Conseil canadien des Églises c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration),
[1992] 1 R.C.S. 236
Conseil canadien des Églises
Appelant
c.
Sa Majesté la Reine et
le ministre de l'Emploi et de l'Immigration
Intimés
et
La Coalition des Organisations Provinciales
Ombudsman des Handicapés, l'Association
multi-ethnique pour l'intégration des
personnes handicapées du Québec,
la Ligue des droits de la personne de B'Nai
Brith Canada, le Fonds d'action et d'éducation
juridiques pour les femmes (FAEJ) et le
Conseil canadien des droits des
personnes handicapées (CCDPH)
Intervenants
Répertorié: Conseil canadien des Églises c. Canada (ministre de l'Emploi et de
l'Immigration)
No du greffe: 21946
1991: 11 octobre; 1992: 23 janvier.
Présents: Les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, Stevenson
et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel fédérale
- 2 -
Qualité pour agir -- Groupe d'intérêt public -- Modifications de la Loi sur
l'immigration qui rendent plus stricte la détermination du statut de réfugié -- Groupe
d'intérêt public actif chez les réfugiés et les immigrants -- Action intentée pour
contester la constitutionnalité de la Loi en vertu de la Charte -- Faut-il reconnaître
au groupe qualité pour agir aux fins de la contestation des dispositions concernée?
-- Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976-77, ch. 52, mod. par S.C. 1988, ch. 35-36
-- Charte canadienne des droits et libertés, art. 7.
Le Conseil canadien des Églises est une société à charte fédérale qui
représente les intérêts d'un vaste groupe d'Églises membres, y compris la protection
et le rétablissement des réfugiés. Le Conseil a fait connaître aux membres du
gouvernement et aux comités parlementaires chargés de l'étude du projet de loi ses
préoccupations relativement au processus de détermination du statut de réfugié,
prévu dans les modifications proposées à la Loi sur l'immigration de 1976 (entrées
en vigueur le 1er janvier 1989). Ces modifications portaient sur les dispositions
visant à déterminer si un requérant est un réfugié au sens de la Convention.
Le Conseil a cherché à faire déclarer qu'un grand nombre sinon la plupart
des dispositions modifiées contrevenaient à la Charte canadienne des droits et
libertés et à la Déclaration canadienne des droits. Le procureur général du Canada
a déposé une requête en radiation de la demande au motif que le Conseil n'avait pas
qualité pour intenter l'action et qu'il n'avait pas démontré une cause d'action. Cette
demande a été rejetée en première instance, mais a en grande partie été accueillie en
appel. L'appelant se pourvoit devant notre Cour et les intimés ont présenté un
pourvoi incident. Le présent pourvoi vise à déterminer si l'appelant a qualité pour
- 3 -
agir dans une action portant, en grande partie, sur la validité des modifications
apportées à la Loi sur l'immigration de 1976.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté. Le pourvoi incident est accueilli.
La reconnaissance de la nécessité d'accorder qualité pour agir dans
l'intérêt public dans certaines circonstances, que ce soit à cause de l'importance des
droits publics ou de la nécessité de se conformer à la Loi constitutionnelle de 1982,
ne signifie pas que l'on reconnaît pour autant qualité pour agir à toutes les personnes
qui désirent intenter une poursuite sur une question donnée. Il est essentiel d'établir
un équilibre entre l'accès aux tribunaux et la nécessité d'économiser les ressources
judiciaires. Il ne faut pas que les tribunaux deviennent complètement submergés en
raison d'une prolifération inutile de poursuites insignifiantes ou redondantes
intentées par des organismes bien intentionnés dans le cadre de la réalisation de leurs
objectifs.
La reconnaissance de la qualité pour agir a pour objet d'empêcher que la
loi ou les actes publics soient à l'abri des contestations. Il n'est pas nécessaire
toutefois de reconnaître qualité pour agir dans l'intérêt public lorsque, selon une
prépondérance des probabilités, on peut établir qu'un particulier contestera la mesure.
Il n'est pas nécessaire d'élargir les principes régissant la reconnaissance de la qualité
pour agir dans l'intérêt public, mais il faut les interpréter d'une façon libérale et
souple.
- 4 -
On doit tenir compte de trois aspects lorsqu'il s'agit de déterminer s'il y
a lieu de reconnaître la qualité pour agir dans l'intérêt public. Premièrement, la
question de l'invalidité de la loi en question se pose-t-elle sérieusement?
Deuxièmement, a-t-on démontré que le demandeur est directement touché par la loi
ou qu'il a un intérêt véritable quant à sa validité? Troisièmement, y a-t-il une autre
manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la cour?
Bien que la déclaration en l'espèce attaque la plupart des nombreuses
modifications apportées à la Loi, elle soulève certaines questions sérieuses quant à
la validité de la loi. L'appelant avait un intérêt véritable à cet égard. Cependant, tous
les demandeurs du statut de réfugié au pays ont qualité pour contester la
constitutionnalité de la loi afin de faire assurer le respect des droits que leur garantit
la Charte, et les désavantages que subissent les réfugiés en tant que groupe ne les
empêchent pas d'utiliser efficacement l'accès qu'ils ont aux tribunaux. De nombreux
demandeurs du statut de réfugié peuvent interjeter appel contre les décisions
administratives prises en vertu de la loi et ils l'ont fait; chaque dossier renfermait un
contexte factuel concret sur lequel le tribunal pouvait fonder sa décision. Le fait
qu'un demandeur de statut risque d'être renvoyé dans un délai de 72 heures ne
restreint pas sa possibilité de contester la loi. La Cour fédérale a compétence pour
accorder une injonction relativement à une mesure de renvoi. Compte tenu du temps
qui s'écoule en moyenne avant la tenue du premier palier d'audience visant à
déterminer si la revendication possède "un minimum de fondement", un demandeur
a plus de temps que nécessaire pour préparer une poursuite relative à l'éventuel rejet
de sa revendication.
