R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674
Morris Greenbaum
Appelant
c.
Sa Majesté la Reine, sur dénonciation de William
Andrews, inspecteur de la ville de Toronto
Intimée
et
Municipalité de la communauté urbaine de Toronto
Intervenante
Répertorié: R. c. Greenbaum
No du greffe: 22506.
1992: 4 décembre; 1993: 25 février.
Présents: Les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory,
McLachlin et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
Droit municipal -- Règlements municipaux -- Validité -- Règlement de la
municipalité de la communauté urbaine interdisant l'étalage sans permis de
marchandises sur une route -- Le règlement excède-t-il les pouvoirs de la municipalité
pour le motif que son adoption n'est pas autorisée par une loi habilitante? --
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Règlement 211-74 de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto, art. 11
-- Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45, art. 102; 210, disp. 73, 140;
314(1), disp. 1.
L'appelant, qui vendait des tee-shirts à une intersection de Toronto, a été
accusé d'avoir, sans autorisation légitime, étalé des marchandises sur une route de
la Communauté urbaine, contrairement à l'art. 11 du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine. Au moyen du règlement 97-80, la Communauté urbaine a
délégué à la ville de Toronto le pouvoir de délivrer des permis autorisant l'utilisation
des trottoirs et des sections non utilisées des routes de la Communauté urbaine.
Conformément à ce pouvoir délégué, le règlement 618-80 de la ville de Toronto
prévoit, pour l'utilisation des trottoirs, l'attribution d'un permis aux propriétaires ou
occupants d'un bien-fonds attenant. N'étant ni propriétaire ni occupant d'un
bien-fonds attenant à l'intersection, l'appelant ne pouvait solliciter un permis. Il a été
déclaré coupable d'avoir enfreint le règlement municipal et la Cour de district a
confirmé sa déclaration de culpabilité. Dans un jugement majoritaire, la Cour
d'appel a rejeté son appel.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli. La déclaration de culpabilité de l'appelant
est annulée et remplacée par un verdict d'acquittement.
Les municipalités doivent leur existence aux lois provinciales et elles ne
peuvent donc exercer que les pouvoirs qui leur sont expressément conférés par une
loi provinciale. Lorsqu'il doit déterminer si une municipalité a été habilitée à adopter
un certain règlement, le tribunal devrait examiner l'objet et le texte de la mesure
- 3 -
législative provinciale habilitante. Lorsqu'ils sont susceptibles de recevoir plus d'une
interprétation, les règlements municipaux eux-mêmes doivent être interprétés de
manière à respecter les paramètres de la loi provinciale habilitante. Toutefois, les
tribunaux doivent veiller à ce que les municipalités n'empiètent pas sur les droits
civils ou de common law des citoyens en adoptant des règlements ultra vires.
L'article 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine excède les
pouvoirs de la municipalité puisque son adoption n'est pas expressément autorisée
par la loi provinciale habilitante. Même interprété d'une manière libérale, le
règlement ne régit pas ou n'interdit pas, de par son texte ou son objet, la vente au
détail sur les voies publiques et, par conséquent, l'art. 210, disp. 73, de la Loi sur les
municipalités n'autorise pas son adoption. L'article 210, disp. 140, n'autorise pas non
plus l'adoption de ce règlement étant donné qu'il ne vise pas à interdire ou à
supprimer les nuisances publiques. En outre, il a pour effet d'interdire un
comportement qui peut ne pas constituer une nuisance publique. Le
paragraphe 314(1), disp. 1 de la Loi sur les municipalités, qui habilite les
municipalités à adopter des règlements pour interdire ou pour réglementer
l'obstruction, l'encombrement, l'endommagement et l'encrassement des voies
publiques, n'autorise toutefois pas l'adoption d'un règlement rédigé dans des termes
aussi généraux que ceux utilisés à l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté
urbaine. Les trottoirs sont un lieu public d'interaction communautaire et ils servent
à de nombreuses fins louables qui sont visées par la définition de l'étalage d'articles
de quelque sorte sur les routes de la Communauté urbaine, mais qui ne causent
aucune obstruction ni aucun encombrement au sens ordinaire de ces termes. Enfin,
la Communauté urbaine ne saurait puiser à l'art. 102 de la Loi sur les municipalités
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son pouvoir d'adopter le règlement puisque cet article confère un pouvoir général de
nature résiduelle.
Pour les raisons données dans R. c. Sharma, le règlement 97-80 de la
Communauté urbaine et le règlement 618-80 de la ville de Toronto excèdent
également les pouvoirs des municipalités pour le motif qu'ils créent une
discrimination qui n'est pas autorisée par la loi provinciale habilitante. Même si la
municipalité a reçu un pouvoir général de réglementer, l'établissement d'une
distinction entre les vendeurs ambulants indépendants et les propriétaires-occupants
d'un bien-fonds attenant n'était pas absolument nécessaire à l'exercice du pouvoir de
délivrer un permis, au point de devoir inférer du texte législatif habilitant, par
déduction nécessaire ou délégation implicite, le pouvoir d'établir une telle
distinction.
Jurisprudence
Arrêt appliqué: R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 000; arrêts
mentionnés: R. c. Varga (1979), 51 C.C.C. (2d) 558; Montréal (Ville de) c. Arcade
Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368; City of Hamilton c. Hamilton Distillery Co.
(1907), 38 R.C.S. 239; City of Verdun c. Sun Oil Co., [1952] 1 R.C.S. 222; McKay
c. The Queen, [1965] R.C.S. 798; Merritt c. City of Toronto (1895), 22 O.A.R. 205;
Morrison c. Kingston (1937), 69 C.C.C. 251.
Lois et règlements cités
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Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b).
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, art. 129.
Loi d'interprétation, L.R.O. 1990, ch. I.11, art. 10.
Loi sur la municipalité de la communauté urbaine de Toronto, L.R.O. 1990, ch. M.62,
art. 79, 84, 90.
Loi sur les municipalités, L.R.O. 1980, ch. 302, art. 1; 104; 210, disp. 66, 134; 309, disp. 3;
315, disp. 1.
Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45, art. 1; 102; 210, disp. 73, 140; 308,
disp. 3; 314(1), disp. 1.
Règlement 97-80 de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto, art. 1(1),
annexe «A».
