1991-3-RCS-89

R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89

Philip Furtney, Scott Furtney, Diane Roy,
Hugh Chamney et Diamond Bingo Inc. (62394)
Appelants
c.
Sa Majesté la Reine Intimée
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général du Québec,
le procureur général de l'Alberta,
le procureur général de la Saskatchewan et
le procureur général de Terre-Neuve
Intervenants
Répertorié: R. c. Furtney
No du greffe: 21759.
1991: 20 juin; 1991: 26 septembre.
Présents: Les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Cory, McLachlin,
Stevenson et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel de l'ontario

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Droit constitutionnel -- Délégation -- Droit criminel -- Loteries -- Loteries
interdites par le Code criminel sauf celles tenues conformément aux modalités d'une
licence délivrée par le lieutenant-gouverneur en conseil d'une province -- Les
dispositions du Code relatives aux loteries constituent-elles une délégation irrégulière
d'un pouvoir en matière de droit criminel? -- Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46,
art. 207(1)b), (2), (3).
Droit constitutionnel -- Législation déguisée -- Droit criminel -- Loteries
-- Loteries interdites par le Code criminel sauf celles tenues conformément aux
modalités d'une licence délivrée par le lieutenant-gouverneur en conseil d'une
province -- Les dispositions du Code relatives aux loteries créent-elles un régime de
réglementation discrétionnaire invalide? -- Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46,
art. 207(1)b), (2), (3).
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Droit de ne pas être reconnu
coupable si un acte ou une omission ne constitue pas une infraction en droit --
Loteries interdites par le Code criminel sauf celles tenues conformément aux modalités
d'une licence délivrée par le lieutenant-gouverneur en conseil d'une province --
Modalités de la licence non publiées dans la gazette officielle -- Accusés reconnus
coupables d'avoir conseillé de tenir une loterie d'une manière non permise par les
modalités de la licence -- La non-publication des modalités contrevient-elle à
l'art. 11g) de la Charte canadienne des droits et libertés? -- Code criminel, L.R.C.
(1985), ch. C-46, art. 207.

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Droit criminel -- Loteries -- Loteries interdites par le Code criminel sauf
celles tenues conformément aux modalités d'une licence délivrée par le
lieutenant-gouverneur en conseil d'une province -- Accusés reconnus coupables
d'avoir conseillé de tenir une loterie d'une manière non permise par les modalités de
la licence -- La publication des modalités dans la gazette officielle est-elle essentielle
à toute culpabilité? -- Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, art. 207 -- Loi sur les
textes réglementaires, L.R.C. (1985), ch. S-22, art. 2(1), 11(2).
Les appelants ont été accusés d'avoir conseillé à des titulaires de licences
de bingo de ne pas respecter les conditions de leurs licences, contrairement à l'art. 22
et au par. 207(3) du Code criminel. Les conditions provinciales de ces jeux de bingo
sont énoncées dans des décrets, directives ou règlements provinciaux et, bien qu'elles
ne soient pas publiées dans la gazette officielle du Canada ou celle de l'Ontario, elles
sont fournies à chaque titulaire au moment de la délivrance de la licence. Les
appelants ont été acquittés en Cour provinciale pour le motif que l'al. 207(1)b) et le
par. 207(2) du Code excédaient la compétence du Parlement étant donné que ces
dispositions constituaient une délégation irrégulière de pouvoir en matière de droit
criminel. Les dispositions contestées envisagent l'établissement d'un régime
d'autorisation de loterie défini comportant des licences à délivrer par le
lieutenant-gouverneur en conseil ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne. Ce
régime peut être établi au moyen d'une loi provinciale. L'Ontario n'a pas de régime
législatif en matière de loteries. La cour d'appel des poursuites sommaires a accueilli
l'appel interjeté par le ministère public, annulé les acquittements et ordonné la tenue
d'un nouveau procès. L'appel interjeté par les appelants devant la Cour d'appel a été
rejeté. Le présent pourvoi vise à déterminer (1) si l'al. 207(1)b) ou les par. 207(2)

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ou 207(3) du Code excèdent la compétence du Parlement à titre de délégation
irrégulière à un organisme provincial d'une matière relevant de la compétence
exclusive du gouvernement fédéral; (2) si l'al. 207(1)b) ou les par. 207(2) ou 207(3)
créent un régime d'administration et de réglementation discrétionnaire applicable aux
loteries; et (3) si la non-publication des modalités prescrites en vertu de l'al. 207(1)b)
et du par. 207(2) porte atteinte aux droits garantis à l'al. 11g) de la Charte canadienne
des droits et libertés.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Bien que le Parlement ne puisse déléguer son pouvoir législatif à une
législature provinciale, il n'est pas interdit de déléguer ce pouvoir à un autre
organisme. Le Parlement peut également incorporer une loi provinciale par renvoi
ou limiter la portée de sa loi au moyen d'une condition, à savoir l'existence d'une loi
provinciale. Il n'y a pas là délégation. Dans l'exercice de ses pouvoirs, le Parlement
est libre de définir le domaine dans lequel il choisit d'agir et, ce faisant, il peut
permettre que d'autres aspects soient régis par une loi provinciale valide. Si une
province légifère dans un domaine où elle est autorisée à le faire, elle le fait non pas
à titre de délégataire, mais dans l'exercice des pouvoirs que lui confère l'art. 92 de
la Loi constitutionnelle de 1867. La réglementation des activités de jeu a un aspect
provincial manifeste en vertu de l'art. 92, sous réserve de la compétence
prépondérante du Parlement en cas de conflit entre la loi fédérale et la loi
provinciale.