- 5 -
Jurisprudence
Arrêts examinés: Gouriet v. Union of Post Office Workers, [1978]
A.C. 435; Australian Conservation Foundation Incorporated v. Commonwealth of
Australia (1980), 28 A.L.R. 257; Valley Forge Christian College v. Americans United
for Separation of Church and State, Inc., 454 U.S. 464 (1982); Finlay c. Canada
(Ministre des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607; arrêts mentionnés: Thorson c.
Procureur général du Canada, [1975] 1 R.C.S. 138; Nova Scotia Board of Censors
c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265; Ministre de la Justice du Canada c. Borowski, [1981]
2 R.C.S. 575; Toth c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1988), 86 N.R. 302;
Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, Préambule, art. 7.
Déclaration canadienne des droits, L.R.C. (1985), app. III.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1).
Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976-77, ch. 52, mod. par S.C. 1988, ch. 35 et
ch. 36.
Doctrine citée
Australie. Australian Law Reform Commission. Discussion Paper No. 4. Access
to the Courts--I: Standing: Public Interest Suits. Sydney: 1977.
Canada. Vérificateur général. Rapport du vérificateur général du Canada à la
Chambre des communes, pour l'exercice financier clos le 31 mars 1990.
Ottawa: Ministre des Approvisionnements et Services, 1990.
- 6 -
Constitution des États-Unis, Article III, sect. 2(1).
Tribe, Laurence H. American Constitutional Law, 2nd ed. Mineola, New York:
Foundation Press, Inc., 1988.
POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d'appel
fédérale, [1990] 2 C.F. 534, 36 F.T.R. 80, 68 D.L.R. (4th) 197, 106 N.R. 61, 46
C.R.R. 290, 44 Admin. L. R. 56, 10 Imm. L. R. (2d) 81, qui a accueilli un appel
contre un jugement du juge Rouleau, [1989] 3 C.F. 3, 27 F.T.R. 129, 41 C.R.R. 152,
38 Admin. L. R. 269, 8 Imm. L. R. (2d) 298, qui rejetait une demande de radiation.
Pourvoi rejeté; pourvoi incident accueilli.
Steven M. Barrett, Barb Jackman et Ethan Poskanzer, pour l'appelant.
Graham R. Garton, pour les intimés.
Anne M. Molloy, pour les intervenants la Coalition des Organisations
Provinciales Ombudsman des Handicapés et l'Association multi-ethnique pour
l'intégration des personnes handicapées du Québec.
David Matas et Marvin Kurz, pour l'intervenant la Ligue des droits de la
personne de B'Nai Brith Canada.
Mary Eberts et Dulcie McCallum, pour les intervenants le Fonds d'action
et d'éducation juridiques pour les femmes (FAEJ) et le Conseil canadien des droits
des personnes handicapées (CCDPH).
- 7 -
//Le juge Cory//
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE CORY -- Le présent pourvoi vise à déterminer si le Conseil
canadien des Églises a qualité pour agir dans une action portant, presque dans sa
totalité, sur la validité des modifications apportées à la Loi sur l'immigration de 1976,
entrées en vigueur le 1er janvier 1989.
Les faits
Le Conseil canadien des Églises (le Conseil), société à charte fédérale,
représente les intérêts d'un vaste groupe d'Églises membres. Par l'intermédiaire du
Comité inter-Églises pour les réfugiés, il coordonne le travail des Églises en ce qui
a trait à la protection et au rétablissement des réfugiés. Le Conseil et d'autres
organismes intéressés ont constitué une organisation appelée Concerned Delegation
of Church, Legal, Medical and Humanitarian Organizations. Par l'intermédiaire de
cet organisme, le Conseil a fait des commentaires sur l'élaboration des politiques et
des procédures applicables aux réfugiés, tant au Canada qu'à l'étranger.
En 1988, le Parlement du Canada a adopté des modifications à la Loi sur
l'immigration de 1976, S.C. 1976-77, ch. 52, et S.C. 1988, ch. 35 et 36. La loi
modifiée est entrée en vigueur le 1er janvier 1989. Elle a modifié en profondeur les
dispositions visant à déterminer si un requérant est un réfugié au sens de la
Convention. Pendant que les modifications étaient encore à l'étude, le Conseil a fait
- 8 -
connaître aux membres du gouvernement et aux comités parlementaires chargés de
l'étude des modifications ses préoccupations relativement au nouveau processus de
détermination du statut de réfugié. Le Conseil a intenté la présente action le premier
jour ouvrable après l'entrée en vigueur de la loi modifiée et a cherché à faire déclarer
qu'un grand nombre sinon la plupart des dispositions modifiées contrevenaient à la
Charte canadienne des droits et libertés et à la Déclaration canadienne des droits,
L.R.C. (1985), app. III. Le procureur général du Canada a déposé une requête en
radiation de la demande au motif que le Conseil n'avait pas qualité pour intenter
l'action et qu'il n'avait pas démontré qu'il y avait une cause d'action.
Les décisions des tribunaux d'instance inférieure
Section de première instance de la Cour fédérale, le juge Rouleau, [1989] 3 C.F. 3
Le juge Rouleau a rejeté la requête. Sa décision indique qu'il s'est
préoccupé du fait qu'il pourrait bien n'exister aucune autre manière raisonnable,
efficace ou pratique de soumettre la question constitutionnelle à la cour. Il s'est dit
particulièrement troublé par le fait que les demandeurs du statut de réfugié sont
susceptibles d'être renvoyés dans les 72 heures. À son avis, un demandeur n'aurait
pas suffisamment de temps pour tenter d'obtenir un arrêt des procédures ou une
injonction qui empêcherait l'exécution de la mesure de renvoi.
La Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 534
- 9 -
Le juge MacGuigan, s'exprimant au nom de la cour à l'unanimité, a fait
droit à l'appel, excepté quant à quatre allégations contenues dans la déclaration.