Règlement 211-74 de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto, art. 11, 11a.
Règlement 618-80 de la ville de Toronto, art. 1(1).
Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/83-74, art. 32.
Doctrine citée
Black's Law Dictionary, 6th ed. St. Paul, Minn.: West Publishing Co., 1990, «goods,
wares, and merchandise».
Makuch, Stanley M. Canadian Municipal and Planning Law. Toronto: Carswell, 1983.
Rogers, Ian MacF. The Law of Canadian Municipal Corporations, vol. 1, 2nd ed. Toronto:
Carswell, 1971.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1991), 44
O.A.C. 355, 77 D.L.R. (4th) 334, 62 C.C.C. (3d) 147, 3 C.R. (4th) 195, 3 M.P.L.R.
(2d) 1, qui a confirmé un jugement de la Cour de district (1989), 47 M.P.L.R. 59, qui
avait confirmé la décision du juge Kerr de la Cour provinciale (1988), 6 W.C.B. (2d)
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95, de déclarer l'appelant coupable de violation d'un règlement municipal. Pourvoi
accueilli.
Frank Addario et Shaun Nakatsuru, pour l'appelant.
Beverley A. B. Simpson, pour l'intimée.
Robert Avinoam, pour l'intervenante.
//Le juge Iacobucci//
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE IACOBUCCI -- En l'espèce, il s'agit de savoir si l'art. 11 du
règlement 211-74 de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto excède
les pouvoirs de cette dernière pour le motif que son adoption n'est pas autorisée par
la Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45.
L'appelant soutient également que les droits que lui garantit l'al. 2b) de
la Charte canadienne des droits et libertés auraient été violés par l'art. 11 du
règlement 211-74 de la Communauté urbaine. Étant donné que l'appelant n'a pas
demandé au Juge en chef de formuler une question constitutionnelle, comme le
requiert l'art. 32 des Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/83-74 et ses
modifications, la Cour n'a entendu aucune plaidoirie sur la question de la Charte.
Les requêtes présentées par l'appelant en vue de suspendre l'audition du pourvoi et
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d'obtenir la formulation d'une question constitutionnelle ont été rejetées à la
condition que les questions constitutionnelles soient débattues, si nécessaire, au
cours d'une audition distincte et subséquente. À cause de la conclusion à laquelle je
suis arrivé, j'estime qu'une telle audition ne sera pas nécessaire. Je ne commenterai
donc pas l'analyse des questions relatives à la Charte effectuée par les juridictions
inférieures.
I. Les faits
L'appelant, Morris Greenbaum, vendait des tee-shirts à l'intersection des
rues Yonge et Bloor à Toronto (Ontario). Ces deux rues, qui relèvent de la
compétence de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto («Communauté
urbaine»), sont situées dans la municipalité de secteur de Toronto. L'article 11 du
règlement 211-74 de la Communauté urbaine interdit de placer ou d'étaler, sans
autorisation légitime, des marchandises ou articles de quelque sorte que ce soit sur
les routes qui relèvent de la compétence de la Communauté urbaine. L'article 11a
du règlement 211-74 de la Communauté urbaine habilite certaines municipalités de
secteur à établir un régime de permis autorisant l'utilisation des trottoirs et des
sections non utilisées des routes de la Communauté urbaine, en vertu duquel seuls
les propriétaires ou occupants de biens-fonds attenants peuvent demander à la
municipalité concernée de leur consentir un permis ou un bail. En 1978, la ville de
Toronto a été soustraite à l'application de l'art. 11a. En 1980, la Communauté
urbaine a adopté le règlement 97-80 qui déléguait à la ville de Toronto le pouvoir de
louer les trottoirs et les sections non utilisées des routes de la Communauté urbaine
ou de délivrer des permis autorisant leur utilisation, là encore aux seuls propriétaires
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ou occupants des biens-fonds attenants. Conformément à ce pouvoir délégué, la ville
de Toronto a adopté le règlement 618-80, qui prévoit, pour l'utilisation des trottoirs,
l'attribution d'un bail ou d'un permis aux propriétaires ou occupants d'un bien-fonds
attenant.
L'appelant ne détenait pas le permis requis par le règlement 618-80 de la
ville de Toronto pour vendre ses tee-shirts à l'intersection des rues Bloor et Yonge.
N'étant ni propriétaire ni occupant d'un bien-fonds attenant à cette intersection, il ne
pouvait solliciter un permis. Le 19 décembre 1987, l'appelant a été accusé d'avoir,
sans autorisation légitime, étalé des marchandises sur une route de la Communauté
urbaine, contrairement à l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine.
Le juge Kerr de la Cour provinciale l'a déclaré coupable, condamné à une amende
de 700 $ et assujetti à deux années de probation: (1988), 6 W.C.B. (2d) 95. Suivant
l'une des conditions de sa probation, il lui était interdit, pendant deux ans, de
s'adonner à la vente dans les rues de la communauté urbaine de Toronto. Le juge
Herold de la Cour de district a rejeté l'appel que l'appelant a interjeté contre sa
déclaration de culpabilité et sa sentence: (1989), 47 M.P.L.R. 59. Dans des motifs
qui portaient également sur l'appel R. c. Sharma, le juge Osborne et le juge en chef
Dubin de l'Ontario ont rejeté son appel devant la Cour d'appel, le juge Arbour étant
dissidente: (1991), 44 O.A.C. 355, 77 D.L.R. (4th) 334, 62 C.C.C. (3d) 147, 3 C.R.
(4th) 195, 3 M.P.L.R. (2d) 1.
Notre Cour a accordé l'autorisation de pourvoi dans R. c. Sharma, [1991]
1 R.C.S. xiv, et en l'espèce, [1991] 3 R.C.S. viii. L'audition du pourvoi R. c. Sharma
a eu lieu le 28 avril 1992. En l'espèce, l'audition a été retardée et, à la demande des
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avocats, notre Cour a reporté le dépôt de ses motifs dans R. c. Sharma jusqu'à la fin
de l'audition du présent pourvoi. Dans l'arrêt R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 000,
rendu en même temps que le présent arrêt, notre Cour a annulé les déclarations de
culpabilité de l'appelant Sharma pour avoir enfreint un règlement et entravé le travail
d'un policier contrairement à l'art. 129 du Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46.