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Le lieutenant-gouverneur en conseil a la capacité ou le statut requis pour
recevoir un pouvoir délégué. La Constitution ne lui interdit nullement d'accepter un
pouvoir délégué. Bien que, dans certains cas, une délégation en faveur du
lieutenant-gouverneur équivaille à une délégation en faveur d'une législature, il n'est
pas nécessaire de résoudre cette question en l'espèce puisque les éléments essentiels
du régime fédéral de loterie sont énoncés dans le Code et que le
lieutenant-gouverneur n'a fait que prendre des décisions administratives concernant
des matières d'intérêt essentiellement provincial. L'arrêt Re Peralta and The Queen
(1985), 49 O.R. (2d) 705 s'applique à ces décisions.
L'alinéa 207(1)b) et le par. 207(2) du Code ne sont pas visés par
l'interdiction faite par la Constitution de déléguer des pouvoirs législatifs.
L'alinéa 207(1)b) ne confère aucun droit ni n'impose aucune obligation à une
législature provinciale. Il confère un pouvoir au lieutenant-gouverneur en conseil
ou encore à la personne ou à l'autorité que ce dernier désigne. De même, le
par. 207(2) ne confère aucun droit ni n'impose aucune obligation à une législature
provinciale, sauf la partie qui prévoit qu'une licence délivrée par le
lieutenant-gouverneur en conseil ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne peut
être assortie des conditions pertinentes qu'"une loi provinciale peut fixer". Cette
disposition doit s'interpréter non pas comme une délégation d'un pouvoir législatif
par le Parlement, mais comme incorporant par renvoi une loi provinciale qui autorise
le lieutenant-gouverneur en conseil à délivrer des licences contenant des conditions
pertinentes ou qui soustrait à l'interdiction faite par le droit criminel les loteries
autorisées en vertu d'une loi provinciale pourvu que les licences les autorisant soient

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délivrées par le lieutenant-gouverneur en conseil ou par la personne ou l'autorité qu'il
désigne.
L'alinéa 207(1)b) et les par. 207(2) et 207(3) ne créent pas un régime
d'administration et de réglementation discrétionnaire applicable aux loteries. Le
Parlement n'a pas tenté de se servir de son pouvoir en matière de droit criminel
comme moyen déguisé de réglementer des matières relevant de la compétence des
provinces. La décriminalisation des loteries exploitées en vertu de licences assorties
de certaines conditions précises constitue une définition de l'acte criminel, qui fixe
la portée de l'infraction. C'est un exercice constitutionnellement acceptable du
pouvoir en matière de droit criminel, qui réduit le champ de l'interdiction du droit
criminel lorsqu'il existe certaines conditions.
La non-publication des modalités des licences de loterie ne contrevient
pas à l'al. 11g) de la Charte. Cet alinéa exige que la conduite reprochée soit de
nature criminelle au moment où elle est adoptée et il n'a rien à voir avec la question
de savoir comment la loi doit être publicisée. Toutefois, en admettant que l'al. 11g)
comprend une certaine notion d'accessibilité, la loi doit pouvoir, tout au plus, être
vérifiée par ceux qu'elle touche. Vu que les conditions sont fournies à chaque
titulaire d'une licence, il a été satisfait à cette exigence.
La publication des conditions auxquelles les licences ont été délivrées
n'est pas essentielle à toute culpabilité. Bien qu'il y ait un décret, non publié en tant
que texte réglementaire, qui énonce certaines conditions, l'infraction reprochée a trait
aux conditions de licences spécifiées et comporte une allégation que ces conditions

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constituent une disposition expresse des licences, ce qui est matière de preuve, plutôt
qu'une allégation que les conditions sont prescrites par la loi. Les conditions des
licences particulières ne sont pas visées par la définition de "textes réglementaires"
contenue dans la loi fédérale sur les textes réglementaires.
Jurisprudence
Arrêts appliqués: Re Peralta and The Queen (1985), 49 O.R. (2d) 705
(C.A.), conf. [1988] 2 R.C.S. 1045; Coughlin v. Ontario Highway Transport Board,
[1968] R.C.S. 569; distinction d'avec les arrêts: Attorney General of Nova Scotia
v. Attorney General of Canada, [1951] R.C.S. 31; Johnson v. Attorney General of
Alberta, [1954] R.C.S. 127; arrêts mentionnés: Lord's Day Alliance of Canada v.
Attorney General of British Columbia, [1959] R.C.S. 497; Lord's Day Alliance of
Canada v. Attorney-General for Manitoba, [1925] A.C. 384; Reference as to the
Validity of the Regulations in Relation to Chemicals, [1943] R.C.S. 1; R. v. Wilson
(1980), 119 D.L.R. (3d) 558; Morgentaler c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 616;
Attorney-General for Ontario v. Reciprocal Insurers, [1924] A.C. 328; Re Board of
Commerce Act, [1922] 1 A.C. 191; Andrews c. Law Society of British Columbia,
[1989] 1 R.C.S. 143

; R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296; Renvoi relatif à la Workers'
Compensation Act, 1983 (T.-N.), [1989] 1 R.C.S. 922.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 7, 11g), 15.