À son avis, la véritable question est de savoir s'il existe une autre manière
raisonnablement efficace ou pratique de soumettre la question à la cour. À son avis,
la réponse est affirmative. Il fait remarquer qu'il s'agit d'une loi de nature
réglementaire et que des personnes qu'elle vise ont déjà, au moyen de l'examen
judiciaire, contesté les dispositions attaquées par le Conseil. Il existe donc à son avis
une autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la cour.
Il examine ensuite en détail les allégations contenues dans la déclaration.
Il conclut que certaines d'entre elles sont purement hypothétiques, sont dénuées de
fondement et ne soulèvent aucune cause raisonnable d'action. Il en rejette d'autres
au motif qu'elles ne procèdent pas d'une atteinte à la Constitution et d'autres au motif
qu'elles soulèvent des questions déjà tranchées par la Cour d'appel fédérale dans des
décisions récentes.
Le juge MacGuigan statue que le Conseil a qualité pour agir relativement
aux allégations suivantes de la déclaration:
1. L'allégation formulée à l'alinéa 3c) de la déclaration, selon laquelle il
serait contraire à l'article 7 de la Charte d'exiger d'une personne sous
garde qu'elle obtienne les services d'un avocat dans les vingt-quatre
heures suivant la prise d'une mesure de renvoi (à la p. 558);
- 10 -
2. L'allégation formulée à l'alinéa 6a), selon laquelle certaines
dispositions excluant temporairement certains demandeurs du processus
de détermination des revendications contreviendraient à l'art. 7 de la
Charte (à la p. 559);
3. L'allégation formulée à l'alinéa 10a), selon laquelle les dispositions
concernant le renvoi d'un demandeur dans un délai de 72 heures ne
laissent pas suffisamment de temps au demandeur pour consulter un
avocat et contreviennent à l'art. 7 de la Charte (à la p. 561);
4. L'allégation formulée à l'alinéa 14c), selon laquelle les dispositions
autorisant le renvoi d'un demandeur vingt-quatre heures après qu'il a été
avisé de son droit d'appel, si l'avis d'appel n'a pas été déposé dans ce
délai de vingt-quatre heures, iraient à l'encontre de la Constitution (à la
p. 562).
L'appelant tente de faire annuler l'ordonnance de la Cour d'appel fédérale.
Les intimés intentent un pourvoi incident en vue de faire rejeter les autres
dispositions de la déclaration.
Les questions en litige
La question principale est de savoir si la Cour d'appel fédérale a commis
une erreur en statuant que le Conseil canadien des Églises n'avait pas qualité pour
contester un grand nombre des dispositions de la Loi sur l'immigration de 1976.
- 11 -
La question accessoire est de savoir si la Cour d'appel fédérale a commis
une erreur en statuant que certaines des allégations de la déclaration ne révélaient pas
de cause d'action et que d'autres étaient hypothétiques ou prématurées.
Les méthodes adoptées dans les autres pays de common law relativement à la
reconnaissance de l'intérêt requis pour intenter une action
Il peut être intéressant de comparer la position adoptée par d'autres pays
de common law relativement à la question de la qualité pour agir. Les tribunaux de
la plus haute instance au Royaume-Uni, en Australie et aux États-Unis se sont
trouvés aux prises avec ce problème. Ils ont tous reconnu la nécessité de soupeser
l'accès des groupes d'intérêt public aux tribunaux par rapport à la nécessité
d'économiser les ressources judiciaires limitées. On se rendra compte que chacun
de ces pays a adopté une attitude plus restrictive que les tribunaux canadiens
relativement à la reconnaissance de l'intérêt pour agir.
Le Royaume-Uni
Traditionnellement, seul le procureur général du Royaume-Uni avait
qualité pour agir dans les poursuites visant la protection des droits publics. Le
procureur général ne faisait pas partie du Cabinet et avait donc une plus grande
apparence d'indépendance du pouvoir politique que les titulaires de fonctions
similaires dans d'autres pays. On doit aussi se rappeler que le Royaume-Uni
reconnaît la suprématie du Parlement. En conséquence, les tribunaux ne peuvent
statuer que le gouvernement a agi d'une façon inconstitutionnelle comme ce peut être
le cas au Canada et aux États-Unis.
- 12 -
Les tribunaux anglais ont élaboré trois exceptions à la règle selon laquelle
seul le procureur général peut représenter les intérêts du public. Premièrement, un
particulier peut avoir qualité pour agir dans une poursuite concernant un droit public
si l'activité attaquée lèse en même temps ses droits privés. Deuxièmement, un
particulier peut intenter une action alléguant la violation d'un droit public s'il a subi
un dommage spécial en raison de l'activité attaquée. Troisièmement, une autorité
locale peut intenter une action dans les cas où elle l'estime nécessaire pour protéger
ou favoriser les intérêts des citoyens à l'intérieur de ses limites.
Ces exceptions ont été confirmées dans l'arrêt Gouriet v. Union of Post
Office Workers, [1978] A.C. 435, à la p. 506. Dans cet arrêt, le demandeur voulait
qu'on lui reconnaisse qualité pour demander une injonction contre un syndicat des
postes. Il soutenait que le plan annoncé par le syndicat de ne pas traiter pendant une
semaine de courrier à destination de l'Afrique du sud contrevenait aux règles de droit
pénal. Le procureur général n'a pas voulu intenter une poursuite contre le syndicat.
La Chambre des lords a néanmoins refusé de reconnaître à Gouriet qualité pour agir.
Elle a statué que Gouriet ne pouvait être partie au litige que dans une action intentée
par le procureur général, à l'instigation d'un tiers.
Il existe maintenant diverses lois au Royaume-Uni qui prévoient qu'un
tribunal peut dans certaines circonstances autoriser une personne à intenter une
action. La jurisprudence récente a porté sur l'interprétation du libellé des
dispositions législatives en question et présente donc peu d'utilité aux fins de
l'examen de cette question au Canada.