La Cour a conclu, dans cet arrêt, que le règlement 97-80 de la Communauté urbaine
et le règlement 618-80 de la ville de Toronto excèdent les pouvoirs des municipalités
du fait qu'ils sont discriminatoires au sens du droit municipal.
La municipalité de la communauté urbaine de Toronto est intervenue en
l'espèce pour appuyer l'intimée, la ville de Toronto.
II. Les dispositions législatives pertinentes
Le règlement 211-74 de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto:
[TRADUCTION] 11. Nul ne doit, sans autorisation légitime, placer ou
étaler des marchandises ou articles de quelque sorte que ce soit sur les
routes de la Communauté urbaine, ni accrocher des marchandises ou
autres articles à l'extérieur des bâtisses de façon à surplomber quelque
section d'une route de la Communauté urbaine.
11a (1) Le conseil de chacune des municipalités de secteur,
énumérées à l'annexe «A» du présent règlement, est par les présentes
habilité à louer, pour une contrepartie ou aux conditions convenues, les
trottoirs et les sections non utilisées des routes de la Communauté
urbaine dans les zones de la municipalité de secteur où les biens-fonds
peuvent être utilisés à des fins commerciales ou industrielles, aux
propriétaires ou aux occupants des terrains attenants aux fins que ledit
conseil peut autoriser par bail ou permis, ou à assujettir leur utilisation
à la délivrance d'un permis. [L'article 11a a été ajouté au moyen du
règlement 115-77 de la Communauté urbaine.]
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Annexe «A»: la municipalité d'East York, la municipalité d'Etobicoke,
la municipalité de North York, la municipalité de Scarborough et la
municipalité de York
Le règlement 97-80 de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto:
[TRADUCTION] 1. (1) Nonobstant les dispositions du règlement
no 211-74 et ses modifications, le conseil de chacune des municipalités
de secteur mentionnées dans l'annexe «A» du présent règlement est, par
les présentes, habilité à louer les trottoirs et les sections non utilisées des
routes de la Communauté urbaine dans les zones de la municipalité de
secteur où les biens-fonds peuvent être utilisés à des fins commerciales
ou industrielles, aux propriétaires ou aux occupants des terrains
attenants, ou à assujettir leur utilisation à la délivrance d'un permis aux
fins:
a) d'étaler des marchandises;
b) d'exploiter des cafés terrasses;
c) d'installer des supports à bicyclettes;
d) de tenir des ventes sur le trottoir.
Annexe «A»: la ville de Toronto, la ville de North York
Le règlement 618-80 de la ville de Toronto:
[TRADUCTION] 1. (1) Le propriétaire ou l'occupant d'un
bien-fonds utilisé à des fins commerciales ou industrielles qui
est attenant au trottoir ou à la section non utilisée d'une route de la
Communauté urbaine, sis dans la ville de Toronto, peut s'adresser au
commissaire des travaux publics et de l'environnement pour louer ce
trottoir et la section non utilisée de la route de la Communauté urbaine,
sis dans la ville de Toronto, ou obtenir un permis autorisant son
utilisation aux fins:
a) d'étaler des marchandises;
- 11 -
b) d'exploiter des cafés terrasses;
c) d'installer des supports à bicyclettes;
d) de tenir des ventes sur le trottoir.
Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45:
102 Le conseil peut adopter les règlements municipaux, ainsi que les
règlements qui ne sont pas contraires à la loi, qui sont réputés pertinents,
et qui portent sur la santé, la sécurité, la moralité et le bien-être des
habitants de la municipalité, au sujet de questions qui ne sont pas
expressément prévues par la présente loi, ou qui régissent les
délibérations du conseil, la conduite de ses membres et la convocation
des réunions du conseil.
210 Les conseils des municipalités locales peuvent adopter des
règlements municipaux:
. . .
73. Pour interdire ou réglementer la vente au détail sur les voies
publiques ou les terrains vacants contigus à celles-ci; pour réglementer
la circulation sur les voies publiques et empêcher que celles-ci soient
bloquées par des véhicules ou autrement.
. . .
140. Pour interdire et supprimer les nuisances publiques.
308 Les conseils des municipalités peuvent adopter des règlements
municipaux:
. . .
3. Pour placer ou permettre, aux conditions convenues, à quiconque
de placer, construire, installer, entretenir et utiliser des objets sur les
trottoirs et les voies publiques relevant de sa compétence, que ces objets
soient situés sur les trottoirs et les voies publiques ou en-dessous ou
au-dessus d'eux; pour permettre à quiconque de construire, d'entretenir
et d'utiliser des zones sous les voies publiques et les trottoirs et des
ouvertures sur ceux-ci; pour prescrire les conditions auxquelles le
placement, la construction, l'installation, l'entretien et l'utilisation des
objets, zones et ouvertures sont assujetties; pour prévoir des droits
annuels ou autres que le conseil estime convenables en contrepartie du
privilège conféré par le règlement municipal.
- 12 -
. . .
b) La municipalité peut percevoir les droits annuels ou autres et
recouvrer les dépenses qu'elle a engagées pour remettre en état la
voie publique ou le trottoir de la même manière que des impôts
dus et échus.
314 (1) Le conseil d'une municipalité peut adopter des règlements
municipaux:
1. Pour interdire ou pour réglementer l'obstruction, l'encombrement,
l'endommagement et l'encrassement des voies publiques et des ponts.
III. Les juridictions inférieures
1. La Cour provinciale de l'Ontario
Personne n'a contesté le fait que, si l'art. 11 du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine est valide, l'appelant est coupable de l'avoir enfreint. Selon le
juge Kerr de la Cour provinciale, l'art. 11 du règlement 211-74 est intra vires
puisqu'il a été adopté conformément à un pouvoir valide délégué à la Communauté
urbaine par la Loi sur les municipalités de l'Ontario (auparavant L.R.O. 1980,
ch. 302). Ce sont les dispositions 73 et 140 de l'art. 210, et la disposition 1 du par.
314(1) (auparavant les dispositions 66 et 134 de l'art. 210, et la disposition 1 de l'art.
315), qui confèrent ce pouvoir.
