R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650
Des Raj Sharma
Appelant
c.
Sa Majesté la Reine Intimée
et
Municipalité de la communauté urbaine de Toronto
Intimée
Répertorié: R. c. Sharma
No du greffe: 22332.
1992: 28 avril; 1993: 25 février.
Présents: Les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory,
Stevenson* et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
Droit municipal -- Règlements municipaux -- Validité -- Régime de
réglementation municipale ayant pour objet d'assujettir la vente dans les rues à la
délivrance d'un permis -- Seuls les propriétaires ou les occupants d'un bien-fonds
* Le juge Stevenson n'a pas pris part au jugement.
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attenant peuvent obtenir l'autorisation d'utiliser les trottoirs -- La distinction entre les
vendeurs ambulants et les vendeurs propriétaires-occupants est-elle autorisée par la
loi? -- Règlements 97-80 et 211-74 de la municipalité de la communauté urbaine de
Toronto -- Règlement 618-80 de la ville de Toronto -- Loi sur les municipalités, L.R.O.
1990, ch. M.45, art. 310.
Droit criminel -- Entrave volontaire au travail d'un agent de la paix --
Défaut d'un vendeur ambulant d'obtempérer à l'ordre d'un agent de la paix d'enlever
ses marchandises du trottoir -- L'agent de la paix essayait d'appliquer un règlement
municipal qui a été jugé ultra vires par la suite -- La déclaration de culpabilité
d'entrave au travail d'un agent de la paix peut-elle tenir? -- Code criminel, L.R.C.
(1985), ch. C-46, art. 129.
L'appelant, qui travaillait comme vendeur de fleurs à Toronto, a été
accusé d'avoir étalé des marchandises en vente dans la rue en contravention de
l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine. Au moyen de son
règlement 97-80, la Communauté urbaine a délégué à la ville de Toronto le pouvoir
d'assujettir l'utilisation des trottoirs à la délivrance d'un permis. Conformément à ce
pouvoir délégué, le règlement 618-80 de la ville de Toronto permet au propriétaire
ou à l'occupant d'un bien-fonds attenant de solliciter un permis pour l'utilisation du
trottoir. N'étant ni propriétaire ni occupant d'un bien-fonds attenant, l'appelant ne
pouvait pas solliciter un permis. Il a également été accusé d'entrave au travail d'un
agent de la paix en contravention de l'art. 129 du Code criminel pour refus
d'obtempérer à l'ordre, donné par l'agent, de remballer ses marchandises et de
circuler. Il a été reconnu coupable des deux infractions. La Cour de district a
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maintenu les déclarations de culpabilité. La Cour d'appel a, dans un arrêt
majoritaire, rejeté un autre appel interjeté par l'appelant à l'égard des deux
accusations. Elle a conclu que la distinction faite dans le règlement entre les
vendeurs ambulants et les commerçants ne portait pas atteinte à la validité du régime
puisque les régimes de réglementation, de par leur nature même, n'ont pas pour objet
de permettre à toutes les personnes de participer à l'activité réglementée. En ce qui
concerne l'accusation criminelle, elle a statué que le policier avait le pouvoir, tant en
vertu de la common law qu'en vertu de la loi, d'appliquer le règlement, et que
l'existence d'autres possibilités de recours n'avait pas pour effet de miner ce pouvoir.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli. Les déclarations de culpabilité de
l'appelant prononcées relativement à l'accusation portée en vertu du règlement et à
l'accusation criminelle sont annulées et remplacées par des verdicts d'acquittement.
Le pouvoir d'adopter des règlements municipaux n'emporte pas celui
d'édicter des dispositions discriminatoires à moins que la loi habilitante ne permette
un tel traitement discriminatoire. La discrimination au sens du droit municipal n'est
pas plus permise entre des catégories qu'au sein de catégories. Le caractère
raisonnable ou rationnel général de la distinction n'est pas en cause: il ne saurait y
avoir de discrimination que si la loi habilitante le prévoit précisément ou si la
discrimination est nécessairement accessoire à l'exercice du pouvoir délégué par la
province. En l'espèce, les distinctions entre les vendeurs ambulants indépendants et
les vendeurs propriétaires-occupants, prévues dans le règlement 97-80 de la
Communauté urbaine et le règlement 618-80 de la ville de Toronto, ne sont pas
autorisées par la Loi sur les municipalités et ces règlements excèdent donc les
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pouvoirs des municipalités. Pour les raisons données dans l'arrêt R. c. Greenbaum,
l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine excède également les
pouvoirs de la municipalité.
En accusant l'appelant d'avoir entravé le travail d'un agent de la paix,
l'agent en question essayait d'appliquer l'art. 11 du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine. Comme il a été jugé que cette disposition excède les pouvoirs
de la municipalité, la déclaration de culpabilité de l'appelant pour entrave au travail
d'un agent de la paix ne saurait tenir. En outre, même si l'art. 11 du règlement
211-74 de la Communauté urbaine était valide, le pouvoir d'arrestation en vue
d'appliquer le règlement ne saurait être déduit du texte clair de la Loi sur les
municipalités et de la Loi sur les infractions provinciales, qui prévoit des moyens plus
modérés de traiter les infractions répétées. L'agent n'avait pas le pouvoir, en
common law ou en vertu de la loi, d'arrêter l'appelant pour refus d'obtempérer à
l'ordre de mettre fin au comportement interdit par le règlement, et il ne pouvait pas
contourner l'absence de pouvoir d'arrestation en l'accusant d'entrave.
Jurisprudence
Arrêt appliqué: R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 000; distinction
d'avec l'arrêt: R. c. Biron, [1976] 2 R.C.S. 56; arrêts mentionnés: R. c. Varga
(1979), 51 C.C.C. (2d) 558; Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985]
1 R.C.S. 368; Johanson c. The King (1947), 3 C.R. 508.
Lois et règlements cités
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Charte canadienne des droits et libertés, art. 15(1).
Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C-34, art. 118.
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, art. 129, 495.
Loi sur la municipalité de la communauté urbaine de Toronto, L.R.O. 1990, ch. M.62
[auparavant L.R.O. 1980, ch. 314], art. 90.
Loi sur la police, L.R.O. 1980, ch. 381, art. 57 [abr. 1990, ch. 10, art. 148(1)].
Loi sur les infractions provinciales, L.R.O. 1980, ch. 400, art. 3, 23.
Loi sur les infractions provinciales, L.R.O. 1990, ch. P.33, art. 3, 23.
Loi sur les municipalités, L.R.O. 1980, ch. 302, art. 210, disp. 66, 134; 310; 315, disp. 1;
326.
Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45, art. 210, disp. 73, 140; 310; 314(1),
disp. 1; 327.
Règlement 97-80 de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto, art. 1(1),
annexe «A».
Règlement 211-74 de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto, art. 11, 11a,
annexe «A».
Règlement 618-80 de la ville de Toronto, art. 1(1).
Doctrine citée
Makuch, Stanley M. Canadian Municipal and Planning Law. Toronto: Carswell, 1983.
Rogers, Ian MacF. The Law of Canadian Municipal Corporations, vol. 1, 2nd ed. Toronto:
Carswell, 1971.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1991), 44
O.A.C. 355, 77 D.L.R. (4th) 334, 62 C.C.C. (3d) 147, 3 C.R. (4th) 195, 3 M.P.L.R.
(2d) 1, qui a confirmé la décision du juge Lang de la Cour de district (1989), 7
W.C.B. (2d) 430, de confirmer la déclaration de culpabilité de l'appelant relativement
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à la violation d'un règlement municipal et la décision du juge Crossland de la Cour
de district de maintenir sa déclaration de culpabilité d'entrave au travail d'un agent
de police. Pourvoi accueilli.
Alan D. Gold, pour l'appelant.
Milan Rupic, pour l'intimée Sa Majesté la Reine.
George Monteith et Robert Avinoam, pour l'intimée la municipalité de la
communauté urbaine de Toronto.
//Le juge Iacobucci//
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE IACOBUCCI -- Le présent pourvoi soulève deux questions. La
première concerne la validité de règlements municipaux qui ont pour objet
d'assujettir la vente dans les rues à l'obtention d'un permis et en vertu desquels
l'appelant a été accusé (l'accusation portée en vertu du règlement). La seconde
question est de savoir si l'appelant aurait dû être reconnu coupable d'avoir désobéi
volontairement aux ordres d'un agent de police qui cherchait à appliquer un
règlement municipal, jugé plus tard ultra vires, en ordonnant à l'appelant de cesser
une activité interdite par le règlement (l'accusation criminelle).
I. Les faits
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Les faits sont fondamentalement assez simples. Le 24 mars 1988,
l'appelant, Des Raj Sharma, était employé comme vendeur de fleurs à Toronto
(Ontario). Il étalait ses marchandises dans la rue Yonge près de la rue Dundas
lorsqu'il a été abordé par l'agent Coulis de la police de la communauté urbaine de
Toronto. L'agent Coulis a informé l'appelant que l'étalage de marchandises en vente
dans la rue sans permis allait à l'encontre de l'art. 11 du règlement 211-74 de la
municipalité de la communauté urbaine de Toronto. L'appelant a reçu une
contravention pour avoir commis une infraction provinciale, et s'est vu intimer
l'ordre de remballer ses marchandises et de circuler. L'agent Coulis a accordé à
l'appelant un court délai de grâce pour consulter son employeur ou un avocat s'il
hésitait à partir, mais il lui a dit que s'il était encore là lorsqu'il reviendrait, il ferait
face à des accusations criminelles d'entrave au travail d'un policier.
L'appelant a communiqué avec son employeur qui lui a dit de rester là.
L'appelant s'adonnait encore à ses activités dans la rue lorsque l'agent Coulis est
revenu. L'appelant a donc été accusé d'entrave au travail d'un agent de la paix en
contravention de l'art. 129 du Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46 (auparavant
l'art. 118). Il a été reconnu coupable, en Cour provinciale, des deux infractions
contenues dans l'accusation portée en vertu du règlement et dans l'accusation
criminelle. Les appels qu'il a interjetés en Cour de district ont été rejetés. Il y a
également eu rejet d'un autre appel interjeté à l'égard des deux accusations devant la
Cour d'appel de l'Ontario et entendu en même temps que l'appel R. c. Greenbaum
(dont les motifs sont déposés en même temps que ceux-ci), le juge Arbour étant
dissidente: (1991), 44 O.A.C. 355, 77 D.L.R. (4th) 334, 62 C.C.C. (3d) 147, 3 C.R.
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(4th) 195, 3 M.P.L.R. (2d) 1. L'affaire est soumise à notre Cour avec l'autorisation
de cette dernière, [1991] 1 R.C.S. xiv.
II. Les dispositions législatives pertinentes
La municipalité de la communauté urbaine de Toronto («Communauté
urbaine») est régie par les dispositions de la Loi sur la municipalité de la communauté
urbaine de Toronto, L.R.O. 1990, ch. M.62. La Communauté urbaine est composée
d'un certain nombre de municipalités de secteur, dont l'une est la ville de Toronto.
Les pouvoirs de la Communauté urbaine sont exercés par son conseil au moyen de
l'adoption de règlements. Deux de ces règlements ont pour objet de conférer aux
municipalités de secteur le pouvoir de délivrer un permis aux vendeurs ambulants:
les règlements 211-74 et 97-80 de la Communauté urbaine. Les articles 11 et 11a du
règlement 211-74 de la Communauté urbaine prévoient:
[TRADUCTION] 11. Nul ne doit, sans autorisation légitime, placer ou
étaler des marchandises ou articles de quelque sorte que ce soit sur les
routes de la Communauté urbaine, ni accrocher des marchandises ou
autres articles à l'extérieur des bâtisses de façon à surplomber quelque
section d'une route de la Communauté urbaine.
11a (1) Le conseil de chacune des municipalités de secteur,
énumérées à l'annexe «A» du présent règlement, est par les présentes
habilité à louer, pour une contrepartie ou aux conditions convenues, les
trottoirs et les sections non utilisées des routes de la Communauté
urbaine dans les zones de la municipalité de secteur où les biens-fonds
peuvent être utilisés à des fins commerciales ou industrielles, aux
propriétaires ou aux occupants des terrains attenants aux fins que ledit
conseil peut autoriser par bail ou permis, ou à assujettir leur utilisation
à la délivrance d'un permis. [L'article 11a a été ajouté au moyen du
règlement 115-77 de la Communauté urbaine.]
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Annexe «A»: la municipalité d'East York, la municipalité d'Etobicoke,
la municipalité de North York, la municipalité de Scarborough et la
municipalité de York
Le paragraphe 11a(1) permet aux municipalités de secteur mentionnées dans l'annexe
de délivrer des permis aux propriétaires ou aux occupants des biens-fonds attenants
aux routes de la Communauté urbaine. La ville de Toronto a été rayée de
l'annexe «A» en mars 1978, de sorte que l'art. 11a ne s'appliquait pas à la ville de
Toronto à l'époque où l'accusation a été portée contre l'appelant.