- 13 -
L'Australie
La Commission de réforme du droit de l'Australie a publié en 1977 un
document sur la question de la qualité pour agir dans l'intérêt public (Access to the
Courts -- I: Standing: Public Interest Suits (No. 4, 1977)). Ce rapport examinait les
circonstances ayant donné lieu à une demande accrue d'accès aux tribunaux dans les
ressorts de common law. Selon ce rapport, la première a été l'établissement des
régimes d'assistance juridique qui ont permis aux citoyens socialement désavantagés
de faire valoir leurs droits juridiques privés. La deuxième a été la prestation de
services de représentation par avocat aux groupes d'intérêt "diffus" dans des
domaines comme la protection des consommateurs et de l'environnement. Le rapport
indiquait que ces organismes soulèvent souvent des questions qui ne se rattachent pas
aux droits ou aux intérêts fonciers des particuliers, qui constituent le fondement
traditionnel de la common law quant à la qualité pour agir. La Commission a
présenté trois solutions de rechange quant à la reconnaissance de la qualité pour agir:
(1) La politique de la porte ouverte. Cette politique permettrait à qui
que ce soit d'intenter une poursuite dans le domaine du droit public, mais
c'est au moyen des coûts que l'on réussirait à restreindre le nombre de
poursuites.
(2) La méthode américaine. La méthode dite américaine permettrait aux
tribunaux de filtrer les demandeurs dans le cadre de la détermination
d'une affaire particulière.
- 14 -
(3) L'examen préliminaire. Cette méthode établirait une procédure
d'examen préliminaire par le tribunal qui aurait lieu avant celui de la
question de fond.
La Commission a recommandé la politique de la porte ouverte. Elle n'a
pas analysé le bien-fondé relatif de mesures de réforme introduites par voie
législative ou suivant l'évolution de la common law. Elle n'a pas non plus examiné
quel devrait être le rôle des tribunaux, question essentielle dans le cadre de la
méthode américaine.
À la suite de la publication du rapport de la Commission de réforme du
droit, la Haute Cour de l'Australie a analysé le problème dans l'arrêt Australian
Conservation Foundation Incorporated v. Commonwealth of Australia (1980), 28
A.L.R. 257 (H.C.). La Foundation était un groupe environnemental fort actif en
Australie. Elle contestait une décision prise par le gouvernement de l'Australie
relativement à l'établissement d'une zone touristique. Cette contestation était fondée
sur une loi environnementale qui, comme l'a conclu la Haute Cour à la majorité, ne
créait aucun droit privé. La Haute Cour a statué que la seule obligation prescrite par
la loi était une obligation publique imposée au ministre et dont il n'avait pas à
s'acquitter envers les particuliers. La cour a donc rejeté la demande de la
Conservation Foundation qui voulait qu'on lui reconnaisse qualité pour agir dans
cette affaire.
Le juge Gibbs présente ainsi son point de vue, à la p. 270:
- 15 -
[TRADUCTION] La croyance, si forte soit-elle, que la loi en général, ou
une loi particulière, doit être respectée, ou qu'il y a lieu d'empêcher une
conduite particulière, ne suffit pas pour conférer à son auteur qualité pour
agir. Si tel n'était pas le cas, la règle exigeant un intérêt spécial n'aurait
aucune signification. Tout demandeur assez fermement convaincu pour
intenter une action pourrait le faire.
Le juge Gibbs a spécifiquement refusé de reconnaître un intérêt spécial à la
Foundation, que ce soit parce qu'elle aurait eu des communications avec le
gouvernement sur la question ou parce que ses membres avaient choisi expressément
la protection de l'environnement comme l'un de ses objets.
Dans des motifs concordants, le juge Mason a fait remarquer que la
démarche canadienne exprimée dans l'arrêt Thorson c. Procureur général du Canada,
[1975] 1 R.C.S. 138, a été directement contredite par les tribunaux australiens qui ont
statué que le contribuable n'avait pas qualité pour contester, dans le cadre d'une
demande de jugement déclaratoire, la validité d'une loi autorisant l'affectation ou la
dépense de fonds.
En conséquence, malgré le rapport et la recommandation de la
Commission de réforme du droit de l'Australie, la position australienne a été
beaucoup plus restrictive qu'au Canada pour ce qui est de la reconnaissance de la
qualité pour agir.
Les États-Unis d'Amérique
- 16 -
L'article III de la Constitution des États-Unis est le fondement du pouvoir
dévolu aux tribunaux fédéraux, lequel s'étend à l'ensemble des "causes et des
différends". Il prévoit, entre autres:
[TRADUCTION*] SECTION 2.--(1) Le pouvoir judiciaire s'étendra à toutes
les causes, en droit (Law) et en équité (Equity), survenues sous l'empire
de la présente constitution, des lois des États-Unis, des traités conclus,
ou qui seraient conclus, sous leur autorité; à toutes les causes concernant
les ambassadeurs, les autres ministres et les consuls; à toutes les causes
d'amirauté et de juridiction maritime; aux différends dans lesquels les
États-Unis seront partie; aux différends entre deux ou plusieurs États;
[entre un État et les citoyens d'un autre État]; entre citoyens de différents
États; entre citoyens d'un même État réclamant des terres en vertu de
concessions d'autres États; [entre un État ou ses citoyens et des États,
citoyens ou sujets étrangers].
Selon l'interprétation donnée à cette disposition par la Cour suprême des
États-Unis, l'accès aux tribunaux est restreint aux parties qui ont subi un préjudice
personnel relativement auquel elles désirent obtenir réparation. L'arrêt de principe
sur la question est Valley Forge Christian College v. Americans United for Separation
of Church and State, Inc., 454 U.S. 464 (1982). Dans cette affaire, un groupe de
citoyens contestaient la décision du gouvernement fédéral de donner une propriété,
à titre gratuit, à un établissement d'enseignement chrétien. Le groupe soutenait qu'il
était contraire à la Constitution de donner des biens de l'État. Il prétendait avoir
qualité pour agir au motif que chacun de ses membres était un contribuable et que
cette donation constituait un usage abusif de leurs impôts. Le juge Rehnquist,
s'exprimant au nom de la majorité, a refusé de reconnaître au groupe qualité pour
agir. Selon son interprétation, l'application de l'Article III doit respecter trois
* Traduit par S. Rials, Textes constitutionnels étrangers (1982), à la p. 32.