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Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C-34, art. 22 [abr. & rempl. 1985, ch. 19, art. 7], 190 [mod.
1974-75-76, ch. 93, art. 12; mod. 1985, ch. 19, art. 31; abr. & rempl.
idem, ch. 52, art. 3].
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, art. 207 [mod. ch. 27 (1er suppl.), art. 31; abr. &
rempl. ch. 52 (1er suppl.), art. 3].
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(7), (9), (13).
Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. (1985), ch. S-22, art. 2(1) "règlement", 11(2).
Doctrine citée
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 2nd ed. Toronto: Carswell, 1985.
Dreidger, Elmer A. "The Interaction of Federal and Provincial Laws" (1976), 54 R. du B.
can. 695.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1989), 52
C.C.C. (3d) 467, 73 C.R. (3d) 242, qui a confirmé la décision d'une cour d'appel des
poursuites sommaires (1988), 44 C.C.C. (3d) 261, 66 C.R. (3d) 121, qui avait
ordonné la tenue d'un nouveau procès relativement à des accusations d'avoir
conseillé de tenir une loterie d'une manière non permise par l'art. 190 du Code
criminel. Pourvoi rejeté.
Peter E. Harvey, Trevor Whiffen et John O'Kane, pour les appelants.
Scott C. Hutchison, pour l'intimée.
I. G. Whitehall, c.r., et Kimberly Prost, pour l'intervenant le procureur
général du Canada.

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Gilles Laporte et Monique Rousseau, pour l'intervenant le procureur
général du Québec.
Peter V. Teasdale, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
P. Mitch McAdam, pour l'intervenant le procureur général de la
Saskatchewan.
B. Gale Welsh, pour l'intervenant le procureur général de Terre-Neuve.
Version française du jugement de la Cour rendu par
//Le juge Stevenson//
LE JUGE STEVENSON -- Les appelants se pourvoient, avec l'autorisation
de notre Cour, contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario qui a confirmé la
décision d'une cour d'appel des poursuites sommaires d'ordonner la tenue d'un
nouveau procès relativement à des accusations selon lesquelles les appelants auraient
conseillé à d'autres personnes de ne pas respecter les conditions de licences relatives
au jeu de bingo.
Les points en litige devant nous ont trait à la constitutionnalité des
dispositions du Code criminel autorisant certains jeux en vertu d'une licence et à la
question de savoir si la publication des conditions auxquelles les licences ont été
délivrées est essentielle à toute culpabilité.

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Les faits
Les appelants ont été accusés, selon une dénonciation, d'avoir conseillé,
à cinq reprises, à des titulaires de licences de bingo de ne pas respecter les conditions
de leurs licences relatives au jeu de bingo, contrairement au par. 190(3) du Code
criminel, S.R.C. 1970, ch. C-34 (maintenant le par. 207(3)). Ils ont été accusés tout
particulièrement d'avoir conseillé d'enfreindre la règle dite des 15 et 20 pour 100
(attribution d'un maximum de 15 pour 100 des revenus aux frais de gestion et d'un
minimum de 20 pour 100 de ces mêmes revenus aux oeuvres de charité). Les
conditions de ces loteries sont énoncées dans le décret no 2797/82 et d'autres règles,
directives et règlements établis par le ministère de la Consommation et du Commerce
de l'Ontario. On a allégué que l'infraction matérielle du non-respect des conditions
des licences était une infraction visée au par. 190(3) du Code et que, par conséquent,
l'art. 22 s'appliquait (conseiller à une autre personne de commettre une infraction).
Les appelants ont contesté les dispositions des al. 190(1)b) et par. 190(2)
(maintenant les al. 207(1)b) et par. 207(2)). Ils ont soutenu que le Parlement
outrepassait son pouvoir de délégation en autorisant des exemptions de l'application
du droit criminel dans le cas des organismes de charité ou des organismes religieux
qui exploitent une loterie conformément à une licence délivrée par le
lieutenant-gouverneur en conseil d'une province. Ils ont en outre fait valoir que,
même s'il y avait une délégation régulière de pouvoir aux autorités provinciales, le
décret 2797/82 n'a pas été adopté conformément à la loi provinciale et que le décret
ainsi que les autres règles et directives ne créent pas d'infraction reconnue en droit
du fait qu'ils n'ont pas été publiés. Ils ont enfin prétendu que le régime législatif

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énoncé à l'al. 190(1)b) et au par. 190(2) violait l'art. 15 de la Charte canadienne des
droits et libertés pour le motif que ces dispositions n'avaient pas le même effet
partout au Canada. Après avoir conclu que les dispositions du Code censées
déléguer un pouvoir au lieutenant-gouverneur en conseil excédaient la compétence
du Parlement parce qu'elles constituaient une délégation irrégulière de pouvoir en
matière de droit criminel, le juge du procès a rejeté les accusations portées contre les
appelants.
Le ministère public a interjeté appel devant la Cour suprême de l'Ontario
(cour des sessions hebdomadaires) contre les acquittements prononcés à l'égard des
poursuites sommaires. Le juge Campbell, qui a accueilli l'appel, a annulé les
acquittements et ordonné la tenue d'un nouveau procès pour les appelants: (1988),
44 C.C.C. (3d) 261, 66 C.R. (3d) 121.
L'appel interjeté par les appelants devant la Cour d'appel de l'Ontario a
été rejeté: (1989), 52 C.C.C. (3d) 467, 73 C.R. (3d) 242.
Les jugements
La Cour provinciale de l'Ontario
Le juge du procès a fait remarquer que:
[TRADUCTION] Le problème de délégation en l'espèce a trait à une
délégation directe de ce qui, selon le procureur provincial, constitue des
pouvoirs administratifs seulement, c'est-à-dire une délégation à partir du