Toutefois, au moyen de son règlement 97-80, la Communauté urbaine a
délégué aux municipalités de secteur mentionnées dans l'annexe le pouvoir de louer
les trottoirs et les sections non utilisées des routes de la Communauté urbaine ou
d'assujettir leur utilisation à la délivrance d'un permis. La ville de Toronto a été
incluse dans l'annexe «A» de ce règlement. Le règlement 97-80 de la Communauté
urbaine prévoit:
[TRADUCTION] 1.(1) Nonobstant les dispositions du règlement
no 211-74 et ses modifications, le conseil de chacune des municipalités
de secteur mentionnées dans l'annexe «A» du présent règlement est, par
les présentes, habilité à louer les trottoirs et les sections non utilisées des
routes de la Communauté urbaine dans les zones de la municipalité de
secteur où les biens-fonds peuvent être utilisés à des fins commerciales
ou industrielles, aux propriétaires ou aux occupants des terrains
attenants, ou à assujettir leur utilisation à la délivrance d'un permis aux
fins:
a) d'étaler des marchandises;
b) d'exploiter des cafés terrasses;
c) d'installer des supports à bicyclettes;
d) de tenir des ventes sur le trottoir.
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Annexe «A»: la ville de Toronto, la ville de North York
La ville de Toronto a exercé son pouvoir délégué en adoptant le
règlement 618-80. Le paragraphe 1(1) de ce règlement est ainsi rédigé:
[TRADUCTION] 1. (1) Le propriétaire ou l'occupant d'un bien-fonds utilisé à des fins
commerciales ou industrielles qui est attenant au trottoir ou à la section
non utilisée d'une route de la Communauté urbaine, sis dans la ville de
Toronto, peut s'adresser au commissaire des travaux publics et de
l'environnement pour louer ce trottoir et la section non utilisée de la route
de la Communauté urbaine, sis dans la ville de Toronto, ou obtenir un
permis autorisant son utilisation aux fins:
a) d'étaler des marchandises;
b) d'exploiter des cafés terrasses;
c) d'installer des supports à bicyclettes;
d) de tenir des ventes sur le trottoir.
Le règlement 618-80 a pour effet que seuls les vendeurs qui possèdent ou occupent
un bien-fonds attenant peuvent solliciter un permis pour vendre dans la rue.
La Cour d'appel a statué que le fondement légal de l'art. 11 du règlement
211-74 de la Communauté urbaine se trouvait dans la disposition 1 du par. 314(1) et
la disposition 140 de l'art. 210 de la Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45
(auparavant la disposition 1 de l'art. 315 et la disposition 134 de l'art. 210):
314 (1) Le conseil d'une municipalité peut adopter des règlements
municipaux:
1. Pour interdire ou pour réglementer l'obstruction, l'encombrement,
l'endommagement et l'encrassement des voies publiques et des ponts.
210 Les conseils des municipalités locales peuvent adopter des
règlements municipaux:
- 11 -
. . .
140. Pour interdire et supprimer les nuisances publiques.
Le présent pourvoi soulève également la question de l'applicabilité de l'art. 310 de
la Loi sur les municipalités, qui prévoit:
310 Les conseils des municipalités locales peuvent adopter des
règlements municipaux:
a) pour louer, aux conditions convenues, les sections non utilisées
des voies publiques qui relèvent de la compétence du conseil aux
propriétaires ou occupants des terrains contigus à ces sections ou
assujettir leur utilisation à la délivrance d'un permis, exception
faite des prolongements de la route principale ou des voies de
jonction à celle-ci;
b) pour réglementer et contrôler l'affectation, y compris celle aux
fins de stationnement, des sections non utilisées des voies
publiques qui ont été louées ou pour l'utilisation desquelles un
permis a été délivré en vertu de l'alinéa a) et qui font partie des
voies publiques relevant de la compétence du conseil et qui ne
sont ni des prolongements de la route principale ni des voies de
jonction de celle-ci.
L'appelant a également été accusé de l'infraction suivante au Code
criminel:
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46:
129. Quiconque, selon le cas:
a) volontairement entrave un fonctionnaire public ou un agent de la
paix dans l'exécution de ses fonctions ou toute personne prêtant
légalement main-forte à un tel fonctionnaire ou agent, ou lui résiste
en pareil cas;
. . .
- 12 -
est coupable:
d) soit d'un acte criminel et passible d'un emprisonnement maximal
de deux ans;
e) soit d'une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par
procédure sommaire.
Parmi les autres dispositions législatives pertinentes, mentionnons:
Loi sur les municipalités, art. 327 (auparavant l'art. 326):
327 En plus des recours et des sanctions prévus dans le règlement
municipal adopté par la municipalité ou un de ses conseils locaux en
vertu de la présente loi ou d'une autre loi générale ou spéciale, le tribunal
qui déclare un contrevenant coupable, et tout tribunal compétent peut par
la suite rendre une ordonnance lui interdisant de continuer à enfreindre
le règlement municipal ou de l'enfreindre à nouveau.
Loi sur la police, L.R.O. 1980, ch. 381, art. 57 [abr. 1990, ch. 10, par. 148(1)]:
[TRADUCTION] 57. Les membres de corps policiers nommés en vertu
de la partie II, à l'exception des adjoints et des employés civils, ont le
devoir de veiller à l'ordre public, de prévenir les vols qualifiés et autres
crimes et infractions, dont les infractions aux règlements municipaux,
d'appréhender les criminels, d'engager des procédures devant le tribunal
compétent, de poursuivre et d'aider à poursuivre les contrevenants, et ils
possèdent généralement tous les pouvoirs et privilèges des constables et
en assument toutes les fonctions et responsabilités.
Loi sur les infractions provinciales, L.R.O. 1990, ch. P.33 (auparavant L.R.O. 1980,
ch. 400):
3 (1) Une instance relative à une infraction, en plus de pouvoir être
introduite au moyen du dépôt d'une dénonciation, comme le prévoit la
- 13 -
partie III, peut être introduite au moyen du dépôt d'un procès-verbal
d'infraction à l'égard de l'infraction reprochée au greffe du tribunal.
(2) L'agent des infractions provinciales qui croit qu'une ou plusieurs
personnes ont commis une infraction peut délivrer un procès-verbal
d'infraction, dressé et signé par lui, attestant qu'une infraction a été
commise et:
a) soit un avis d'infraction indiquant l'amende fixée à l'égard de
l'infraction;
b) soit une assignation,
rédigés selon la formule prescrite aux termes de l'article 13.
23 (1) Quiconque croit, en se fondant sur des motifs raisonnables et
probables, qu'une ou plusieurs personnes ont commis une infraction peut
déposer sous serment devant un juge une dénonciation rédigée selon la
formule prescrite, exposant l'infraction reprochée. Le juge reçoit la
dénonciation.