- 17 -
conditions. Pour se faire reconnaître qualité pour agir, le demandeur doit établir trois
choses:
(1) [TRADUCTION] "il a personnellement subi ou risque de subir un
préjudice" en raison de l'action contestée;
(2) le préjudice [TRADUCTION] "peut en toute équité être attribué à
l'action contestée";
(3) le préjudice [TRADUCTION] "sera vraisemblablement réparé par une
décision favorable".
Outre ces exigences constitutionnelles relatives à la qualité pour agir, le juge
Rehnquist a mentionné l'existence de "principes de prudence". Il a statué qu'un
tribunal peut, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, refuser de reconnaître
la qualité pour agir même si toutes les conditions qui précèdent sont respectées,
lorsque le demandeur soulève [TRADUCTION] "des questions abstraites d'une grande
importance pour le public", fait reposer sa demande sur les droits de tierces parties
ou ne présente pas une demande qui entre dans le [TRADUCTION] "champ des
intérêts" protégés par le texte législatif en question.
Il a fait remarquer que [TRADUCTION] "la Cour a maintes fois refusé de
reconnaître la qualité pour agir à une personne dont la demande reposait sur le droit
de tout citoyen d'exiger que le gouvernement soit administré conformément à la loi
. . .". Il a ensuite indiqué que la Cour fédérale ne devrait pas outrepasser son rôle
- 18 -
traditionnel en entrant en conflit avec le pouvoir législatif relativement à des
demandes émanant de particuliers qui n'ont pas subi un [TRADUCTION] "préjudice
réglable par les voies de justice".
Tribe a dit que la position adoptée par la Cour suprême des États-Unis
constitue [TRADUCTION] "l'un des aspects les plus critiqués du droit constitutionnel".
(Voir American Constitutional Law (2e éd.), à la p. 110.) Toutefois, il a pris soin de
noter que la position adoptée par la cour constituait une méthode légitime d'aborder
la question de la qualité pour agir, qui se fondait sur une analyse cohérente du rôle
des tribunaux. Il a fait remarquer qu'une interprétation restrictive de la qualité pour
agir renforçait la position que la Federal Court devrait trancher des litiges opposant
des particuliers et ne pas assumer un rôle [TRADUCTION] "à titre de branche
gouvernementale la mieux en mesure de formuler une interprétation cohérente de la
Constitution . . .". Selon M. Tribe, c'est par respect pour la législature que les
tribunaux s'opposent à instruire des actions intentées par des personnes n'ayant pas
un intérêt personnel dans l'activité contestée de l'État. Il a ajouté que le Congrès
peut, s'il le désire, adopter un texte législatif qui permettra d'interpréter la question
de la qualité pour agir d'une façon plus libérale que ne le peut un tribunal dans
l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, puisque l'Article III restreint le pouvoir
discrétionnaire du tribunal quant à la qualité pour agir, mais pas celui de la
législature.
On constate encore une fois que les principes formulés par la Cour
suprême des États-Unis relativement à la qualité pour agir sont plus limitatifs que
ceux qui sont applicables au Canada.
- 19 -
La question de la qualité pour agir au Canada
À l'instar des autres ressorts de common law, les tribunaux canadiens ont
traditionnellement tranché des litiges touchant des particuliers. Par exemple, les
tribunaux déterminent si une personne est coupable d'un acte criminel, ils tranchent
les droits entre les particuliers et ils déterminent les droits des particuliers dans tous
leurs rapports avec l'État. Un grand avantage de cette conception traditionnelle est
que les tribunaux peuvent prendre leurs décisions en fonction de faits clairement
établis. C'est ainsi que les tribunaux ont établi la primauté du droit et constitué un
mode pacifique de règlement des différends. {Oe}uvrant principalement, sinon
presque exclusivement de la façon traditionnelle, les tribunaux de la plupart des
régions fonctionnent à pleine capacité. Les tribunaux jouent un rôle important dans
notre société. Si l'on veut qu'ils continuent d'assumer ce rôle, on doit s'assurer qu'il
n'y a pas surutilisation des ressources judiciaires. C'est là un facteur dont on doit
toujours tenir compte quand on envisage d'étendre la qualité pour agir.
Par contre, on ne peut mettre en doute que la complexité de la société ait
donné naissance à des questions encore plus complexes qui doivent être tranchées
par les tribunaux. La société moderne a besoin de réglementation pour survivre. Le
transport routier et aérien exige une plus grande réglementation pour la sécurité du
public que ne le demandait le transport par chariot couvert. La production de
lumière et d'électricité par énergie nucléaire nécessite une plus grande
réglementation que l'éclairage à la lampe à pétrole.
- 20 -
L'État a dû intervenir d'une façon encore plus étendue dans la vie de ses
citoyens. L'activisme accru de l'État a donné lieu à un élargissement du concept des
droits publics. La validité de l'intervention gouvernementale doit être examinée par
les tribunaux. Même avant l'adoption de la Charte, notre Cour avait soupesé le
bien-fondé d'accroître l'accès aux tribunaux par rapport à la nécessité d'économiser
les ressources judiciaires limitées. La Cour a élargi les règles de la qualité pour agir
dans une trilogie d'arrêts: Thorson c. Procureur général du Canada, précité, Nova
Scotia Board of Censors c. McNeil, [1976] 2 R.C.S. 265, et Ministre de la Justice du
Canada c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575. S'exprimant au nom de la majorité dans
Borowski, précité, le juge Martland a énoncé les conditions auxquelles un demandeur
doit satisfaire pour se voir reconnaître qualité pour agir, à la p. 598:
. . . pour établir l'intérêt pour agir à titre de demandeur dans une
poursuite visant à déclarer qu'une loi est invalide, si cette question se
pose sérieusement, il suffit qu'une personne démontre qu'elle est
directement touchée ou qu'elle a, à titre de citoyen, un intérêt véritable
quant à la validité de la loi, et qu'il n'y a pas d'autre manière raisonnable
et efficace de soumettre la question à la cour.