L'article 210, disp. 73, de la Loi sur les municipalités habilite les
municipalités à interdire ou à réglementer la vente au détail sur les voies publiques.
Le juge de la Cour provinciale a suivi, sans la nommer, une décision de la Cour
d'appel pour conclure que les voies publiques incluent les trottoirs. Il a statué que
l'omission du terme «vente» à l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté
- 13 -
urbaine, qui parle de placer ou d'étaler des marchandises sur ses routes, ne rend pas
le règlement ultra vires puisque la municipalité a nettement envisagé que les
marchandises seraient placées ou étalées pour être vendues.
L'article 210, disp. 140, de la Loi sur les municipalités permet l'adoption
de règlements pour interdire ou supprimer les nuisances publiques. La cour a
entendu des témoignages selon lesquels les étalages sur les trottoirs nuisaient aux
commerçants et aux piétons et rendaient difficile le passage du personnel des
services d'urgence, et elle a donc conclu que l'art. 11 du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine aurait pu être validement adopté conformément à l'art. 210,
disp. 140. Le même raisonnement s'appliquait au par. 314(1), disp. 1, qui habilite
les municipalités à adopter des règlements pour interdire ou pour réglementer
l'obstruction, l'encombrement, l'endommagement et l'encrassement des voies
publiques et des ponts.
L'appelant a été déclaré coupable, condamné à une amende de 700 $ et
assujetti à deux années de probation.
2. La Cour de district de l'Ontario (1989), 47 M.P.L.R. 59 (le juge Herold)
L'appelant a interjeté appel à la Cour de district en faisant valoir que les
art. 11 et 11a du règlement 211-74 de la Communauté urbaine sont ultra vires parce
que leur adoption n'est pas autorisée par la Loi sur les municipalités ou parce qu'ils
sont discriminatoires au sens du droit municipal.
- 14 -
La cour a d'abord conclu que, lorsqu'ils sont appliqués à une situation de
fait particulière, les règlements devraient être interprétés d'une manière libérale.
Selon elle, l'art. 210, disp. 140 (auparavant l'art. 210, disp. 134), de la Loi sur les
municipalités, qui permet aux conseils d'adopter des règlements pour interdire les
nuisances, n'autorise pas l'adoption de l'art. 11 du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine puisque, dans l'ensemble, le règlement ne vise pas à interdire
ou à supprimer les nuisances publiques. La cour a ensuite conclu que, puisqu'il
habilite les municipalités à adopter des règlements pour interdire l'obstruction et
l'encombrement des voies publiques et qu'il s'agit là de l'objectif de l'art. 11 du
règlement 211-74 de la Communauté urbaine, le par. 314(1), disp. 1 (auparavant
l'art. 315, disp. 1), de la Loi sur les municipalités autorise effectivement l'adoption
du règlement en question. Ce dernier contient un autre article qui porte sur
l'obstruction et l'encombrement des routes de la Communauté urbaine et qui impose
une interdiction générale, alors que l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté
urbaine vise une manifestation précise de ce problème; les deux ne sont pas
incompatibles. L'article 210, disp. 73 (auparavant l'art. 210, disp. 66), de la Loi sur
les municipalités, qui habilite les municipalités à interdire ou à réglementer les ventes
au détail sur les voies publiques, autorise également l'adoption de l'art. 11 du
règlement 211-74 puisque la mention de «marchandises» («goods, wares or
merchandise») incorpore par renvoi nécessaire, dans le règlement, le concept de
vente au détail. La ville de Toronto a aussi soutenu que l'art. 102 (auparavant l'art.
104) de la Loi sur les municipalités en permet également l'adoption. Cet article
habilite les municipalités à adopter des règlements qui portent sur la santé et la
sécurité de leurs habitants au sujet de questions qui ne sont pas expressément prévues
par la Loi. La cour a statué que, puisqu'elle a trouvé deux articles précis qui
- 15 -
autorisent l'adoption du règlement, l'art. 102 ne saurait autoriser l'adoption de
l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine.
Quant à la question de la discrimination, la cour a jugé qu'une
municipalité ne peut établir une distinction entre les membres d'une même catégorie
à moins que sa loi habilitante ne lui permette de le faire. La cour a toutefois conclu
qu'en l'espèce deux catégories de vendeurs étaient en cause: les commerçants en
détail et les vendeurs ambulants. Étant donné que les vendeurs ambulants étaient
tous traités également par les art. 11 et 11a du règlement 211-74 de la Communauté
urbaine, le règlement n'établissait à première vue, aucune distinction.
L'appel de l'appelant contre sa déclaration de culpabilité a donc été rejeté.
3. La Cour d'appel de l'Ontario (1991), 62 C.C.C. (3d) 147
L'appel de l'appelant à la Cour d'appel de l'Ontario a été entendu en même
temps que l'appel R. c. Sharma. Le juge Osborne, aux motifs duquel a souscrit le
juge en chef Dubin de l'Ontario, a souligné que l'art. 11a du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine ne s'applique pas à la ville de Toronto, vu que celle-ci n'est pas
énumérée à l'annexe «A» du règlement. Toutefois, cela a peu de conséquences
pratiques puisque la ville a, dans son règlement 618-80, établi un régime de
réglementation semblable en matière de permis en exerçant le pouvoir qui lui est
délégué dans le règlement 97-80 de la Communauté urbaine.
- 16 -
L'appelant a prétendu que, par l'art. 11 de son règlement 211-74, la
Communauté urbaine s'est arrogée des pouvoirs législatifs plus grands que ceux qui
peuvent découler de la Loi sur les municipalités. Le juge Osborne a conclu que la
Communauté urbaine avait un intérêt légitime à garder dégagés les voies publiques
et les trottoirs, et qu'il s'agit là de l'objectif général de l'art. 11 de son règlement
211-74. Il a conclu que l'art. 210, disp. 73 (auparavant l'art. 210, disp. 66), de la Loi
sur les municipalités, qui interdit la vente au détail sur les voies publiques,
n'autorisait pas l'adoption de l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté
urbaine. C'étaient plutôt l'art. 210, disp. 140, et le par. 314(1), disp. 1 (auparavant
les art. 210, disp. 134, et 315, disp. 1), de la Loi sur les municipalités qui
l'autorisaient. L'article 210, disp. 140, permet aux municipalités d'adopter des
règlements pour interdire et supprimer les nuisances publiques; le par. 314(1), disp.