Code criminel, art. 495:
495. (1) Un agent de la paix peut arrêter sans mandat:
a) une personne qui a commis un acte criminel ou qui, d'après ce
qu'il croit pour des motifs raisonnables, a commis ou est sur le point
de commettre un acte criminel;
b) une personne qu'il trouve en train de commettre une infraction
criminelle;
III. Les juridictions inférieures
1.
La Cour des infractions provinciales (l'accusation portée en vertu du
règlement)
Le juge Draper de la Cour provinciale a examiné deux contestations
soulevées par la défense quant à la validité du régime de réglementation. L'appelant
- 14 -
a soutenu que la Communauté urbaine n'avait pas le pouvoir de contrôler l'usage des
trottoirs adjacents aux routes de la Communauté urbaine, parce que, selon le texte
de la Loi sur la municipalité de la communauté urbaine de Toronto, L.R.O. 1990,
ch. M.62 (auparavant L.R.O. 1980, ch. 314), le trottoir longeant la rue Yonge n'était
pas une route de la Communauté urbaine. Le juge Draper a statué que la rue Yonge
avait été légalement désignée comme étant une route de la Communauté urbaine
conformément à la Loi sur la municipalité de la communauté urbaine de Toronto.
Après avoir examiné la jurisprudence et les lois pertinentes, il a conclu que le mot
«route» («road») utilisé dans la Loi sur la municipalité de la communauté urbaine de
Toronto, était l'équivalent du mot «route» («road allowance») utilisé dans le
règlement en question. Le mot «route» («road allowance») a été considéré comme
comprenant les trottoirs du système routier de la Communauté urbaine, y compris la
rue Yonge où est survenue l'infraction au règlement.
L'appelant a également allégué que l'art. 11a du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine violait le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et
libertés. Il a prétendu que les vendeurs ambulants étaient victimes de discrimination
sous le régime de permis parce que, contrairement aux propriétaires et aux occupants
des terrains adjacents, ils n'étaient pas admissibles à des baux ou à des permis pour
étaler des marchandises en vente. Le juge Draper a noté que la municipalité avait
l'obligation essentielle de préserver l'accès des piétons aux trottoirs. Il a fait
remarquer que l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine était autorisé
par l'art. 210 de la Loi sur les municipalités et que le régime de permis fournissait à
la Communauté urbaine le moyen de restreindre l'utilisation commerciale des
trottoirs de manière à s'acquitter de sa responsabilité première. Il a conclu que le
- 15 -
règlement ne soumettait pas l'appelant à un traitement discriminatoire et qu'il ne
contrevenait donc pas à l'art. 15 de la Charte. L'appelant a été reconnu coupable en
vertu de l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine, a été condamné
à une amende de 2 000 $ et s'est vu enjoindre de ne plus vendre de fleurs dans une
section précise de la rue Yonge pendant ses deux années de probation.
2.
La Cour provinciale (Division criminelle) (l'accusation criminelle)
En examinant l'accusation criminelle, le juge Paris de la Cour provinciale
a conclu que l'appelant avait été avisé qu'il risquait une sanction criminelle s'il
n'obtempérait pas à l'ordre de circuler du policier et restait sur le trottoir. Le fait que
l'appelant soit resté là sur les conseils de son employeur ne constituait pas en soi un
moyen de défense mais était une question à prendre en considération au moment de
la détermination de la sentence. L'appelant a été reconnu coupable mais il s'est vu
accorder une libération conditionnelle assortie d'une année de probation.
3.
La Cour de district de l'Ontario (1989), 7 W.C.B. (2d) 430 (l'accusation
portée en vertu du règlement)
En appel de la déclaration de culpabilité pour l'infraction au règlement,
le juge Lang de la Cour de district a statué que le règlement 211-74 de la
Communauté urbaine relevait du pouvoir de réglementation de la Communauté
urbaine en vertu des art. 210, disp. 73, et 210, disp. 140, ainsi que du par. 314(1),
disp. 1 (auparavant les art. 210, disp. 66, 210, disp. 134, et 315, disp. 1), de la Loi sur
les municipalités. Tout en refusant d'appliquer l'analyse fondée sur une situation
semblable effectuée par le juge du procès, elle a ensuite rejeté l'argument de
- 16 -
l'appelant fondé sur l'art. 15 de la Charte. Elle a noté que toute discrimination subie
par l'appelant n'était pas fondée sur un motif énuméré au par. 15(1). Elle a également
constaté qu'aucun élément de preuve n'avait été produit à l'appui de la prétention que
les vendeurs ambulants formaient une catégorie de personnes si défavorisées sur le
plan économique qu'ils pouvaient être considérés comme un groupe analogue en
vertu de l'art. 15. Elle a rejeté l'appel interjeté par l'appelant contre sa déclaration de
culpabilité aux termes du règlement.
4. La Cour de district de l'Ontario (l'accusation criminelle)
En rejetant l'appel interjeté à l'égard de l'accusation d'entrave, le juge
Crossland de la Cour de district a décidé que l'agent de police Coulis avait agi dans
l'exercice de ses fonctions énoncées à l'art. 57 de la Loi sur la police, en appliquant
le règlement et en essayant d'empêcher que l'on continue de l'enfreindre. Il a jugé
que le fait d'accuser de nouveau l'appelant d'infractions au règlement n'aurait servi
à rien et que l'agent ne disposait d'aucun autre moyen d'empêcher d'autres violations
si ce n'était de porter une accusation d'entrave à son travail.
5. La Cour d'appel de l'Ontario (1991), 62 C.C.C. (3d) 147
Les appels interjetés par l'appelant à l'égard des deux accusations ont été
entendus en même temps à la Cour d'appel de l'Ontario. L'appel R. c. Greenbaum,
[1993] 1 R.C.S. 000, qui portait également sur la validité du régime de
réglementation contesté, a été entendu séparément par la Cour d'appel qui a formulé
une seule série de motifs pour les trois appels.
- 17 -
Le juge Osborne a commencé par souligner, au nom de la majorité, que
les juridictions inférieures avaient commis une erreur en ne faisant pas remarquer
que la ville de Toronto n'était pas l'une des municipalités mentionnées dans l'annexe
et visées par l'art. 11a du règlement 211-74 de la Communauté urbaine. Toutefois,
il a statué que cette erreur avait peu d'importance puisque les règlements 211-74 et
97-80 de la Communauté urbaine et le règlement 618-80 de la ville de Toronto
avaient pour effet conjugué d'inclure la ville de Toronto dans le régime. Les juges
formant la majorité et le juge dissident ont conclu que ces règlements avaient été
adoptés validement en vertu de l'art. 210, disp. 140, et du par. 314(1), disp. 1,
(auparavant les art. 210, disp. 134, et 315, disp. 1), de la Loi sur les municipalités, et
que les arguments fondés sur la Charte n'étaient pas justifiés.
