Renvoi: Circ. électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158
Le procureur général de la Saskatchewan
Appelant
c.
Roger Carter, c.r.
Intimé
et
Le procureur général du Canada, le procureur
the général du Québec, le procureur général de la
Colombie-Britannique, le procureur général de
l'Alberta, le procureur général de Terre-Neuve,
le procureur général de l'Île-du-Prince-Édouard,
le ministre de la Justice des Territoires du
Nord-Ouest, le ministre de la Justice du Yukon,
John F. Conway, British Columbia Civil Liberties
Association, Douglas Billingsley, Wilson McBryan,
Leonard Jason, Daniel Wilde, Alberta Association
of Municipal Districts & Counties, ville d'Edmonton,
ville de Grande Prairie, Equal Justice for All
Intervenants
Répertorié: Renvoi: Circ. électorales provinciales (Sask.)
No du greffe: 22345.
1991: 29, 30 avril; 1991: 6 juin.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka,
Gonthier, Cory, McLachlin, Stevenson et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel de la saskatchewan
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Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Droit de vote -- Délimitation de
circonscriptions électorales -- Différences dans le nombre d'électeurs dans des
circonscriptions électorales -- Y a-t-il atteinte au droit de vote garanti par la Charte?
-- Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 3 -- Electoral Boundaries Commission
Act, S.S. 1986-87-88, ch. E-6.1, art. 14, 20.
Sur renvoi concernant la répartition de l'électorat de la province, la Cour
d'appel de la Saskatchewan a conclu que les modifications proposées à la
délimitation des circonscriptions électorales portaient atteinte à l'art. 3 de la Charte
canadienne des droits et libertés. The Electoral Boundaries Commission Act imposait
un quota strict pour les circonscriptions urbaines et rurales et exigeait que la
délimitation des circonscriptions urbaines coïncide avec celle des municipalités
existantes. La carte électorale qui en a résulté, à la différence de celle qu'elle
remplaçait, comportait un certain nombre de circonscriptions électorales dont le
quotient s'écartait de plus de 15 pour 100 du quotient provincial et révélait un
problème de sous-représentation dans les zones urbaines.
La cour a été saisie de deux questions. On lui a demandé, en premier
lieu, si les différences entre le nombre d'électeurs dans ces circonscriptions
électorales constituaient une atteinte aux droits garantis par la Charte et, dans
l'affirmative, de quelle manière. On lui a aussi demandé si la négation de ces droits
était justifiée par l'article premier de la Charte. On lui a demandé, en deuxième lieu,
si la répartition des circonscriptions entre zones urbaines, rurales et du Nord violait
des droits garantis par la Charte et, dans l'affirmative, en quoi ces droits étaient
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violés et en quoi cela était justifié. Cette question comportait aussi celle de savoir
si cette négation de droits était justifiée par l'article premier de la Charte.
Arrêt (le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux-Dubé et Cory sont
dissidents): Le pourvoi est accueilli.
Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, McLachlin, Stevenson et
Iacobucci: Il s'agissait, en l'espèce, de déterminer si les écarts dans la répartition des
électeurs entre les circonscriptions elles-mêmes violaient le droit de vote garanti par
la Charte. La validité de The Representation Act, 1989, dans la mesure où elle définit
les circonscriptions, était indirectement mise en doute.
La définition des circonscriptions électorales provinciales est assujettie
à la Charte et ne relève pas d'une convention constitutionnelle relative à la
constitution d'une province qui échapperait au contrôle judiciaire. Bien que la
compétence législative de modifier la constitution d'une province ne puisse être
retirée à la province sans modification de la Constitution et, en ce sens, échappe à
un examen fondé sur la Charte, l'exercice par la province de son pouvoir législatif
est assujetti à la Charte. La province est habilitée, par convention, à délimiter ses
circonscriptions électorales, mais cette convention est assujettie à l'art. 3 de la
Charte.
Il faut donner au droit de vote garanti par la Charte un sens large, fondé
sur l'objet visé, qui tienne compte du contexte historique et social. Il faut rechercher
la philosophie générale qui sous-tend l'évolution historique du droit de vote tout en
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gardant à l'esprit certaines considérations pratiques, comme la géographie sociale et
physique. Qui plus est, notre Cour doit être guidée par l'idéal de la "société libre et
démocratique" qui fonde la Charte.