1, les autorise à adopter des règlements pour interdire ou réglementer l'obstruction
et l'encombrement des voies publiques. La Communauté urbaine a délégué à la ville
de Toronto le pouvoir que lui confèrent ces articles de la Loi sur les municipalités,
lorsqu'elle a adopté le règlement 97-80. La ville de Toronto a exercé son pouvoir
délégué et a adopté le règlement 618-80.
Selon l'appelant, le régime de réglementation établi sous l'effet conjugué
de l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine, du règlement 97-80 de
cette dernière et du règlement 618-80 de la ville de Toronto était discriminatoire au
sens du droit municipal puisqu'il traitait différemment les vendeurs d'une même
catégorie sans que la Loi sur les municipalités ne l'autorise à le faire. Le juge
Osborne a d'abord conclu, à l'instar du juge Herold de la Cour de district, que les
vendeurs ambulants ne font pas partie de la même catégorie que les vendeurs qui
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sont propriétaires ou occupants d'un bien-fonds attenant à un trottoir. La distinction
entre ces deux types de vendeurs est raisonnable. Le juge Osborne a distingué de
l'espèce l'arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario, R. c. Varga (1979), 51 C.C.C. (2d)
558, et celui de notre Cour, Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985]
1 R.C.S. 368, relativement à la discrimination au sens du droit municipal puisque,
dans ces deux affaires, contrairement à l'espèce, les règlements ne traitaient pas
également tous les membres d'une même catégorie. En conséquence, l'appel de
l'appelant contre sa déclaration de culpabilité a été rejeté.
Le juge Arbour a souscrit à la conclusion que l'art. 11 du règlement
211-74 de la Communauté urbaine a été validement adopté conformément au pouvoir
conféré à l'art. 210, disp. 140, et au par. 314(1), disp. 1, de la Loi sur les
municipalités. Toutefois, elle était dissidente quant à savoir si le régime de permis
était discriminatoire ou non. Le juge Arbour a fait remarquer que l'appelant a
soutenu non pas que la distinction établie entre les commerçants et les vendeurs
ambulants était irrationnelle ou injuste, mais qu'elle était illégale parce qu'elle n'avait
aucun fondement dans la Loi sur les municipalités. Le juge Arbour ajoute (aux
pp. 163 et 164):
[TRADUCTION] Il est bien établi, en droit administratif, que le
pouvoir d'adopter des règlements ne comporte pas celui d'en adopter des
discriminatoires à moins que le texte législatif habilitant ne prescrive la
discrimination directement ou par déduction nécessaire. . . .
La discrimination alléguée en l'espèce est une discrimination au sens
du droit administratif, en ce sens qu'il y a établissement, par une autorité
subordonnée, d'une distinction non autorisée par le texte législatif
habilitant.
- 18 -
Elle s'est appuyée sur l'arrêt de notre Cour Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements
Inc., précité, à la p. 404, pour formuler cet exposé du droit.
Elle a ensuite conclu que la [TRADUCTION] «création par le règlement de
deux catégories différentes de vendeurs ambulants, même si elle est raisonnable en
fait, est inacceptable en droit, à moins d'être autorisée par la Loi sur les
municipalités» (p. 166). Les dispositions autorisant l'adoption du règlement
(l'art. 210, disp. 140, et le par. 314(1), disp. 1, de la Loi sur les municipalités) ne
[TRADUCTION] «permettent pas d'établir une distinction entre différentes catégories
de personnes qui peuvent être autorisées à étaler leurs marchandises sur les trottoirs»
(p. 167). Elle ajoute (à la p. 168): [TRADUCTION] «aucune disposition de la Loi sur
les municipalités ne permet, directement ou par déduction nécessaire, la distinction
établie dans les règlements entre deux catégories de vendeurs ambulants.» Elle
conclut ensuite (à la p. 169):
[TRADUCTION] Les trois règlements visent manifestement à prescrire
un régime de permis applicable à l'étalage de marchandises sur les routes
de la Communauté urbaine situées dans la ville de Toronto. À mon avis,
la distinction illégale établie dans le régime de permis ne peut être
rectifiée que par l'abolition de l'interdiction prévue à l'art. 11 du
règlement 211-74. Cette solution réparatrice a également été adoptée à
l'égard des dispositions fautives du règlement dans R. c. Varga, précité,
aux pp. 565 et 566 C.C.C., et 108 et 109 D.L.R.
Pour ces motifs, je suis d'avis de conclure que l'art. 11 du règlement
211-74 de la Communauté urbaine, le règlement 97-80 de cette dernière
et le règlement 618-80 de la ville de Toronto excèdent les pouvoirs
conférés à la Communauté urbaine et à la ville de Toronto par la Loi sur
les municipalités et doivent être annulés.
IV. Analyse
- 19 -
Les municipalités doivent leur existence aux lois provinciales. En
conséquence, elles ne peuvent exercer que les pouvoirs qui leur sont expressément
conférés par une loi provinciale. La Loi d'interprétation de l'Ontario, L.R.O. 1990,
ch. I.11, est ainsi rédigée:
10 Les lois sont réputées apporter une solution de droit, qu'elles
aient pour objet immédiat d'ordonner l'accomplissement d'un acte que la
Législature estime être dans l'intérêt public ou d'empêcher ou de punir
l'accomplissement d'un acte qui lui paraît contraire à l'intérêt public.
Elles doivent par conséquent s'interpréter de la manière la plus équitable
et la plus large qui soit pour garantir la réalisation de leur objet selon
leurs sens, intention et esprit véritables.
Comme l'a affirmé le juge Davies dans City of Hamilton c. Hamilton
Distillery Co. (1907), 38 R.C.S. 239, à la p. 249, à l'égard de l'interprétation d'une loi
provinciale autorisant l'adoption de règlements municipaux:
[TRADUCTION] En interprétant la présente loi, je ne souhaiterais pas
appliquer les principes techniques et stricts d'interprétation parfois
appliqués aux mesures législatives qui autorisent la perception d'impôts.