Devant la Cour d'appel, l'appelant a soutenu que le régime de permis était
discriminatoire au sens du droit municipal ou du droit administratif parce qu'il
établissait une distinction inacceptable entre les vendeurs ambulants et les
propriétaires ou occupants de terrains adjacents à la rue. Le juge Osborne a examiné
la distinction dans le contexte de la nuisance en cause. Il a conclu que la
Communauté urbaine avait un intérêt légitime à garder dégagés ses routes et ses
trottoirs et que le règlement 211-74 de la Communauté urbaine visait en général à
établir des interdictions et à réglementer cet intérêt. Quant à la distinction entre les
vendeurs ambulants et les commerçants, il a conclu que toute distinction dans le
traitement n'était pas discriminatoire parce que les deux constituaient des catégories
différentes de vendeurs (aux pp. 156 et 157):
[TRADUCTION] À mon avis, il y a des différences importantes entre des
vendeurs ambulants, tels que les appelants, et des vendeurs qui possèdent
- 18 -
ou occupent un fonds de commerce attenant; les vendeurs
propriétaires-occupants peuvent, grâce à un permis délivré à l'occasion,
en vertu des dispositions du règlement 618-80, étaler leurs marchandises
sur le trottoir et y tenir des ventes, dans des secteurs déterminés. En
général, ils cherchent à faire un usage précis et à court terme d'un trottoir
attenant. Ils sont tenus de payer des taxes d'affaires et des taxes pour les
services publics. Les vendeurs ambulants n'y sont pas tenus. Les
propriétaires et les occupants des biens-fonds attenants sont tenus
d'enlever la neige et la glace des trottoirs. Les vendeurs ambulants n'ont
pas d'obligations de ce genre. Je crois qu'il est tout à fait raisonnable
d'établir une distinction entre les commerçants et des vendeurs ambulants
comme les appelants. Ils ne font pas partie de la même catégorie.
Le juge Osborne a distingué les deux arrêts R. c. Varga (1979), 51 C.C.C.
(2d) 558 (C.A. Ont), et Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985]
1 R.C.S. 368, d'avec la présente affaire parce que, dans ces affaires, les municipalités
avaient établi une distinction inacceptable au sein d'une catégorie mentionnée par la
législature provinciale. Il a conclu que la distinction faite dans le règlement entre les
vendeurs ambulants et les commerçants ne portait pas atteinte à la validité du régime
puisque les régimes de réglementation, de par leur nature même, n'ont pas pour objet
de permettre à toutes les personnes de participer à l'activité réglementée.
En ce qui concerne l'accusation criminelle, le juge Osborne a statué que
le policier avait le pouvoir, tant en vertu de la common law qu'en vertu de la loi,
d'appliquer le règlement, compte tenu de l'arrêt de notre Cour Johanson c. The King
(1947), 3 C.R. 508, et de l'art. 57 de la Loi sur la police. Il a rejeté la prétention que
l'accusation d'entrave équivalait à une double incrimination pour le même acte et
qu'on aurait dû empêcher l'appelant de continuer d'enfreindre ou d'enfreindre de
nouveau le règlement 211-74 de la Communauté urbaine, en recourant aux
infractions et aux peines prévues dans le règlement lui-même, ou à l'injonction
envisagée par l'art. 327 (auparavant l'art. 326) de la Loi sur les municipalités. Il a
- 19 -
estimé que l'existence d'autres possibilités de recours n'avait pas pour effet de miner
le pouvoir de l'agent d'essayer d'appliquer le règlement.
Dans sa dissidence, le juge Arbour s'est dite en désaccord avec la
conclusion des juges formant la majorité, selon laquelle le règlement 97-80 de la
Communauté urbaine et le règlement 618-80 de la ville de Toronto n'étaient pas
discriminatoires. Le juge Arbour a statué que, même si la distinction, entre les
vendeurs ambulants indépendants et les propriétaires-occupants de biens-fonds
attenants était raisonnable, cela n'était pas concluant quant à la validité des
règlements. Elle a déclaré qu'en droit administratif il est bien établi que le pouvoir
d'adopter des règlements ne comporte pas celui d'en adopter des discriminatoires à
moins que le texte législatif habilitant ne prescrive la discrimination directement ou
par déduction nécessaire. Se fondant sur l'arrêt de notre Cour Montréal (Ville de) c.
Arcade Amusements Inc., précité, le juge Arbour a défini la discrimination au sens
du droit administratif comme étant l'établissement, par une autorité subordonnée,
d'une distinction non autorisée par le texte législatif habilitant. À son avis, il
s'agissait de déterminer non pas si la distinction prévue dans les règlements était
raisonnable dans le contexte de la nuisance en cause, mais si la distinction est
permise. Elle a noté que ce qu'on a appelé le «critère neutre de discrimination» a
souvent été utilisé pour annuler des règlements municipaux apparemment inoffensifs.
Elle s'est ainsi reportée à la conclusion de notre Cour dans l'arrêt Montréal (Ville de)
c. Arcade Amusements Inc., précité (aux pp. 164 et 165):
[TRADUCTION] . . . les distinctions . . . sont souvent tout à fait
raisonnables au sens strict selon lequel elles sont sages, rationnelles ou
judicieuses; néanmoins, elles doivent également être raisonnables au sens
- 20 -
juridique selon lequel leur sagesse est réservée au législateur souverain
plutôt que subordonné.
Appliquant cette théorie à l'affaire dont elle était saisie, le juge Arbour
a statué, à la p. 168, que:
[TRADUCTION] . . . aucune disposition de la Loi sur les municipalités ne
permet, directement ou par déduction nécessaire, la distinction établie
dans les règlements entre deux catégories de vendeurs ambulants. Le
pouvoir de réglementer l'obstruction ou l'encombrement des voies
publiques ne confère pas aux municipalités le pouvoir d'établir une
distinction entre des catégories de personnes qui seraient autorisées à
encombrer les routes.