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Code criminel qui relève strictement de la compétence du Parlement à un
organisme administratif qui relève entièrement du cabinet provincial.
La défense soutient que cela a pour effet de conférer indirectement un
pouvoir législatif à la province en l'absence de toute loi provinciale.
Constatant que le droit criminel doit être interprété de façon stricte, il
s'est demandé si le manquement à l'un des règlements ou directives de la Direction
générale des loteries provinciales constituait une infraction donnant lieu à pleine
application du droit criminel. Il a déclaré que:
[TRADUCTION] Il faut présumer que la non-publication [du décret, du
règlement et des directives] s'expliquait par le fait que le gouvernement
provincial considérait que le décret et les autres directives étaient de
nature purement administrative, ce qui naturellement est la thèse du
ministère public. Cela place la province dans un dilemme. Les peines
sont formellement prescrites par le Code criminel, et pourtant on tente de
faire infliger des peines criminelles en vertu de ce qui est perçu comme
un acte administratif de la part d'autorités provinciales.
Je dois en arriver à la conclusion que le décret et les autres directives
des autorités provinciales en vertu desquels les présentes accusations ont
été portées sont des mesures essentiellement législatives en ce qu'elles
sont censées créer des infractions punissables en vertu du Code criminel
et ne constituent pas, comme telles, des infractions reconnues en droit.
Je dois conclure, avec un certain regret, que les dispositions de
l'alinéa 190(1)b) et du paragraphe 190(2) du Code criminel qui sont
censées déléguer un pouvoir au lieutenant-gouverneur en conseil d'une
province relativement à la mise sur pied et à l'exploitation de loteries, de
la manière qui y est prévue, excèdent la compétence du Parlement pour
le motif qu'elles constituent une délégation irrégulière de pouvoir en
matière de droit criminel.
Le juge du procès a estimé qu'il n'était pas nécessaire d'examiner
l'argument fondé sur l'art. 15 de la Charte.
La Cour suprême de l'Ontario (cour des sessions hebdomadaires)

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Le juge d'appel des poursuites sommaires a souligné que les appelants
étaient accusés non pas d'avoir violé les conditions d'une licence, mais plutôt d'avoir
conseillé de tenir une loterie qui n'était pas autorisée par l'art. 190 du Code criminel
ou conformément à cet article.
Le juge d'appel des poursuites sommaires a fait remarquer que, dans Re
Peralta and The Queen (1985), 49 O.R. (2d) 705, la Cour d'appel de l'Ontario a
maintenu la délégation, prévue en faveur du ministre d'une province dans le
règlement fédéral sur les pêcheries, du pouvoir de délivrer des licences de pêche et
de les assortir de conditions. Dans cette affaire, la cour a statué que le règlement
fédéral avait pour effet d'établir une politique générale et qu'en fixant des limites de
prises par personne dans le cadre de ces lignes directrices, le ministre provincial
agissait d'une manière compatible avec le règlement. De l'avis du juge Campbell,
c'est exactement ce qui s'est produit en l'espèce. En décriminalisant et, de fait en
légalisant, certaines formes de jeu à l'art. 190, le Parlement a créé une industrie
réglementée. Il a établi des lignes directrices générales relativement à l'industrie
réglementée et a laissé aux provinces le soin de prescrire les détails du régime de
réglementation. Le juge du procès, à son avis, a commis une erreur de droit en
faisant une distinction d'avec l'arrêt Re Peralta. Ce dernier arrêt a été confirmé par
notre Cour, [1988] 2 R.C.S. 1045 (sub. nom. Peralta c. Ontario), "essentiellement
pour les motifs donnés par le juge en chef adjoint de l'Ontario MacKinnon".
Le juge Campbell n'a pas accepté l'argument des appelants selon lequel
les accusations portées ne révélaient pas l'existence d'une infraction reconnue en
droit. Il a fait remarquer que ni le décret ni les conditions de la licence ne constituent

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des règlements ou des textes réglementaires et qu'il n'est pas nécessaire qu'ils soient
"publiés dans le journal officiel". Selon lui, l'al. 11g) de la Charte n'a rien à voir
avec la publication des lois ou des textes réglementaires. Il prévoit que nul ne
devrait être déclaré coupable d'une infraction à moins que la loi ne soit vraiment en
vigueur au moment de la perpétration de l'infraction, mais il ne mentionne pas
comment la loi doit être publicisée. Il a ajouté que, si l'al. 11g) ou l'art. 7 contient
une obligation constitutionnelle de rendre accessible au grand public la teneur des
peines criminelles, on a satisfait à cette obligation car les conditions d'autorisation
sont fournies à chaque titulaire au moment de la délivrance de la licence.
D'après le juge d'appel des poursuites sommaires, les dispositions
contestées ne vont pas à l'encontre de l'art. 15 de la Charte.
La Cour d'appel
La Cour d'appel était d'avis que les éléments essentiels de l'infraction ne
se trouvent pas dans les conditions des licences mais plutôt dans le texte du
par. 207(3) du Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46 (auparavant le par. 190(3)).
En d'autres mots, il incombait au ministère public de prouver que les appelants ont
conseillé aux titulaires des licences, aux fins d'une loterie, de faire quelque chose qui
n'était pas permis par une disposition de l'art. 207 relativement à la mise sur pied, à
la gestion ou à l'exploitation de cette loterie.
La Cour d'appel a rejeté l'argument selon lequel l'art. 207 et le régime
créé par celui-ci sont inconstitutionnels pour le motif qu'ils vont à l'encontre des

- 15 -
dispositions de l'art. 15 de la Charte relatives à l'égalité. À son avis, les analyses
faisant autorité auxquelles s'est livrée la Cour suprême du Canada dans les arrêts
Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143