Le droit de vote garanti à l'art. 3 de la Charte n'a pas pour objet l'égalité
du pouvoir électoral comme telle, mais le droit à une "représentation effective". Par
conséquent, le droit de vote comporte de nombreux éléments, dont l'un est l'équité.
L'article 3 ne garantit pas l'égalité du pouvoir électoral.
La parité relative du pouvoir des électeurs est une condition primordiale
de la représentation effective. Les dérogations à la parité électorale absolue peuvent
toutefois se justifier pour des raisons d'impossibilité matérielle ou d'amélioration de
la représentation réelle. Des facteurs comme la géographie, l'histoire et les intérêts
de la collectivité et la représentation des groupes minoritaires peuvent devoir être
pris en considération afin de garantir que nos assemblées législatives représentent
réellement la diversité de notre mosaïque sociale. À part cela, l'affaiblissement du
suffrage d'un citoyen par rapport à celui d'un autre ne saurait être toléré.
L'histoire ou la philosophie de la démocratie canadienne n'indique pas
que, pour les rédacteurs de la Charte, le but ultime de l'adoption de l'art. 3 était la
parité électorale. Leur but était plutôt de reconnaître le droit affirmé depuis
longtemps au Canada à une représentation effective dans un système qui donne à la
parité électorale le poids qu'elle mérite, mais qui admet au besoin d'autres
considérations. Les principes de représentation effective et de bon gouvernement
obligent à tenir compte d'autres facteurs que la parité électorale, tels la géographie
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et les intérêts de la collectivité, dans la délimitation des circonscriptions électorales.
Les dérogations éventuelles à l'idéal canadien de la représentation effective doivent
être jugées contraires à l'art. 3 de la Charte.
La répartition réelle des sièges entre les zones urbaines et rurales suivait
de près la répartition démographique de ces zones et augmentait en fait le nombre de
sièges urbains de façon à refléter l'augmentation de la population des régions
urbaines. En règle générale, il semble que les différences entre les circonscriptions
de la partie sud de la province puissent se justifier par des facteurs comme la
géographie, la communauté d'intérêts et l'évolution démographique. La délimitation
des circonscriptions du Nord est adéquate, étant donné la faible densité de la
population et les problèmes de communication dans cette région. On n'a pas établi
qu'il y a eu violation de l'art. 3 de la Charte.
Le juge Sopinka: Le juge souscrit pour l'essentiel aux motifs du juge
McLachlin, mais il aborde différemment l'interprétation de l'art. 3 de la Charte.
Les rédacteurs de la Charte n'ont pas voulu créer un nouveau droit et il
faut donc se demander avant tout quels principes sous-tendent le droit de vote.
Historiquement, la délimitation des circonscriptions électorales visait à réaliser
l'égalité des électeurs tout en acceptant libéralement des écarts fondés sur le genre
de considérations qui sont énumérées à l'art. 20 de The Electoral Boundaries
Commission Act. On évitait les différences qui privaient les électeurs d'une
représentation équitable et effective. Sous le régime de la Charte, les différences
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sont assujetties à l'examen judiciaire et ne doivent pas priver les électeurs d'une
représentation équitable et effective.
La garantie donnée par l'art. 3 de la Charte ne s'applique pas au
processus. Le législateur n'était pas obligé de créer une commission électorale ni de
s'assurer qu'une commission ainsi établie serait en mesure de s'acquitter librement
de son mandat sans qu'aucune directive ne lui soit imposée par le législateur.
Ce qui est contesté est non pas la constitutionnalité des art. 20 ou 14,
mais plutôt l'effet de leur application. L'ampleur et les motifs des écarts par rapport
à la stricte égalité des électeurs ne sont pas de nature à priver les électeurs d'une
représentation équitable et effective.