Le juge Arbour a conclu que l'art. 11 du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine, le règlement 97-80 de la Communauté urbaine et le règlement
618-80 de la ville de Toronto ont créé un régime de permis discriminatoire qui ne
pourrait être rectifié que par l'abolition de l'interdiction prévue à l'art. 11 du
règlement 211-74 de la Communauté urbaine, ainsi que du règlement 97-80 de la
Communauté urbaine et du règlement 618-80 de la ville de Toronto. Le juge Arbour
a donc statué que l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine, le
règlement 97-80 de la Communauté urbaine et le règlement 618-80 de la ville de
Toronto excédaient les pouvoirs conférés à la Communauté urbaine et à la ville de
Toronto par la Loi sur les municipalités, et elle aurait ordonné leur annulation.
Le juge Arbour a également abouti à une conclusion différente en ce qui
concerne la déclaration de culpabilité de l'appelant en vertu du Code criminel. Vu
l'invalidité du règlement auquel l'appelant aurait contrevenu, elle a estimé que la
déclaration de culpabilité elle-même ne pouvait pas tenir. Elle a déclaré ensuite,
- 21 -
cependant, que l'accusation d'entrave devrait tomber même si le règlement avait
survécu à un examen rigoureux. En l'absence d'une directive législative précise ou
d'un précédent voulant qu'il serait possible de mettre fin à la répétition ou à la
continuation paisible d'une infraction au règlement en question, par la menace d'une
sanction criminelle, le recours à l'accusation criminelle d'entrave ne saurait être
justifié (aux pp. 169 et 170):
[TRADUCTION] Les pouvoirs précis d'application des lois et
règlements provinciaux ainsi que des règlements municipaux sont prévus
dans la Loi sur les infractions provinciales, L.R.O. 1980, ch. 400.
Lorsque l'agent de police Coulis a conclu que l'appelant contrevenait
apparemment à l'art. 11 du règlement 211-74, il avait le pouvoir, en vertu
des art. 3 et 23 de la Loi sur les infractions provinciales, de délivrer un
procès-verbal d'infraction en même temps qu'un avis d'infraction ou une
assignation, ou de déposer une dénonciation auprès d'un juge de paix, qui
aurait pu alors délivrer une assignation.
Elle a poursuivi (à la p. 170):
[TRADUCTION] Il n'y a aucune disposition, ni dans le
règlement 211-74 ni dans la Loi sur les infractions provinciales, qui
habilite la police à arrêter quelqu'un sans mandat ou à obtenir un mandat
d'arrestation pour cette infraction. . . .
À mon avis, un policier ne peut éluder le choix délibéré du
législateur de ne pas permettre l'arrestation pour ce genre d'infraction
municipale, en ordonnant à l'accusé de mettre fin au comportement qui
constitue un manquement au règlement et, de ce fait, exposer l'accusé à
la responsabilité de l'infraction d'entrave prévue au Code criminel et
déclencher ainsi l'exercice des pouvoirs d'arrestation prévus à l'art. 495
du Code . . .
Le juge Arbour a conclu (aux pp. 170 et 171) que l'on ne pouvait trouver,
à l'art. 57 de la Loi sur la police, des pouvoirs d'arrestation aussi larges pour
l'application de règlements municipaux:
- 22 -
[TRADUCTION] Les fonctions générales prévues à l'art. 57 de la Loi sur
la police sont clairement assujetties au pouvoir précis que la Loi confère
aux policiers pour les guider dans la façon de s'acquitter de ces fonctions
générales. Par exemple, on ne peut pas invoquer la responsabilité
générale d'appréhender les contrevenants pour expliquer les pouvoirs
d'arrestation sans mandat limités que confère la Loi; la responsabilité
générale de prévenir le crime ne saurait élargir le pouvoir que la Loi
confère aux policiers d'effectuer des fouilles, des perquisitions et des
saisies ou de faire de l'écoute électronique. De même, la responsabilité
générale d'appliquer les règlements municipaux doit être interprétée sous
réserve des pouvoirs limités d'application contenues dans les règlements
eux-mêmes, dans la Loi sur les infractions provinciales ou dans toute
autre loi pertinente, ainsi que dans les pouvoirs de common law qui leur
sont accessoires, comme le pouvoir d'effectuer une fouille ou une
perquisition accessoirement à une arrestation valide.
En l'espèce, la législature ne semble pas avoir jugé bon de prévoir un
mécanisme permettant de mettre fin immédiatement au comportement
interdit par l'art. 11 du règlement. Un policier peut inviter une personne
à cesser ses activités. Il peut délivrer une nouvelle assignation si
l'infraction est répétée. Toutefois, le fait de continuer d'agir ainsi, en
l'absence de circonstances équivalant à troubler la paix publique ou à
contrecarrer le pouvoir du policier de délivrer l'assignation, ne peut,
selon moi, équivaloir à une entrave, même après que le prétendu
contrevenant a été averti de cesser ses activités.
La législature a abordé le problème de la répétition ou de la
continuation d'infractions aux règlements municipaux à l'art. 326 de la
Loi sur les municipalités, qui prévoit que:
326. En plus des recours et des sanctions prévus dans le règlement
municipal adopté par la municipalité ou un de ses conseils locaux en
vertu de la présente loi ou d'une autre loi générale ou spéciale, le
tribunal qui déclare un contrevenant coupable, et tout tribunal
compétent peut par la suite rendre une ordonnance lui interdisant de
continuer à enfreindre le règlement municipal ou de l'enfreindre à
nouveau.
Le juge Arbour a rejeté l'argument des intimés selon lequel l'arrêt
Johanson c. The King, précité, prévoit un pouvoir d'arrestation fondé sur la common
law. Elle a établi une distinction d'avec cette affaire en affirmant que le règlement
en vertu duquel Johanson et Daniluk avaient été reconnus coupables prescrivait
précisément l'[TRADUCTION]«obéissance aux policiers». Elle a adopté l'opinion selon
- 23 -
laquelle les décisions ultérieures de notre Cour et d'autres tribunaux ne donnaient pas
une interprétation aussi large du raisonnement suivi dans l'arrêt Johanson c. The King
que celle préconisée par les intimés. Elle aurait annulé la déclaration de culpabilité
et inscrit un verdict d'acquittement.
IV. Analyse
1. L'accusation portée en vertu du règlement
Je conviens avec le juge Arbour que la présente affaire est régie par l'arrêt
de notre Cour Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., précité, en ce qui
concerne la discrimination dans le régime de réglementation. Dans cet arrêt, la Cour
a statué que le pouvoir d'adopter des règlements municipaux n'emportait pas celui
d'édicter des dispositions discriminatoires (c.-à-d. d'établir une distinction) à moins
que la loi habilitante ne permette effectivement un tel traitement discriminatoire.