, R. c. Turpin,
[1989] 1 R.C.S. 1296, et Renvoi relatif à la Workers' Compensation Act, 1983 (T.-N.),
[1989] 1 R.C.S. 922, ont fait ressortir clairement qu'il n'y a pas eu violation des
droits à l'égalité des appelants en l'espèce et que l'art. 15 de la Charte ne s'applique
donc pas.
La Cour d'appel n'était pas convaincue que l'art. 207 du Code et le régime
créé par celui-ci équivalent à une délégation du Parlement aux autorités provinciales
de l'exercice de son pouvoir en matière de droit criminel. Elle était d'accord avec le
juge d'appel des poursuites sommaires pour dire que le juge du procès a commis une
erreur en faisant une distinction d'avec la décision Re Peralta et que le raisonnement
suivi par la Cour d'appel dans cette affaire dictait l'issue de la présente affaire.
La cour a rejeté également la prétention des appelants selon laquelle la
dénonciation ne révélait aucune infraction reconnue en droit. Cet argument reposait
sur leur prétention que les conditions des licences de bingo sont les éléments
essentiels de l'infraction matérielle, laquelle prétention a été rejetée par la cour.
D'après la cour, il était impossible d'obtenir une licence de bingo sans être mis au
courant de ses conditions.
Les dispositions législatives pertinentes
Charte canadienne des droits et libertés

- 16 -
11. Tout inculpé a le droit:
. . .
g) de ne pas être déclaré coupable en raison d'une action ou d'une
omission qui, au moment où elle est survenue, ne constituait pas une
infraction d'après le droit interne du Canada ou le droit international
et n'avait pas de caractère criminel d'après les principes généraux de
droit reconnus par l'ensemble des nations;
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46
207. (1) Par dérogation aux autres dispositions de la présente partie
en matière de jeux et de paris, les règles qui suivent s'appliquent aux
personnes et organismes mentionnés ci-après:
. . .
b) un organisme de charité ou un organisme religieux peut, en vertu
d'une licence délivrée par le lieutenant-gouverneur en conseil d'une
province ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne, mettre sur
pied et exploiter une loterie dans la province si le produit de la
loterie est utilisé à des fins charitables ou religieuses;
. . .
(2) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, une
licence délivrée en vertu de l'un des alinéas (1)b), c), d) ou f) par le
lieutenant-gouverneur en conseil d'une province ou par la personne ou
l'autorité qu'il désigne peut être assortie des conditions que celui-ci, la
personne ou l'autorité en question ou une loi provinciale peut fixer à
l'égard de la mise sur pied, de l'exploitation ou de la gestion de la loterie
autorisée par la licence ou à l'égard de la participation à celle-ci.
(3) Quiconque, dans le cadre d'une loterie, commet un acte non
autorisé par une autre disposition du présent article ou en vertu de
celle-ci est coupable:
a) dans le cas de la mise sur pied, de l'exploitation ou de la gestion
de cette loterie:
(i) soit d'un acte criminel et est passible d'un emprisonnement
maximal de deux ans,

- 17 -
(ii) soit d'une infraction punissable sur déclaration de culpabilité
par procédure sommaire;
b) dans le cas de la participation à cette loterie, d'une infraction
punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire.
Les questions en litige
Les questions constitutionnelles suivantes ont été formulées par le juge
Cory le 17 septembre 1990:
1.
L'alinéa 207(1)b) et les par. 207(2) et (3) du Code criminel du Canada,
L.R.C. (1985), ch. C-46, créent-ils un régime d'administration et de
réglementation discrétionnaire applicable aux loteries et, dans
l'affirmative, excèdent-ils la compétence du Parlement?
2.
L'alinéa 207(1)b) ou les par. 207(2) ou (3) du Code criminel du Canada,
L.R.C. (1985), ch. C-46, ou toute combinaison de ces dispositions,
excèdent-ils la compétence du Parlement à titre de délégation irrégulière
à un organisme provincial d'une matière relevant de la compétence
exclusive du gouvernement fédéral?
3.
La non-publication des modalités prescrites en vertu de l'al. 207(1)b) et
du par. 207(2) du Code criminel du Canada, L.R.C. (1985), ch. C-46,
porte-t-elle atteinte aux droits garantis à l'art. 7 ou à l'al. 11g) de la
Charte canadienne des droits et libertés? Dans l'affirmative, pareille
non-publication est-elle une limite raisonnable, prescrite par une règle de
droit, dont la justification peut se démontrer dans le cadre d'une société
libre et démocratique et qui est, de ce fait, sauvegardée par l'article
premier de la Charte canadienne des droits et libertés?
Analyse
Les appelants ont été acquittés à leur procès après avoir demandé et
obtenu, sur production d'un exposé conjoint des faits, un jugement selon lequel il y
a eu une délégation inconstitutionnelle de pouvoir en matière de droit criminel.

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Comme il existe une ordonnance enjoignant de tenir un nouveau procès, laquelle,
selon moi, devrait être confirmée, il faut limiter l'examen aux questions dont nous
sommes saisis, car certaines questions soulevées au cours des plaidoiries peuvent,
à juste titre, faire l'objet de débat dans le cadre de ce nouveau procès.
J'aborderai d'abord la deuxième question constitutionnelle, puisque c'est
sur elle que paraît reposer le jugement du procès. Est-ce que le Code délègue
irrégulièrement à la province le pouvoir de légiférer en matière criminelle?
Les dispositions en cause envisagent l'établissement d'un régime
d'autorisation défini comportant des licences à délivrer par le lieutenant-gouverneur
en conseil ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne. Ce régime peut être établi
au moyen d'une loi provinciale, mais rien dans les dispositions en cause n'exige
l'existence d'une telle loi provinciale. S'il existe une loi provinciale, il ne peut,
comme je vais l'expliquer, être question de délégation. Si, cependant, il n'y a pas de
loi provinciale, on peut dire que les autorités provinciales exercent un pouvoir
délégué en définissant les circonstances qui donnent naissance à une exemption de
l'application du droit criminel. La Cour d'appel de l'Ontario a qualifié toute
délégation de délégation de pouvoirs administratifs.
Toutes les parties sont d'accord pour dire que l'interdiction du jeu
constitue un exercice de pouvoir en matière de droit criminel.
L'arrêt de principe visant ce qu'on qualifie de délégation interdite est
Attorney General of Nova Scotia v. Attorney General of Canada, [1951] R.C.S. 31.