Le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux-Dubé et Cory (dissidents):
Au Canada, chaque citoyen doit avoir au moins le droit de vote, le droit au secret du
scrutin et le droit au dénombrement et à l'inscription honnêtes de son vote. Il est tout
aussi important que son suffrage soit relativement égal à tous les autres suffrages;
il ne peut y avoir de différences de population importantes entre les 64
circonscriptions du Sud. Les dérogations à l'égalité sont permises quand elles
peuvent être justifiées comme contribuant à un meilleur gouvernement du peuple
dans son ensemble, en donnant aux questions régionales d'ordre démographique et
géographique le poids qu'elles méritent.
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Les restrictions imposées à la Commission de délimitation des
circonscriptions électorales par The Electoral Boundaries Commission Act ne l'avaient
pas été aux commissions antérieures.
La carte électorale en cause qui résulte de la loi contestée doit être
examinée même si les violations reprochées de la Charte pouvaient être jugées
relativement mineures. La raison en est que le droit de vote est fondamentalement
important pour une démocratie et ses citoyens.
Les problèmes causés par la répartition contestée tenaient presque
entièrement aux deux conditions imposées à la Commission par la Loi, ils étaient
inacceptables et, compte tenu de la carte électorale parfaitement équitable de la
répartition antérieure, ils étaient totalement inutiles. La première condition imposait
un quota strict pour les circonscriptions urbaines et rurales et la seconde exigeait que
la délimitation des circonscriptions urbaines coïncide avec celle des municipalités
existantes, les mettant ainsi "en quarantaine" par rapport aux autres.
L'importance fondamentale du droit de vote exige une surveillance assez
stricte des dispositions législatives concernant les élections. L'examen fondé sur
l'art. 3 vise non seulement la répartition réelle en cause, mais aussi le processus qui
a abouti à la carte électorale. Si la carte de répartition réelle peut sembler avoir
donné un résultat qui n'est pas trop déraisonnable, les conditions imposées par la Loi
ont eu pour effet de porter atteinte aux droits des électeurs urbains. Une fois établie
une commission indépendante de délimitation des circonscriptions électorales, il
incombe au législateur de veiller à ce que la Commission puisse remplir son mandat
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librement et sans ingérence inutile. Le droit de vote est tellement fondamental que
cette ingérence suffit pour constituer une violation de l'art. 3 de la Charte.
La création des deux circonscriptions du Nord satisfaisait à toutes les
conditions requises par le critère de l'arrêt Oakes et se justifiait en vertu de l'article
premier de la Charte. Les facteurs géographiques et démographiques révèlent
l'existence d'un besoin urgent et réel et la création de ces circonscriptions avait un
lien rationnel avec la notion de représentation effective.
Les circonscriptions du Sud sont dans une situation juridique et
géographique différente. Pour délimiter les circonscriptions, on peut tenir compte
à bon droit des préoccupations différentes des régions urbaines et rurales en matière
de représentation, mais la population électorale de chaque circonscription devrait être
approximativement égale et le genre de conditions obligatoires imposées en l'espèce
doivent donc être exclues. Étant donné la prémisse initiale d'égalité, la Commission
devrait être libre de prendre en considération des facteurs comme les conditions
géographiques et démographiques et la communauté d'intérêts dans la délimitation
des circonscriptions et la répartition des sièges entre les zones urbaines et les zones
rurales. On n'a pas expliqué pourquoi l'évaluation des facteurs pertinents ne pouvait
être confiée à la Commission, mais avait plutôt été imposée par le législateur. En
l'absence d'explication raisonnable, la répartition moins équitable qui a résulté des
conditions prescrites par le législateur était suspecte. Rien ne permettait de conclure
que l'objectif poursuivi par le législateur en imposant ces conditions était urgent et
réel. Même en supposant qu'il existait un besoin urgent et réel, la Loi n'a pas porté
le moins possible atteinte aux droits des électeurs urbains. Les répartitions
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antérieures plus équitables démontraient qu'il était possible de moins porter atteinte
aux droits des électeurs urbains.
Jurisprudence
Citée par le juge McLachlin
Arrêts mentionnés: Dixon v. B.C. (A.G.) (1986), 7 B.C.L.R. (2d) 174; R.
c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S.
145; Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.-B., [1985] 2 R.C.S. 486; Edwards v.