À mon avis, compte tenu de l'objet et de l'intention manifestement visés,
les articles peuvent être interprétés d'une manière libérale et raisonnable,
ou à tout le moins «bienveillante», comme le lord juge en chef Russell
l'a écrit dans l'arrêt Kruse c. Johnson [[1898] 2 Q.B. 91], à la p. 99. En
outre, si le langage utilisé ne conférait pas expressément les pouvoirs
revendiqués, mais le faisait par déduction juste et raisonnable, je
n'hésiterais pas à adopter l'interprétation ainsi sanctionnée.
En conséquence, lorsqu'il doit déterminer si une municipalité a été habilitée à adopter
un certain règlement, le tribunal devrait examiner l'objet et le texte de la mesure
législative provinciale habilitante. Comme l'a fait remarquer Ian Rogers dans The
Law of Canadian Municipal Corporations (2e éd. 1971), à la p. 388, il convient
d'adopter une règle d'interprétation un peu plus stricte que celle proposée ci-dessus
- 20 -
par le juge Davies lorsque la municipalité tente d'exercer un pouvoir qui restreint des
droits civils ou de common law.
On s'interroge également sur la façon dont le règlement lui-même devrait
être interprété lorsqu'il s'agit de déterminer si son adoption est autorisée par une loi
provinciale. Dans City of Verdun c. Sun Oil Co., [1952] 1 R.C.S. 222, le juge
Fauteux a écrit, au nom de la Cour, que [TRADUCTION] «les municipalités doivent
leur pouvoir législatif au législateur provincial et qu'elles sont en conséquences
obligées, dans la rédaction de leurs règlements, de respecter strictement les limites
de la délégation que leur a faite le législateur» (p. 228). C'est là un énoncé du
principe selon lequel le règlement qui excède la compétence d'une municipalité,
même légèrement, sera déclaré ultra vires. Comme l'affirme Stanley Makuch, dans
Canadian Municipal and Planning Law, à la p. 115:
[TRADUCTION] En raison de cette position juridique inférieure [celle
des municipalités], les tribunaux ont traditionnellement donné une
interprétation stricte aux lois qui confèrent des pouvoirs aux
municipalités. Cette interprétation peut être décrite comme la «règle de
Dillon», selon laquelle les municipalités peuvent exercer seulement les
pouvoirs qui leur sont conférés expressément par la loi, les pouvoirs qui
découlent nécessairement ou vraiment du pouvoir conféré dans la loi et
les pouvoirs indispensables qui sont essentiels et non pas seulement
commodes pour réaliser les fins de l'organisme.
Quant à la manière d'interpréter les règlements afin de déterminer s'ils
sont intra vires, notre Cour a conclu, dans McKay c. The Queen, [1965] R.C.S. 798,
à la p. 803, que deux règles d'interprétation sont utiles. Selon la première, il faut
interpréter les mots et les expressions de caractère général de manière à leur donner
- 21 -
le sens qui convient le plus au sujet auquel ils se rapportent. Le juge Cartwright a
affirmé au nom de la Cour (aux pp. 803 et 804):
[TRADUCTION] La deuxième règle d'interprétation applicable est que,
lorsqu'un texte législatif émanant du Parlement, d'une législature ou d'un
organisme subalterne auquel le pouvoir de légiférer est délégué, peut être
interprété de manière à limiter son application aux domaines de
compétence du corps législatif, cette interprétation doit prévaloir. Une
autre façon de formuler la règle est de dire que si les termes d'une loi
peuvent vraiment être interprétés de deux façons, l'une permettant de
conclure au caractère intra vires de la loi alors que l'autre aurait l'effet
contraire, ils doivent être interprétés de la première façon.
Par conséquent, lorsqu'ils sont susceptibles de recevoir plus d'une
interprétation, les règlements municipaux doivent être interprétés de manière à
respecter les paramètres de la loi provinciale habilitante. Toutefois, les tribunaux
doivent veiller à ce que les municipalités n'empiètent pas sur les droits civils ou de
common law des citoyens en adoptant des règlements ultra vires (voir, p. ex., Merritt
c. City of Toronto (1895), 22 O.A.R. 205, à la p. 207).
L'article contesté du règlement 211-74 de la Communauté urbaine est le
suivant:
[TRADUCTION] 11. Nul ne doit, sans autorisation légitime, placer ou
étaler des marchandises ou articles de quelque sorte que ce soit sur les
routes de la Communauté urbaine, ni accrocher des marchandises ou
autres articles à l'extérieur des bâtisses de façon à surplomber quelque
section d'une route de la Communauté urbaine.
- 22 -
L'intimée, la ville de Toronto, soutient que l'un ou l'autre de quatre articles de la Loi
sur les municipalités permet d'adopter cet article du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine. Ces articles seront analysés successivement.
1. L'article 210, disp. 73
Le premier de ces articles est l'art. 210, disp. 73 (auparavant l'art. 210,
disp. 66), qui habilite les municipalités locales à interdire ou à réglementer la vente
au détail sur les voies publiques. La Communauté urbaine est une municipalité et
non pas une municipalité locale que l'art. 1 de la Loi sur les municipalités définit
comme une cité, une ville, un village ou un canton. Toutefois, les art. 79 et 84 de la
Loi sur la municipalité de la communauté urbaine de Toronto, L.R.O. 1990, ch. M.62,
confèrent à la Communauté urbaine tous les pouvoirs relatifs aux voies publiques
que la Loi sur les municipalités confère aux municipalités locales qui composent la
Communauté urbaine. La Cour provinciale et la Cour de district ont conclu que le
terme «marchandises» («goods, wares or merchandise») utilisé à l'art. 11 du
règlement 211-74 de la Communauté urbaine insère par renvoi le concept de la vente
au détail puisque le Black's Law Dictionary définit l'expression «goods, wares, and
merchandise» comme une [TRADUCTION] «[e]xpression utilisée pour désigner de
manière générale et exhaustive les biens et marchandises qui font ordinairement
l'objet d'un commerce et d'une vente.» À supposer que cela soit exact, l'art. 210,
disp. 73, de la Loi sur les municipalités permettrait l'adoption de l'art. 11 du
règlement 211-74 de la Communauté urbaine pour interdire ou réglementer la vente
dans les rues.
