article 10 du Code de procédure pénale ne fait pas partie de des attributions des juges de paix magistrats.

PRINCIPE DE VALIDITÉ DE FACTO

[33]        Considérant l'absence de compétence du juge de paix magistrat à l'autorisation du constat litigieux, le principe de validité de facto peut-il recevoir application en l'espèce ?

[34]        Reconnu depuis longtemps en droit canadien, ce principe protège les tiers de bonne foi contre les actes d'un officier qui exerce une charge à laquelle il n'a légalement aucun droit et ce, afin de maintenir la primauté du droit^[10] . En effet, le principe de la validité de facto se fonde sur des considérations d’intérêt public, de justice et de nécessité, visant à assurer la protection du public et des justiciables.

[35]        Dès 1910, dans son ouvrage intitulé The Facto Doctrine, le juge Albert Constantineau définit ce principe comme pouvant valider les actes officiels des personnes qui, sous apparence de droit ou d’autorité, exercent une charge au sein des gouvernements ou corps précités ou exercent une charge légitime de quelque nature que ce soit, dans laquelle le public ou des tiers sont intéressés, lorsque l’accomplissement de ces actes officiels est au profit du public ou de tiers et non pour leur propre avantage personnel.   

[36]        Dans le cadre de l’application de cette théorie, il importe que l'officier ait été de bonne foi et qu'il ait exercé en vertu d'un droit apparent:

Il n'y a qu'une seule vraie condition préalable à l'application de ce principe:   l'officier de facto doit occuper sa charge sous apparence d'autorité. Cela est conforme à la raison d'être du principe, savoir que les membres du public ayant        traité avec l'officier se soient fiés à son statut apparent. [11]

[37]        La Cour suprême fait état des buts visés par le principe de validité de facto de même que ses limites :

Le principe de la validité de facto n'a toutefois pour effet que de valider les actes posés en vertu d'une autorité invalide: il n'a pas pour effet de valider l'autorité en vertu de laquelle les actes ont été posés. En d'autres termes, le principe ne donne pas effet à des lois inconstitutionnelles. Il ne reconnaît et ne donne effet qu'aux attentes justifiées de gens qui se sont fiés aux actes de ceux qui ont appliqué les lois invalides, ainsi qu'à l'existence et au fonctionnement des corps publics ou privés mêmes irrégulièrement ou illégalement constitués. Ainsi, le principe de la validité de facto permettra de sauver les droits, obligations et autres effets ayant découlé des actes accomplis, conformément à des lois invalides du Manitoba, par des corps publics ou privés, des tribunaux, des juges, des personnes exerçant des pouvoirs légaux et des officiers publics. Ces droits, obligations et autres effets sont et seront toujours exécutoires et incontestables. [12]

[38]        Ce principe qui permet de valider les actes posés en vertu d’une autorité invalide tout en sauvegardant les droits, obligations et autres effets de l’autorisation, ne permettrait pas, cependant, de valider l’autorité en vertu de laquelle les actes auraient été posés et de lui donner compétence[13].

[39]        Par ailleurs, si la jurisprudence ou la doctrine ne semble pas limiter son application aux cas d’excès de compétence liés à l’invalidité de la loi[14], le principe ne peut exister que dans le cadre d’un recours collatéral par opposition à un recours direct[15].

[40]        À l’analyse, le tribunal considère, tout d’abord, que l’Association des pompiers professionnels de Québec s’est adressée de bonne foi au juge de paix magistrat et que ce dernier agissait sous apparence d’autorité.

[41]        En outre, constatant que l’examen de cette question se situe dans le cadre d'un recours collatéral, que son application ne nécessite pas la preuve de l’existence d’un chaos juridique ou social, et qu'au surplus, elle ne se limite pas aux seules personnes physiques, le tribunal estime que la poursuite litigieuse, autorisée sans droit, mais de bonne foi par le juge de paix magistrat, rencontre les conditions requises du principe de validité de facto.

[42]        En conséquence, l'autorisation ne doit pas être annulée en raison de l'absence de compétence du juge de paix magistrat à exercer le pouvoir accordé par l'article 10 du Code de procédure pénale.

EN CONCLUSION

[43]        La Cour estime que le juge de paix magistrat ayant procédé à l’autorisation du constat d’infraction en l’espèce n’avait pas compétence pour l’autoriser.

[44]        Par ailleurs, le principe de validité de facto devant recevoir application, l’autorisation accordée par le juge de paix magistrat est conséquemment exécutoire et incontestable.

		______________________________ Hélène Bouillon, j.c.q.
Me Céline Allaire Procureure de la poursuivante
Me François Dugré Procureur de la défenderesse   Me Marie-Claude Parent Procureure de l'intervenant