C'étaient là les conditions auxquelles on devait satisfaire en 1981.
L'adoption de la Charte en 1982 a restreint pour la première fois la
souveraineté du Parlement d'adopter des lois relevant de sa compétence. La Charte
constitutionnalise les droits et libertés des Canadiens. Il appartient aux tribunaux de
préserver et de faire respecter les droits garantis par la Charte. À cette fin, ils
doivent notamment veiller à ce que les lois ne contreviennent pas aux dispositions
de la Charte. Le texte même de la Charte indique qu'il faut interpréter d'une façon
souple et libérale la question de la qualité pour agir. Sinon, on ne pourrait assurer
- 21 -
le respect des droits garantis par la Charte et on entraverait l'exercice des libertés
prévues par la Charte. Il va sans dire que la Loi constitutionnelle de 1982 ne modifie
pas le pouvoir discrétionnaire que les tribunaux ont de reconnaître qualité pour agir
à des parties d'intérêt public. Elle constitutionnalise le droit fondamental du public
d'être gouverné conformément aux règles de droit.
La primauté du droit est d'ailleurs reconnue dans le préambule de la
Charte:
Attendu que le Canada est fondé sur des principes qui reconnaissent
la suprématie de Dieu et la primauté du droit:
La primauté du droit est donc reconnue comme la pierre angulaire de notre système
démocratique. C'est la primauté du droit qui garantit au citoyen le droit d'être
protégé contre toute mesure gouvernementale arbitraire et inconstitutionnelle. Ce
même droit est confirmé au par. 52(1):
52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle
rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de
droit.
Le Parlement et les législatures sont donc tenus d'agir à l'intérieur des limites de la
Constitution et en conformité avec la Charte. C'est aux tribunaux qu'il incombe en
dernier ressort de déterminer s'il y a eu violation de cette obligation. En
conséquence, ils veilleront indubitablement à exercer leur pouvoir discrétionnaire de
façon à reconnaître qualité pour agir dans les cas où ils doivent le faire pour s'assurer
que la loi en question est compatible avec la Constitution et la Charte.
- 22 -
Après l'adoption de la Charte, c'est dans l'arrêt Finlay c. Canada (Ministre
des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607, que la question de la qualité pour agir a été
examinée pour la première fois. Dans cet arrêt, le juge Le Dain, au nom de la Cour,
a élargi la portée de la trilogie et statué que les tribunaux peuvent, dans l'exercice de
leur pouvoir discrétionnaire, reconnaître la qualité pour agir dans l'intérêt public pour
contester un exercice de l'autorité administrative aussi bien qu'un texte de loi. Il a
fondé cette conclusion sur le principe sous-jacent à l'exercice du pouvoir
discrétionnaire à l'égard de la qualité pour agir, qu'il définit comme une
reconnaissance de l'intérêt public dans le maintien et le respect des "limites de
l'autorité législative".
Le critère énoncé par notre Cour quant à la reconnaissance de la qualité
pour agir à des parties d'intérêt public tient également compte de la question de
l'affectation judicieuse des ressources judiciaires. À cette fin, le tribunal limite la
reconnaissance de la qualité pour agir aux cas où il s'attend qu'aucune personne
directement lésée n'intentera de poursuite. Dans l'arrêt Finlay, précité, on a
spécifiquement reconnu que les préoccupations traditionnelles concernant
l'élargissement de l'accès aux tribunaux trouvent leur réponse dans les critères
d'exercice du pouvoir discrétionnaire des juges de reconnaître qualité pour agir dans
l'intérêt public, exposés dans la trilogie. Le juge Le Dain s'exprime ainsi, à la p. 631:
. . . la crainte d'une dissipation de ressources judiciaires limitées et la
nécessité d'écarter les trouble-fête; la préoccupation des tribunaux, quand
ils statuent sur des ponts litigieux, d'entendre les principaux intéressés
faire valoir contradictoirement leurs points de vues et la préoccupation
relative au rôle propre des tribunaux et à leur relation constitutionnelle
avec les autres branches du gouvernement. Ces préoccupations trouvent
leur réponse dans les critères d'exercice du pouvoir discrétionnaire des
juges de reconnaître qualité pour demander dans l'intérêt public un
- 23 -
jugement déclaratoire, que les arrêts Thorson, McNeil et Borowski
exposent.
Devrait-on élargir le critère actuel de la reconnaissance de la qualité pour agir dans
l'intérêt public?
La reconnaissance grandissante de l'importance des droits publics dans
notre société vient confirmer la nécessité d'élargir la reconnaissance du droit à la
qualité pour agir par rapport à la tradition de droit privé qui reconnaissait qualité
pour agir aux personnes possédant un intérêt privé. En outre, un élargissement de
la qualité pour agir au delà des parties traditionnelles est compatible avec les
dispositions de la Loi constitutionnelle de 1982. Toutefois, je tiens à souligner que
la reconnaissance de la nécessité d'accorder qualité pour agir dans l'intérêt public
dans certaines circonstances ne signifie pas que l'on reconnaîtra pour autant qualité
pour agir à toutes les personnes qui désirent intenter une poursuite sur une question
donnée. Il est essentiel d'établir un équilibre entre l'accès aux tribunaux et la
nécessité d'économiser les ressources judiciaires. Ce serait désastreux si les
tribunaux devenaient complètement submergés en raison d'une prolifération inutile
de poursuites insignifiantes ou redondantes intentées par des organismes bien
intentionnés dans le cadre de la réalisation de leurs objectifs, convaincus que leur
cause est fort importante. Cela serait préjudiciable, voire accablant, pour notre
système de justice et injuste pour les particuliers.