- 23 -
La Cour d'appel a rejeté cette analyse. Selon elle, l'art. 210, disp. 73,
n'autorise pas l'adoption de l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine,
et je partage son opinion. La Cour d'appel a conclu que le règlement 211-74 avait
pour objet général non pas d'interdire ou de réglementer la vente dans les rues, mais
d'interdire ou de réglementer l'obstruction des routes et des trottoirs. Ce règlement
ne parle pas de la vente de marchandises et il n'y a pas lieu de considérer que ce
terme y est inséré par renvoi. Il convient de souligner que le règlement parle aussi
de placer ou d'étaler des [TRADUCTION] «articles de quelque sorte que ce soit» sur les
routes de la Communauté urbaine. La Cour d'appel a eu raison de conclure que,
même interprété d'une manière libérale, l'art. 11 du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine ne réglemente pas ou n'interdit pas, de par son texte ou son
objet, la vente au détail sur les voies publiques, et que l'art. 210, disp. 73, de la Loi
sur les municipalités n'autorise pas son adoption.
2. L'article 210, disp. 140
Le deuxième article qui, selon l'intimée, autorise l'adoption de l'art. 11
du règlement 211-74 de la Communauté urbaine, est l'art. 210, disp. 140 (auparavant
l'art. 210, disp. 134), de la Loi sur les municipalités, qui habilite les municipalités à
adopter des règlements pour supprimer ou interdire les nuisances publiques.
L'intimée et l'intervenante, la municipalité de la communauté urbaine de Toronto,
maintiennent que les vendeurs ambulants sont en fait une nuisance publique
puisqu'ils gênent l'utilisation des trottoirs par le public. L'intervenante fait valoir que
l'art. 210, disp. 140, habilite la municipalité à déterminer ce qui constitue une
nuisance publique dans un cas précis, ce que la Communauté urbaine a fait
- 24 -
lorsqu'elle a interdit de placer ou d'étaler, sans autorisation légitime, des
marchandises sur les routes de la Communauté urbaine. Par contre, l'appelant
soutient que les comportements interdits par le règlement ne causent pas tous une
nuisance publique et que le règlement est donc trop général pour relever de l'art. 210,
disp. 140, puisqu'en vertu de ce règlement, des particuliers pourraient être poursuivis
sans avoir causé ou avoir contribué à causer une nuisance publique. À cet égard,
j'adopterais le raisonnement du juge Herold de la Cour de district qui conclut, à la
p. 65:
[TRADUCTION] À mon avis, compte tenu de la preuve et des arguments
des avocats, le fait que des vendeurs ambulants puissent avoir, à
l'occasion, constitué une nuisance est tout au plus un sujet de
préoccupation temporaire. À mon avis, il serait exagéré d'avoir à
s'appuyer sur l'art. 120, disp. 134, pour créer une catégorie dans laquelle
on inscrirait le règlement en question. Il n'est pas contesté qu'à
l'occasion un comportement interdit puisse constituer une nuisance, mais
compte tenu du texte général de l'ensemble du règlement, je ne puis
accepter que ce dernier visait à interdire ou à supprimer les nuisances
publiques. En conséquence, je crois que l'art. 210, disp. 134, n'autorise
pas la municipalité à adopter le règlement en question.
En outre, le règlement a pour effet d'interdire un comportement qui peut ne pas
constituer une nuisance publique. En toute déférence, la Cour d'appel de l'Ontario
a commis une erreur en concluant que l'art. 210, disp. 140, de la Loi sur les
municipalités autorisait l'adoption de l'art. 11 du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine.
3. Le paragraphe 314(1), disp. 1
- 25 -
L'intimée invoque ensuite le par. 314(1), disp. 1 (auparavant l'art. 315,
disp. 1), de la Loi sur les municipalités, qui habilite les municipalités à adopter des
règlements pour interdire ou réglementer l'obstruction, l'encombrement,
l'endommagement et l'encrassement des voies publiques. L'intimée et l'intervenante
soutiennent toutes deux que la disposition réglementaire contestée a pour objet
d'éviter l'encombrement ou l'obstruction des routes et des trottoirs. La Cour d'appel
a également conclu qu'il s'agissait là de l'objet du règlement. L'intimée prétend que
les vendeurs ambulants causent une obstruction physique et visuelle avec leur
voiturette et que les déchets laissés derrière eux encrassent les trottoirs, ce que vise
à éviter l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine.
L'appelant soutient que l'article du règlement en question est trop général
puisqu'il parle notamment d'étaler sur le trottoir des articles qui peuvent ne pas
l'encombrer ou l'obstruer. Je partage son opinion à cet égard.
L'article 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine est
extrêmement général dans ses effets restrictifs. Les trottoirs sont un lieu public
d'interaction communautaire. Ils servent à de nombreuses fins louables, comme les
collectes effectuées par l'Armée du salut au profit des citoyens défavorisés ou la
distribution de coquelicots lors du jour du Souvenir, qui, dans les deux cas, sont visés
par la définition de l'étalage d'articles de quelque sorte sur les routes de la
Communauté urbaine, mais qui ne causent aucune obstruction ni aucun
encombrement au sens ordinaire de ces termes. À mon avis, le par. 314(1), disp. 1,
de la Loi sur les municipalités n'autorise pas l'adoption d'un règlement rédigé dans
- 26 -
des termes aussi généraux que ceux utilisés par la Communauté urbaine dans l'art. 11
de son règlement 211-74.
4. L'article 102
L'intimée soutient que, si l'adoption de l'art. 11 du règlement n'est pas
expressément autorisée par un autre article de la Loi sur les municipalités, elle est
autorisée par l'art. 102 qui confère un pouvoir général d'adopter des règlements qui
portent sur la santé, la sécurité, la moralité et le bien-être des habitants de la
municipalité. La Cour d'appel de l'Ontario a conclu, ce avec quoi je suis d'accord,
que ce pouvoir général de nature résiduelle est assujetti à plusieurs limites,
[TRADUCTION] «sinon, le résultat sera chaotique» (Morrison c. Kingston (1937), 69
C.C.C. 251, à la p. 255). Le juge en chef Latchford affirme au nom de la Cour
d'appel dans Morrison c. Kingston, précité (à la p. 255):
[TRADUCTION] La première limite et la plus évidente découle des
limites imposées au pouvoir de la province elle-même par l'A.A.N.B. La
province n'a pas elle-même un pouvoir législatif universel et les
municipalités, qui lui doivent leur existence, ne peuvent détenir un
pouvoir plus étendu. La deuxième limite qui, à plusieurs fins, est
d'importance pratique égale, réside dans le fait que, lorsque la législature
provinciale a elle-même décidé de traiter une certaine question dans
l'intérêt de ses habitants, tous les textes législatifs adoptés par la
municipalité doivent être assujettis à la mesure législative provinciale.