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On y statue que le Parlement ne peut déléguer son pouvoir législatif à une législature
provinciale. Nous devons alors nous demander si les dispositions contestées du Code
délèguent à la législature provinciale un pouvoir législatif sur un aspect quelconque
du droit criminel.
Par ailleurs, si ce que fait le Parlement n'est pas considéré comme une
délégation d'un pouvoir législatif à une législature provinciale, cet arrêt ne s'applique
pas.
La question en litige peut être décrite comme une question de
qualification. Le juge du procès a décrit le décret provincial ainsi que les directives
régissant la délivrance de licences comme étant des actes des [TRADUCTION]
"autorités provinciales" qui sont "essentiellement législati[fs]". La Cour d'appel de
l'Ontario l'a qualifié de délégation administrative. À mon avis, peu importe comment
on le qualifie, le régime est inattaquable sur le plan constitutionnel.
Dans l'arrêt Coughlin v. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S.
569, notre Cour a reconnu que le Parlement peut incorporer par renvoi une loi
provinciale telle qu'elle peut exister à l'occasion. Il n'y a pas là délégation. Dans
cette affaire, la loi fédérale donnait à la commission des transports d'une province le
pouvoir de délivrer des licences à des entreprises extra-provinciales aux mêmes
conditions que s'il s'agissait d'une entreprise locale située à l'intérieur de la province.
Le juge Cartwright a, au nom de la majorité, reconnu la validité de cette loi,
affirmant à la p. 575:

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[TRADUCTION] . . . le Parlement n'a délégué aucun pouvoir de faire des
lois; il s'est contenté d'adopter, en exerçant son pouvoir exclusif, la
législation d'un autre corps telle qu'elle peut exister à l'occasion. . .
Ainsi, dans l'exercice de ses pouvoirs en général, et en matière de droit criminel plus
précisément, le Parlement est libre de définir le domaine dans lequel il choisit d'agir
et, ce faisant, il peut permettre que d'autres aspects soient régis par une loi
provinciale valide.
Si une province légifère dans un domaine où elle est autorisée à le faire,
elle le fait non pas à titre de délégataire, mais dans l'exercice des pouvoirs que lui
confère l'art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. Cette thèse est analysée dans le
contexte de l'exercice du pouvoir en matière de droit criminel dans l'arrêt Lord's Day
Alliance of Canada v. Attorney General of British Columbia, [1959] R.C.S 497. Dans
cette affaire, la loi fédérale sur le dimanche interdisait de prendre part à des concours
ou à des jeux publics "[s]auf les dispositions d'une loi provinciale actuellement ou
désormais en vigueur". Notre Cour a statué que les lois provinciales autorisant ce
comportement par ailleurs interdit n'étaient pas inconstitutionnelles, mais
prescrivaient plutôt une condition de fait que le Parlement avait prévue comme limite
à sa propre loi. La loi créant la faculté relevait de l'art. 92 et ne constituait pas une
délégation en faveur de la province. Dans l'arrêt Lord's Day Alliance of Canada v.
Attorney-General for Manitoba, [1925] A.C. 384, le Conseil privé avait reconnu que
le Parlement était libre de formuler des interdictions et de s'abstenir d'en formuler
dans l'exercice de son pouvoir législatif en matière de droit criminel.

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À mon avis, la réglementation des activités de jeu a un aspect provincial
manifeste en vertu de l'art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, sous réserve de la
compétence prépondérante du Parlement en cas de conflit entre la loi fédérale et la
loi provinciale. Les appelants prétendent le contraire, en citant l'arrêt Johnson v.
Attorney General of Alberta, [1954] R.C.S. 127. Cet arrêt ne conclut pas que la
province ne peut pas légiférer en matière de jeux; on y statue que la province ne peut
pas interdire et punir dans l'intérêt de la moralité publique parce qu'une telle loi
constitue, de par son caractère véritable, du droit criminel. La loi alors en question
dans cette affaire ne pouvait reposer légitimement sur l'art. 92. Outre les aspects des
jeux susceptibles d'interdiction en matière criminelle, les loteries sont soumises au
pouvoir législatif de la province en vertu de divers chefs de compétence énoncés à
l'art. 92, y compris, selon moi, la propriété et les droits civils (13), la délivrance de
licences (9), l'entretien des institutions de charité (7) (précisément reconnues par les
dispositions du Code). La délivrance de licences et la réglementation des activités
de jeu par la province ne constituent pas en soi de la législation en matière de droit
criminel.
Si le régime d'autorisation reposait sur une loi provinciale, il n'y aurait
pas alors de délégation. La loi provinciale serait valide comme relevant de chefs de
compétence provinciale. Même en l'absence de fondement législatif provincial,
l'exercice du pouvoir pourrait encore être valide à titre d'exercice d'une prérogative.
Il n'est pas nécessaire de s'attarder sur ce point puisqu'il n'a pas été débattu devant
nous.