La reconnaissance de la qualité pour agir a pour objet d'empêcher que la
loi ou les actes publics soient à l'abri des contestations. Il n'est pas nécessaire de
reconnaître qualité pour agir dans l'intérêt public lorsque, selon une prépondérance
- 24 -
des probabilités, on peut établir qu'un particulier contestera la mesure. Il n'est pas
nécessaire d'élargir les principes régissant la reconnaissance de la qualité pour agir
dans l'intérêt public établis par notre Cour. La décision d'accorder la qualité pour
agir relève d'un pouvoir discrétionnaire avec tout ce que cette désignation implique.
Les demandes sans mérite peuvent donc être rejetées. Néanmoins, dans l'exercice
du pouvoir discrétionnaire, il faut interpréter les principes applicables d'une façon
libérale et souple.
L'application à l'espèce des principes de la reconnaissance de la qualité pour agir
dans l'intérêt public
On a vu qu'il faut tenir compte de trois aspects lorsqu'il s'agit de
déterminer s'il y a lieu de reconnaître la qualité pour agir dans l'intérêt public.
Premièrement, la question de l'invalidité de la loi en question se pose-t-elle
sérieusement? Deuxièmement, a-t-on démontré que le demandeur est directement
touché par la loi ou qu'il a un intérêt véritable quant à sa validité? Troisièmement,
y a-t-il une autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la cour?
1) Question sérieuse quant à l'invalidité de la loi
Dans l'arrêt Finlay, précité, on a fait remarquer que les questions de la
qualité pour agir et de la cause d'action raisonnable sont étroitement liées et ont
tendance à se chevaucher. En l'espèce, la Cour d'appel fédérale, dans des motifs
soigneusement rédigés, a analysé la question de savoir si la déclaration modifiée
soulevait une cause d'action raisonnable. La déclaration attaque globalement et d'une
façon quelque peu décousue la plupart des nombreuses modifications apportées à la
- 25 -
Loi sur l'immigration de 1976. Certaines des allégations sont tellement hypothétiques
qu'aucun tribunal ne pourrait se prononcer à leur sujet. À de nombreux égards, la
déclaration ressemble davantage à des propos qui pourraient être présentés devant
un comité parlementaire chargé de l'examen d'une loi qu'à une attaque contre la
validité de la loi. La similitude peut sans doute s'expliquer par le fait que l'action a
été intentée le premier jour ouvrable suivant l'adoption de la loi. Il est peut-être
regrettable que l'on demande à notre Cour d'exercer les fonctions d'un juge des
requêtes qui doit se prononcer sur les énoncés d'une déclaration. Toutefois, je suis
disposé à accepter que certains aspects de la déclaration soulèvent une question
sérieuse quant à la validité de la loi.
2) Le demandeur a-t-il démontré un intérêt véritable?
Il n'y a pas de doute que le requérant a satisfait à cette partie du critère.
Le Conseil jouit de la meilleure réputation possible et il a démontré un intérêt réel
et constant dans les problèmes des réfugiés et des immigrants.
3) Y a-t-il une autre manière raisonnable et efficace de soumettre la
question à la cour?
C'est cette troisième question qui soulève la véritable difficulté en
l'espèce. La loi contestée est de nature réglementaire et elle touche directement tous
les demandeurs du statut de réfugié au pays. Chacun d'entre eux a qualité pour
contester la constitutionnalité de la loi afin de faire assurer le respect des droits que
lui garantit la Charte. Le Conseil requérant reconnaît que ces actions pourraient être
intentées, mais soutient que les désavantages que subissent les réfugiés en tant que
- 26 -
groupe les empêchent d'utiliser efficacement l'accès qu'ils ont aux tribunaux. Je ne
peux accepter cette prétention. Depuis que le Conseil a intenté la présente action,
un grand nombre de demandeurs du statut de réfugié ont, conformément aux
dispositions de la loi, interjeté appel de décisions administratives les concernant.
Selon les intimés, presque 33 000 demandes de statut de réfugié ont été présentées
au cours des quinze premiers mois suivant l'adoption de la loi. En 1990, quelque
3 000 demandes ont été présentées chaque mois. La Cour d'appel fédérale a une
vaste expérience dans ce domaine. Le juge MacGuigan, s'exprimant au nom de la
cour, a admis d'office que des demandeurs de statut intentaient déjà couramment des
actions semblables à celles intentées par le Conseil. J'accepte cette observation sans
hésitation. Il est donc évident que de nombreux demandeurs de statut peuvent
interjeter appel contre les décisions administratives prises en vertu de la loi et qu'ils
l'ont fait. Les tribunaux ont fréquemment été saisis de ces demandes. Chaque
dossier renfermait un contexte factuel concret sur lequel le tribunal pouvait fondée
sa décision.
L'appelant soutient aussi que le fait qu'un demandeur de statut risque
d'être renvoyé dans un délai de 72 heures restreint sa possibilité de contester la loi.
Je ne puis accepter cette prétention. Il est évident que la Cour fédérale a compétence
pour accorder une injonction relativement à une mesure de renvoi, voir Toth c.
Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1988), 86 N.R. 302 (C.A.F.). Par ailleurs,
d'après les renseignements fournis par les intimés, il est évident que les demandeurs
du statut de réfugié au Canada ne risquent pas de faire l'objet d'une mesure de renvoi
hâtive ou accélérée. Selon les données existantes au 31 mars 1990, il fallait en
moyenne cinq mois avant la tenue du premier palier d'audience visant à déterminer
- 27 -
si la revendication possède "un minimum de fondement". Il est donc évident qu'en
temps normal un demandeur a plus de temps que nécessaire pour préparer une
poursuite relative à l'éventuel rejet de sa revendication. Toutefois, même dans les
cas où les revendications ne sont pas acceptées, "la majorité des ordonnances de
renvoi touchant des demandeurs du statut de réfugié n'ont pas été exécutées". (Voir
Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes, pour
l'exercice financier clos le 31 mars 1990, à la p. 390, par. 14.43.) Bien que la Cour
fédérale ait été disposée dans les cas appropriés à exercer sa compétence afin
d'empêcher le renvoi de demandeurs de statut, elle n'aurait apparemment guère
besoin de le faire. Il existe des moyens d'assurer que la cour puisse rapidement être
saisie des questions que l'on cherche à faire trancher pour le compte d'un requérant
particulier, sans crainte qu'une mesure de renvoi dans un délai de 72 heures puisse
le priver de ses droits.
Il ressort des documents présentés que des demandeurs individuels du
statut de réfugié, qui ont le droit de contester la loi, s'en sont prévalu. Il existe donc
d'autres méthodes raisonnables de saisir la cour de la question. Pour ce motif, le
Conseil requérant ne peut avoir gain de cause. Je m'empresserais d'ajouter que cette
décision ne devrait pas être interprétée comme le résultat d'une application mécaniste
d'une exigence technique. On doit plutôt se rappeler que l'objet fondamental de la
reconnaissance de la qualité pour agir dans l'intérêt public est de garantir qu'une loi
n'est pas à l'abri de la contestation. En l'espèce, la loi ne l'est pas puisque des
demandeurs du statut de réfugié la conteste. En conséquence, le motif à la base
même de la reconnaissance à une partie de la qualité pour agir dans l'intérêt public
disparaît. Le Conseil n'a donc pas qualité pour agir relativement à chacun des
- 28 -
énoncés de la déclaration. Cela suffit pour trancher le présent pourvoi. En outre, les
intimés doivent avoir gain de cause dans leur pourvoi incident visant à faire annuler
les dispositions restantes de la demande puisque le Conseil demandeur ne répond au
critère de la qualité pour agir pour aucune partie de la déclaration. Je ne
mentionnerais que deux autres questions.
L'intérêt pour agir de l'intervenant
On a soutenu qu'une partie d'intérêt public a plus de chances de se voir
reconnaître qualité pour agir au Canada que dans les autres pays de common law.
En effet, si l'on élargissait sensiblement la qualité pour agir, ces parties d'intérêt
public supplanteraient les particuliers. Toutefois, le point de vue de ces parties qui
ne peuvent se faire reconnaître qualité pour agir ne doit pas nécessairement passer
inaperçu. Des organismes de défense de l'intérêt public se voient souvent accorder,
à bon droit, le statut d'intervenant. Les opinions et les arguments des intervenants
sur des questions d'importance publique sont souvent d'une aide considérable pour
les tribunaux. Cette aide est apportée en fonction de faits établis et dans des délais
et suivant le contexte que déterminent les tribunaux. On maintient alors un juste
équilibre entre la possibilité pour les groupes d'intérêt public de présenter leurs
arguments et la nécessité d'économiser les ressources judiciaires.
Examen de la déclaration pour déterminer s'il existe une cause d'action
Étant donné la conclusion que l'appelant n'a pas d'intérêt pour intenter la
présente action, il n'est pas nécessaire d'examiner la déclaration en détail. S'il s'était
- 29 -
révélé nécessaire de le faire, j'aurais eu certaines difficultés à souscrire à toutes les
conclusions de la Cour d'appel fédérale. Peut-être suffit-il d'énoncer encore une fois
les principes qui devraient guider le tribunal lorsqu'il doit déterminer si une
déclaration révèle une cause raisonnable d'action. Pour reprendre les propos du juge
Wilson, s'exprimant au nom de la Cour, dans l'arrêt Hunt c. Carey Canada Inc.,
[1990] 2 R.C.S. 959, à la p. 980:
. . . dans l'hypothèse où les faits mentionnés dans la déclaration peuvent
être prouvés, est-il "évident et manifeste" que la déclaration du
demandeur ne révèle aucune cause d'action raisonnable? Comme en
Angleterre, s'il y a une chance que le demandeur ait gain de cause, alors
il ne devrait pas être "privé d'un jugement". La longueur et la complexité
des questions, la nouveauté de la cause d'action ou la possibilité que les
défendeurs présentent une défense solide ne devraient pas empêcher le
demandeur d'intenter son action.
Si elle avait suivi ces directives, la Cour d'appel fédérale serait arrivée à une
conclusion différente relativement à certains aspects de la déclaration. Une partie
qui avait qualité pour agir pouvait bien trouver dans cette avalanche de
revendications des éléments qui serviraient de base à une cause d'action plus large
que celle qu'a accordée la Cour d'appel fédérale.
Dispositif
En définitive, je suis d'avis de rejeter le pourvoi et d'accueillir le pourvoi
incident au motif que le demandeur ne répond pas au critère de la qualité pour agir
dans l'intérêt public, le tout sans dépens tant pour le pourvoi que pour le pourvoi
incident.
- 30 -
Pourvoi rejeté; pourvoi incident accueilli.
Procureurs de l'appelant: Sack Goldblatt Mitchell, Toronto.
Procureur des intimés: John C. Tait, Ottawa.
Procureurs des intervenants la Coalition des Organisations Provinciales
Ombudsman des Handicapés et l'Association multi-ethnique pour l'intégration des
personnes handicapées du Québec: Advocacy Resource Centre for the Handicapped,
Toronto.
Procureurs de l'intervenant la Ligue des droits de la personne de B'Nai
Brith Canada: David Matas, Winnipeg, et Dale Streiman and Kurz, Brampton.
Procureurs des intervenants le Fonds d'action et d'éducation juridiques
pour les femmes (FAEJ) et le Conseil canadien des droits des personnes handicapées
(CCDPH): Tory, Tory, DesLauriers & Binnington, Toronto et Dulcie McCallum,
Victoria.