La troisième limite réside, à mon avis, dans les dispositions explicites de
la Loi sur les municipalités. Très peu de questions relevant de la
compétence du gouvernement local sont assujetties aux dispositions
générales de l'art. 259 [maintenant l'art. 102]. Presque toutes les
questions imaginables pouvant être réglementés par le conseil municipal
sont énumérées expressément dans les dispositions détaillées de la Loi
et, dans certains cas, des limites précises sont imposées aux pouvoirs du
conseil municipal. Ces pouvoirs explicites sont, je crois, soustraits de
ceux qui sont compris dans le pouvoir général que confère l'art. 259.
- 27 -
En l'espèce, l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine vise à prévenir
l'encombrement et l'obstruction des trottoirs. Si son adoption est autorisée, ce doit
être par le par. 314(1), disp. 1. Si le règlement avait pour objet de réglementer la
vente dans les rues, son adoption devrait alors être autorisée par l'art. 210, disp. 73.
S'il avait pour objet d'interdire les nuisances publiques, son adoption devrait être
autorisée par l'art. 210, disp. 140. En conséquence, la Communauté urbaine ne
saurait puiser à l'art. 102 son pouvoir d'adopter le règlement. Somme toute, l'art. 11
du règlement 211-74 de la Communauté urbaine excède les pouvoirs de la
municipalité de la communauté urbaine de Toronto puisque son adoption n'est pas
expressément autorisée par la loi provinciale habilitante.
Pour les raisons données par notre Cour dans R. c. Sharma, le règlement
97-80 de la Communauté urbaine et le règlement 618-80 de la ville de Toronto
excèdent également les pouvoirs des municipalités pour le motif qu'ils créent une
discrimination, au sens du droit municipal, qui n'est pas autorisée par la loi
provinciale habilitante. L'intimée et l'intervenante en l'espèce ont avancé deux autres
arguments à l'égard du pouvoir implicite d'établir la distinction.
Premièrement, l'intimée a soutenu que l'art. 308, disp. 3, de la Loi sur les
municipalités autorisait l'établissement d'une distinction dans les règlements
prévoyant la délivrance d'un permis. Cet article de la Loi sur les municipalités
habilite les municipalités à adopter des règlements pour permettre aux gens de
«placer, construire, installer, entretenir et utiliser des objets sur les trottoirs et les
voies publiques relevant de sa compétence, que ces objets soient situés sur les
trottoirs et les voies publiques ou en-dessous ou au-dessus d'eux [et] pour permettre
- 28 -
à quiconque de construire, d'entretenir et d'utiliser des zones sous les voies publiques
et les trottoirs et des ouvertures sur ceux-ci», et à exiger des droits pour cette
utilisation. L'article 308, disp. 3b), prévoit que ces droits sont percevables de la
même manière que des impôts sont dus et échus. L'intimée fait valoir que les seuls
impôts sous le contrôle des municipalités sont les impôts fonciers. L'intimée soutient
donc qu'en parlant de droits percevables de la même manière que celle des impôts,
la législature a prévu une distinction légale entre les droits des propriétaires des
boutiques attenantes qui paient des impôts fonciers et les vendeurs ambulants qui
n'en paient pas. Je ne suis pas d'accord. On ne saurait tout simplement déduire de
la volonté de la législature de renforcer le pouvoir des municipalités de percevoir des
droits pour l'utilisation des trottoirs, qu'elle conférait ainsi le pouvoir implicite
d'établir une distinction entre les propriétaires fonciers et les vendeurs ambulants
indépendants.
Deuxièmement, l'intimée et l'intervenante ont soutenu que la municipalité
a le pouvoir implicite d'établir une distinction étant donné qu'elle a reçu un pouvoir
général de réglementer, et qu'elle peut donc établir des classifications raisonnables
dans les limites de ce régime de réglementation. Dans Montréal (Ville de) c. Arcade
Amusements Inc., précité, notre Cour répond à cette prétention. Comme l'affirme le
juge Beetz, à la p. 414:
Les procureurs de la Ville ont fait grand état de l'ampleur des
pouvoirs généraux de la Ville . . . Mais, comme il apparaît à la face
même de ces dispositions, aucune d'entre elles n'habilite explicitement
la Ville à faire des distinctions fondées sur l'âge. On peut penser que
l'autorisation de faire des distinctions fondées sur l'âge des enfants et des
adolescents serait utile à la Ville dans l'exercice de ses pouvoirs
généraux et particulièrement dans l'exercice de son pouvoir d'adopter des
règlements de police. Mais si utile ou commode que puisse être une telle
- 29 -
autorisation, je ne puis me convaincre qu'elle soit indispensable à
l'exercice de ces pouvoirs de telle sorte que l'on doive la trouver dans ces
dispositions habilitantes, par inférence nécessaire ou délégation
implicite.
Je ne suis pas convaincu qu'en l'espèce l'établissement d'une distinction entre les
vendeurs ambulants indépendants et les propriétaires-occupants d'un bien-fonds
attenant était absolument nécessaire à l'exercice du pouvoir de délivrer un permis,
au point de devoir inférer du texte législatif habilitant (l'art. 90 de la Loi sur la
municipalité de la communauté urbaine de Toronto), par déduction nécessaire ou
délégation implicite, le pouvoir d'établir une telle distinction.
V. Dispositif
Pour les motifs qui précèdent, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi,
d'annuler la déclaration de culpabilité de l'appelant et d'ordonner son remplacement
par un verdict d'acquittement.
Pourvoi accueilli.
Procureurs de l'appelant: Nakatsuru & Doucette, Toronto.
Procureur de l'intimée: Dennis Y. Perlin, Toronto.
Procureur de l'intervenante: H. W. O. Doyle, Toronto.