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Je passe maintenant à la question de savoir si la prétendue délégation est
faite en faveur d'une législature. L'arrêt qui fait autorité est l'affaire de la délégation
en faveur de la Nouvelle-Écosse. Dans son ouvrage intitulé Constitutional Law of
Canada (2e éd. 1985), Hogg se demande, aux pp. 295 à 298, si la règle est justifiable,
mais les parties en l'espèce ne la contestent pas.
Je suis d'accord avec Dreidger lorsqu'il conclut, dans "The Interaction of
Federal and Provincial Laws" (1976), 54 R. du B. can. 695, que la délégation est
constitutionnellement inacceptable car il existe une interdiction constitutionnelle
fondée sur l'attribution de pouvoirs exclusifs au Parlement, d'une part, et aux
législatures provinciales, d'autre part.
Cette interdiction vise la délégation en faveur d'une législature. Il n'est
pas interdit de déléguer un pouvoir à un autre organisme. Le pouvoir du Parlement
de déléguer ses pouvoirs législatifs n'a pas été mis en doute, au moins depuis
Reference as to the Validity of the Regulations in Relation to Chemicals, [1943] R.C.S.
1. Le délégataire est naturellement toujours subordonné parce que la délégation peut
être limitée et retirée. Le lieutenant-gouverneur en conseil a la capacité ou le statut
requis pour recevoir un pouvoir délégué: R. v. Wilson (1980), 119 D.L.R. (3d) 558
(C.A.C.-B.), à la p. 568. La Constitution ne lui interdit nullement d'accepter un
pouvoir délégué. Il se peut que, dans certains cas, une délégation en faveur du
lieutenant-gouverneur équivaille à une délégation en faveur d'une législature. Il n'est
pas nécessaire de résoudre cette question en l'espèce puisque les éléments essentiels
de l'important régime fédéral sont énoncés dans le Code et que le lieutenant-
gouverneur n'a fait que prendre des décisions administratives concernant des

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matières d'intérêt essentiellement provincial. L'arrêt Re Peralta, précité, s'applique
à ces décisions.
Ainsi, le Parlement peut déléguer un pouvoir législatif à des organismes
autres que les législatures provinciales, il peut incorporer une loi provinciale par
renvoi et il peut limiter la portée de sa loi au moyen d'une condition, à savoir
l'existence d'une loi provinciale.
Je vais maintenant analyser et qualifier les articles dont il est question
dans la présente affaire.
L'alinéa 207(1)b) ne confère aucun droit ni n'impose aucune obligation
à une législature provinciale. Il confère un pouvoir au lieutenant-gouverneur en
conseil ou encore à la personne ou à l'autorité que ce dernier désigne.
Indépendamment de la nature de la délégation, ce n'est pas une délégation interdite.
De même, le par. 207(2) ne confère aucun droit ni n'impose aucune
obligation à une législature provinciale, sauf la partie qui prévoit qu'une licence
délivrée par le lieutenant-gouverneur en conseil ou par la personne ou l'autorité qu'il
désigne peut être assortie des conditions pertinentes qu'"une loi provinciale peut
fixer".
Je n'interprète pas cette disposition comme une délégation d'un pouvoir
législatif par le Parlement. À mon avis, on peut interpréter la disposition comme
incorporant par renvoi une loi provinciale qui autorise le lieutenant-gouverneur en

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conseil à délivrer des licences contenant des conditions pertinentes ou qui soustrait
à l'interdiction faite par le droit criminel les loteries autorisées en vertu d'une loi
provinciale pourvu que les licences les autorisant soient délivrées par le
lieutenant-gouverneur en conseil ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne.
Dreidger fait remarquer, dans l'article susmentionné, que l'exemption prévue par le
Code criminel en ce qui concerne les loteries exploitées conformément à une loi
provinciale ne constitue pas une délégation. Je suis du même avis.
Je constate que ces dispositions mêmes ont été considérées comme
valides par le juge en chef Laskin dans l'opinion dissidente (les juges formant la
majorité n'ayant pas abordé la question) qu'il a rédigée dans l'arrêt Morgentaler c. La
Reine, [1976] 1 R.C.S. 616. Le Juge en chef a mentionné, à la p. 627, le pouvoir du
Parlement d'introduire, dans ses lois criminelles, des dispenses ou des immunités en
déterminant ce qui est et ce qui n'est pas criminel.
Il incombe aux appelants de démontrer que les dispositions contestées
constituent une délégation de pouvoir législatif à une législature provinciale, ce qu'ils
n'ont pas fait. Sauf en ce qui concerne la partie susmentionnée du par. 207(2), quel
que soit le pouvoir transmis, il n'est pas transmis à une législature provinciale. Cette
partie doit être considérée comme incorporant par renvoi une loi provinciale ou
comme limitant la portée du droit criminel lorsque la loi provinciale satisfait à
certaines conditions. Comme l'Ontario n'a pas de régime législatif à cet égard, la
question ne se pose pas quant à savoir si le régime satisfait aux conditions fixées.

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Je traiterai maintenant de la première question qui est de savoir s'il existe
un régime discrétionnaire de réglementation non valide.
Les appelants mettent en doute que le pouvoir en matière de droit
criminel puisse étayer l'instauration d'un régime de réglementation dans lequel un
organisme ou un agent administratif exerce un pouvoir discrétionnaire. Ce faisant,
ils posent la question [TRADUCTION] "mentionnée par le professeur Hogg" dans
Constitutional Law of Canada, op. cit., à la p. 415. Hogg dit qu'il s'agit vraiment
d'une question de législation déguisée. À cet égard, les appelants attirent l'attention
sur des arrêts comme Attorney-General for Ontario v. Reciprocal Insurers, [1924]
A.C. 328, et Re Board of Commerce Act, [1922] 1 A.C. 191, dans lesquels le
Parlement a essayé de se servir de son pouvoir en matière de droit criminel comme
[TRADUCTION] "moyen déguisé de réglementer des matières relevant de la
compétence des provinces". Je trouve l'argument des appelants tout à fait
incompatible avec leur affirmation que [TRADUCTION] "la réglementation des loteries
est un domaine de responsabilité fédérale". À mon avis, la décriminalisation des
loteries exploitées en vertu de licences assorties de certaines conditions précises n'est
pas une tentative déguisée de légiférer. Elle constitue une définition de l'acte
criminel, qui fixe la portée de l'infraction, un exercice constitutionnellement
acceptable du pouvoir en matière de droit criminel, qui réduit le champ de
l'interdiction du droit criminel lorsqu'il existe certaines conditions. Je ne puis
qualifier cela d'empiétement sur les pouvoirs des provinces, pas plus que les
appelants n'ont eux-mêmes été en mesure de le faire.