Voir également Rogers, The Law of Canadian Municipal Corporations (2e éd. 1971),
aux pp. 406.3 et 406.4:
[TRADUCTION] C'est un principe fondamental en droit municipal que
les règlements doivent toucher également tous ceux qui sont visés par le
texte habilitant. Le règlement municipal doit être impartial dans son
application et ne doit pas faire de distinction de manière à montrer un
certain favoritisme envers une ou plusieurs catégories de citoyens. Tout
règlement qui viole ce principe de telle sorte que les citoyens ne se
trouvent pas tous dans la même situation en ce qui concerne les questions
qu'il touche est illégal.
Ce principe général ne s'applique pas lorsque la loi habilitante
précise clairement que certaines personnes ou choses peuvent être
soustraites à son application ou permet expressément une certaine forme
de discrimination.
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La règle interdisant les règlements discriminatoires est une excroissance du principe
selon lequel, en tant qu'organismes créés par la loi, les municipalités [TRADUCTION]
«peuvent exercer seulement les pouvoirs qui leur sont conférés expressément par la
loi, les pouvoirs qui découlent nécessairement ou vraiment du pouvoir explicite
conféré dans la loi, et les pouvoirs indispensables qui sont essentiels et non pas
seulement commodes pour réaliser les fins de l'organisme» (Makuch, Canadian
Municipal and Planning Law (1983), à la p. 115).
La Cour d'appel a jugé que les vendeurs ambulants indépendants et les
propriétaires-occupants de biens-fonds attenants aux trottoirs font partie de
catégories différentes et pouvaient raisonnablement être traités différemment dans
le régime de permis. Toutefois, dans l'arrêt Montréal (Ville de) c. Arcade
Amusements Inc., précité, notre Cour a reconnu que la discrimination au sens du droit
municipal n'était pas plus permise entre des catégories qu'au sein de catégories (aux
pp. 405 et 406). En outre, le caractère raisonnable ou rationnel général de la
distinction n'est pas en cause: il ne saurait y avoir de discrimination que si la loi
habilitante le prévoit précisément ou si la discrimination est nécessairement
accessoire à l'exercice du pouvoir délégué par la province (Montréal (Ville de) c.
Arcade Amusements Inc., précité, aux pp. 404 à 406). Les articles 210, disp. 73, et
210, disp. 140, et le par. 314(1), disp. 1, de la Loi sur les municipalités, ne
permettent, à mon avis, aucun traitement discriminatoire entre les vendeurs
ambulants indépendants et les vendeurs qui possèdent ou occupent un bien-fonds
attenant, dans le règlement 97-80 de la Communauté urbaine et le règlement 618-80
de la ville de Toronto.
- 25 -
Devant notre Cour, l'intimée a soutenu que la discrimination établie dans
le règlement 97-80 de la Communauté urbaine et le règlement 618-80 de la ville de
Toronto pourrait être autorisée expressément à l'al. 310a) de la Loi sur les
municipalités. Pour en faciliter la consultation, nous reproduisons de nouveau
l'art. 310:
310 Les conseils des municipalités locales peuvent adopter des
règlements municipaux:
a) pour louer, aux conditions convenues, les sections non utilisées
des voies publiques qui relèvent de la compétence du conseil aux
propriétaires ou occupants des terrains contigus à ces sections ou
assujettir leur utilisation à la délivrance d'un permis, exception
faite des prolongements de la route principale ou des voies de
jonction à celle-ci;
b) pour réglementer et contrôler l'affectation, y compris celle aux
fins de stationnement, des sections non utilisées des voies
publiques qui ont été louées ou pour l'utilisation desquelles un
permis a été délivré en vertu de l'alinéa a) et qui font parties des
voies publiques relevant de la compétence du conseil et qui ne
sont ni des prolongements de la route principale ni des voies de
jonction de celle-ci.
L'intimée a fait valoir que l'expression «sections non utilisées des voies publiques»
comprend les trottoirs contigus aux voies publiques. L'intimée soutient que si les
trottoirs sont des «sections non utilisées des voies publiques», l'al. 310a) permet
effectivement l'établissement d'une distinction entre les propriétaires ou occupants
des terrains contigus et les autres personnes. Grâce à l'application de la règle
expressio unius est exclusio alterius, la mention des propriétaires ou occupants dans
la disposition implique qu'il est possible d'adopter un règlement excluant toutes les
autres personnes du régime de baux et de permis.
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Je ne suis pas d'accord avec les arguments de l'intimée sur ce point. Bien
que la Loi sur les municipalités ne définisse pas l'expression «sections non utilisées
des voies publiques», l'al. 310b) laisse entendre qu'elle renvoie aux sections non
utilisées de la partie de la voie publique réservée à la circulation automobile, plutôt
qu'aux trottoirs, dans la mesure où elle permet l'utilisation de ces sections inutilisées
à des fins de stationnement. Cette conclusion est étayée par l'art. 90 de la Loi sur la
municipalité de la communauté urbaine de Toronto qui habilite la Communauté
urbaine à déléguer aux municipalités de secteur le pouvoir d'assujettir à la délivrance
d'un permis l'utilisation «des trottoirs et des parties inutilisées des routes de la
communauté urbaine» (je souligne). Les dispositions mêmes du règlement indiquent
qu'il existe une distinction entre les «sections non utilisées des voies publiques» et
les trottoirs. Le règlement 97-80 de la Communauté urbaine, qui délègue à la ville
de Toronto le pouvoir d'adopter un régime de permis, prévoit ce qui suit:
[TRADUCTION] 1. (1) Nonobstant les dispositions du règlement
no 211-74 et ses modifications, le conseil de chacune des municipalités
de secteur mentionnées dans l'annexe «A» du présent règlement est, par
les présentes, habilité à louer les trottoirs et les sections non utilisées des
routes de la Communauté urbaine dans les zones de la municipalité de
secteur où les biens-fonds peuvent être utilisés à des fins commerciales
ou industrielles, aux propriétaires ou aux occupants des terrains
attenants, ou à assujettir leur utilisation à la délivrance d'un permis aux
[fins énumérées]. [Je souligne.]
Le règlement 618-80 de la ville de Toronto a une formulation semblable. Il n'aurait
pas été nécessaire de mentionner les trottoirs dans ces dispositions si les trottoirs
avaient été compris dans les «sections non utilisées» des routes ou des voies
publiques.
- 27 -
En conséquence, je conclus que l'art. 310 de la Loi sur les municipalités
ne permet pas expressément d'établir une distinction entre les vendeurs ambulants
indépendants et les vendeurs propriétaires-occupants. Les distinctions prévues dans
le règlement 97-80 de la Communauté urbaine et le règlement 618-80 de la ville de
Toronto ne sont donc pas autorisées par la Loi sur les municipalités et ces règlements
excèdent donc les pouvoirs des municipalités.
Pour les raisons données par notre Cour dans l'arrêt R. c. Greenbaum,
[1993] 1 R.C.S. 000, rendu en même temps que les présents motifs, je suis également
d'avis que l'art. 11 du règlement 211-74 de la Communauté urbaine excède les
pouvoirs de la municipalité. Par conséquent, il n'est pas nécessaire que je me
demande si le juge Arbour avait raison en statuant que [TRADUCTION] «la
discrimination illégale prévue dans le régime de permis ne saurait être rectifiée que
par l'abolition de l'interdiction prévue à l'art. 11 du règlement 211-74» (p. 169). En
d'autres termes, je n'ai pas à décider si l'art. 11 du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine peut être dissocié des règlements attaqués en l'espèce. Je suis
donc d'avis d'ordonner l'annulation de la déclaration de culpabilité de l'appelant
relativement à l'accusation portée en vertu du règlement, et son remplacement par un
verdict d'acquittement.
2. L'accusation criminelle
Je conviens également avec le juge Arbour que la déclaration de
culpabilité de l'appelant pour entrave à un agent de la paix dans l'accomplissement
de sa tâche d'appliquer les règlements municipaux doit aussi être annulée et qu'un
- 28 -
verdict d'acquittement doit être inscrit. En accusant l'appelant d'avoir entravé le
travail d'un agent de la paix, l'agent Coulis essayait d'appliquer l'art. 11 du règlement
211-74 de la Communauté urbaine. Toutefois, dans l'arrêt R c. Greenbaum, notre
Cour a jugé que cet article excède les pouvoirs de la municipalité. Par conséquent,
la déclaration de culpabilité de l'appelant pour entrave au travail d'un agent de la paix
ne saurait tenir.
L'intimée, représentée par le procureur général de l'Ontario, a soutenu que
cette question était régie par l'arrêt de notre Cour R. c. Biron, [1976] 2 R.C.S. 56.
Dans cette affaire, l'accusé a été reconnu coupable d'avoir résisté à son arrestation
relativement à une accusation d'avoir troublé la paix, même s'il a été acquitté
relativement à l'accusation elle-même d'avoir troublé la paix. Dans sa défense,
l'accusé a soutenu que l'arrestation elle-même était illégale puisqu'en fait il n'avait
pas commis d'infraction à l'époque. Notre Cour à la majorité a rejeté ce argument.
Le juge Martland a dit, à la p. 75:
Le pouvoir d'arrestation . . . doit être exercé promptement, bien que,
strictement parlant, il soit impossible de dire si une infraction a été
commise tant que la personne arrêtée n'a pas été déclarée coupable par
les tribunaux. Si cette disposition [maintenant l'art. 495 du Code
criminel] doit être interprétée de cette façon, un agent de la paix ne
pourrait jamais décider, lorsqu'il arrête une personne sans mandat, que
la personne arrêtée est «en train de commettre une infraction criminelle».
À mon avis, . . . le pouvoir d'arrêter sans mandat est accordé lorsque
l'agent de la paix constate lui-même une situation où une personne est
apparemment en train de commettre une infraction.
L'arrêt R. c. Biron, précité, ne portait pas sur le pouvoir d'arrêter sans mandat lorsque
des agents de police s'estiment en train d'appliquer une loi qui est, par la suite, jugée
ultra vires. L'arrêt Biron traite de la perpétration apparente d'une infraction, non
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d'infractions apparentes, ce qui fait qu'on ne saurait l'invoquer pour conférer à la
police le pouvoir de porter contre quelqu'un une accusation d'entrave lorsqu'il y a
violation apparente d'une loi qui est elle-même invalide.
À mon avis, le juge Arbour a eu raison de conclure que, même si l'art. 11
du règlement 211-74 de la Communauté urbaine était valide, la police ne peut pas
contourner l'absence de pouvoir d'arrestation pour la violation du règlement, en
ordonnant à quelqu'un de cesser de commettre la violation, pour ensuite l'accuser
d'entrave. Le pouvoir d'arrestation en vue d'appliquer le règlement ne saurait être
déduit du texte clair de la Loi sur les municipalités et de la Loi sur les infractions
provinciales, qui prévoit des moyens plus modérés de traiter les infractions répétées.
L'agent n'avait pas le pouvoir, en common law ou en vertu de la loi, d'arrêter
l'appelant pour refus d'obtempérer à l'ordre de mettre fin au comportement interdit
par le règlement. Le pouvoir d'arrestation sans mandat pour désobéissance à l'ordre
de mettre fin à un comportement interdit par l'art. 11 du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine ne saurait reposer sur le texte du règlement 211-74 de la
Communauté urbaine, pas plus que sur les art. 3 et 23 de la Loi sur les infractions
provinciales ou sur l'art. 57 de la Loi sur la police. L'arrêt Johanson c. The King,
précité, ne s'applique pas en l'absence d'une obligation légale d'obéir aux agents de
police. En l'espèce, l'agent de police était effectivement tenu d'appliquer le
règlement. La législature a défini le pouvoir d'application de la loi comme consistant
à donner des contraventions aux contrevenants, et l'appelant n'a pas gêné l'agent de
police dans l'exercice de cette fonction. Le pouvoir d'arrestation ne saurait, sur le
plan de la common law, découler de la responsabilité de l'agent d'appliquer le
règlement, vu la définition que la législature donne de ce que comporte une telle
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application de la loi. Les propos que tient le juge Arbour, à la p. 170, sont
pertinents:
[TRADUCTION] À mon avis, un policier ne peut éluder le choix
délibéré du législateur de ne pas permettre l'arrestation pour ce genre
d'infraction municipale, en ordonnant à l'accusé de mettre fin au
comportement qui constitue un manquement au règlement et, de ce fait,
exposer l'accusé à la responsabilité de l'infraction d'entrave prévue au
Code criminel et déclencher ainsi l'exercice des pouvoirs d'arrestation
prévus à l'art. 495 du Code . . .
V. Dispositif
Pour les motifs qui précèdent, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et
d'ordonner l'annulation des déclarations de culpabilité de l'appelant prononcées
relativement à l'accusation portée en vertu du règlement et à l'accusation criminelle,
ainsi que leur remplacement par des verdicts d'acquittement.
Pourvoi accueilli.
Procureurs de l'appelant: Gold & Fuerst, Toronto.
Procureur de l'intimée Sa Majesté la Reine: Le procureur général de
l'Ontario, Toronto.
Procureur de l'intimée la municipalité de la communauté urbaine de
Toronto: H. W. O. Doyle, Toronto.
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