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On a attaché beaucoup d'importance au fait que les provinces et le
gouvernement fédéral ont conclu en 1985 une entente en vertu de laquelle le
gouvernement fédéral a convenu de ne pas exploiter de loteries, mais plutôt de laisser
cela aux provinces. Je ne puis voir aucun motif qui permette de dire que cette
entente est inconstitutionnelle, encore moins qu'elle a des effets inconstitutionnels
sur les dispositions du Code. Le Parlement peut, dans l'exercice de son pouvoir en
matière de droit criminel, définir les organismes qui sont exempts de l'interdiction.
J'aborde enfin la dernière question, celle de la non-publication. J'estime
que l'al. 11g) de la Charte exige que la conduite reprochée soit de nature criminelle
au moment où elle est adoptée. Cette proposition est fondamentale, mais elle n'a rien
à voir avec la question de savoir comment la loi doit être publicisée. En effet,
l'al. 11g) englobe le droit criminel reconnu par l'ensemble des nations, le droit
international qui n'est pas, de par sa nature même, soumis à des exigences de
publication à l'intérieur d'un pays.
Dans leur plaidoirie, les appelants n'ont nullement mentionné l'art. 7. Je
n'ai pas l'intention d'examiner si cet article peut avoir des répercussions sur la
question de la publication.
Leur reproche porte essentiellement sur le fait que les conditions des
licences de loterie ne sont pas publiées ou ne paraissent pas dans le journal officiel.
En admettant que l'art. 11 comprend une certaine notion d'accessibilité, je suis d'avis
que, tout au plus, la loi doit pouvoir être vérifiée par ceux qu'elle touche. Les
conditions sont fournies à chaque titulaire d'une licence. Je remarque également que,

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comme les licences peuvent varier, l'affirmation que la loi exige une publication
additionnelle est contraire au bon sens.
Au cours des plaidoiries, on a invoqué les dispositions de la Loi sur les
textes réglementaires, L.R.C. (1985), ch. S-22, dont l'al. 2(1)b) et le par. 11(2)
interdisent de condamner une personne pour violation d'un règlement ou d'un autre
texte réglementaire non publié officiellement. Il y a un décret, non publié en tant que
texte réglementaire, qui énonce certaines conditions (y compris celle que les
appelants auraient conseillé à d'autres personnes de ne pas respecter). Toutefois,
l'infraction reprochée a trait aux conditions de licences spécifiées, ce qui est une
allégation que ces conditions constituent une disposition expresse des licences, ce
qui est matière de preuve, plutôt qu'une allégation que les conditions sont prescrites
par la loi. Les conditions des licences particulières ne sont pas visées par la
définition des textes réglementaires.
Dispositif
Je suis d'avis de rejeter le pourvoi et de répondre aux questions
constitutionnelles de la façon suivante:
1.
L'alinéa 207(1)b) et les par. 207(2) et (3) du Code criminel du Canada,
L.R.C. (1985), ch. C-46, créent-ils un régime d'administration et de
réglementation discrétionnaire applicable aux loteries et, dans
l'affirmative, excèdent-ils la compétence du Parlement?
R.
Non.

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2.
L'alinéa 207(1)b) ou les par. 207(2) ou (3) du Code criminel du Canada,
L.R.C. (1985), ch. C-46, ou toute combinaison de ces dispositions,
excèdent-ils la compétence du Parlement à titre de délégation irrégulière
à un organisme provincial d'une matière relevant de la compétence
exclusive du gouvernement fédéral?
R.
Non.
3.
La non-publication des modalités prescrites en vertu de l'al. 207(1)b) et
du par. 207(2) du Code criminel du Canada, L.R.C. (1985), ch. C-46,
porte-t-elle atteinte aux droits garantis à l'art. 7 ou à l'al. 11g) de la
Charte canadienne des droits et libertés? Dans l'affirmative, pareille
non-publication est-elle une limite raisonnable, prescrite par une règle de
droit, dont la justification peut se démontrer dans le cadre d'une société
libre et démocratique et qui est, de ce fait, sauvegardée par l'article
premier de la Charte canadienne des droits et libertés?
R.
Il n'y a pas eu violation de l'al. 11g). L'article 7 n'a pas été invoqué.
Pourvoi rejeté.
Procureurs des appelants Furtney, Roy et Diamond Bingo Inc.: Holden,
Day, Wilson, Toronto.
Procureurs de l'appelant Chamney: Dunn, Gillis & O'Kane, Brampton.
Procureur de l'intimée: Le ministère du Procureur général, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: John C. Tait,
Ottawa.

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Procureur de l'intervenant le procureur général du Québec: Le ministère
de la Justice, Ste-Foy.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Alberta: Le ministère
du Procureur général, Edmonton.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan:
Brian Barrington-Foote, Regina.
Procureur de l'intervenant le procureur général de Terre-Neuve: Paul D.
Dicks, St. John's.