Attorney-General for Canada, [1930] A.C. 124; Law Society of Upper Canada c.
Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S.
713; McGowan v. Maryland, 366 U.S. 420 (1961); R. c. Schwartz, [1988] 2 R.C.S.
443; États-Unis d'Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469; R. c. Oakes, [1986] 1
R.C.S. 103; Dixon v. B.C. (A.G.), [1989] 4 W.W.R. 393; Baker v. Carr, 369 U.S. 186
(1962); Karcher v. Daggett, 462 U.S. 725 (1983); Kirkpatrick v. Preisler, 394 U.S. 526
(1969); Attorney-General (Aus.); Ex rel. McKinlay v. Commonwealth (1975), 135
C.L.R. 1; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1
R.C.S. 313; Canada c. Schmidt, [1987] 1 R.C.S. 500; Canada (Vérificateur général)
c. Canada (Ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49.
Lois et règlements cités
Acte pour répartir de nouveau la représentation dans la Chambre des Communes, S.C. 1872,
ch. 13.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 3.
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Constituency Boundaries Commission Act, 1972, S.S. 1972, ch. 18, art. 16(1).
Electoral Boundaries Commission Act, S.S. 1986-87-88, ch. E-6.1, art. 14, 20.
Electoral Boundaries Commission Act, 1991, S.S. 1991, ch. E-6.11, art. 9(2), 11(1), (2).
Representation Act, 1981, S.S. 1980-81, ch. R-20.1.
Representation Act, 1989, S.S. 1989-90, ch. R-20.2.
Doctrine citée
Canada. Débats de la Chambre des communes. Vol. III, 4e Sess., 1er juin 1872. Ottawa :
Robertson, Roger & Co., 1872.
POURVOI contre un arrêt rendu par la Cour d'appel de la Saskatchewan
(1991), 90 Sask. R. 174, 78 D.L.R. (4th) 449, [1991] 3 W.W.R. 593, suite à un
renvoi du lieutenant-gouverneur en conseil. Pourvoi accueilli, le juge en chef Lamer
et les juges L'Heureux-Dubé et Cory sont dissidents.
Robert G. Richards et Thomson Irvine, pour l'appelant.
Roger Carter, c.r., pour l'intimé.
Ivan G. Whitehall, c.r., et Susan D. Clarke, pour l'intervenant le procureur
général du Canada.
Louis Rochette et Marise Visocchi, pour l'intervenant le procureur général
du Québec.
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E. Robert A. Edwards, c.r., et Frank A. V. Falzon, pour l'intervenant le
procureur général de la Colombie-Britannique.
Rosemary Scott et Gordon L. Campbell, pour l'intervenant le procureur
général de l'Île-du-Prince-Édouard.
Peter M. Owen, c.r., et P. Jon Faulds, pour l'intervenant le procureur
général de l'Alberta.
B. Gale Welsh, pour l'intervenant le procureur général de Terre-Neuve.
Bernard W. Funston et Elizabeth J. Stewart, pour l'intervenant le ministre
de la Justice des Territoires du Nord-Ouest.
T. Murray Rankin, pour l'intervenant le ministre de la Justice du Yukon.
Peter T. Costigan, pour l'intervenante l'Alberta Association of Municipal
Districts and Counties.
John F. Conway, pour l'intervenant John F. Conway.
Robert D. Holmes, pour l'intervenante la British Columbia Civil Liberties
Association.
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Donald J. Boyer, c.r., pour les intervenants Douglas Billingsley, Wilson
McBryan, Leonard Jason et Daniel Wilde.
Timothy J. Christian, pour les intervenantes les villes d'Edmonton et de
Grande Prairie.
Larry W. Kowalchuk, pour l'intervenante Equal Justice for All.
//Le juge Cory//
Version française des motifs du juge en chef Lamer et des juges
L'Heureux-Dubé et Cory rendus par
LE JUGE CORY (dissident) -- Le présent pourvoi concerne le plus
fondamental de nos droits dans une société démocratique, le droit de vote. J'ai lu
avec grand intérêt les motifs de ma collègue le juge McLachlin. Si je souscris à bon
nombre des principes qu'elle a énoncés, j'arrive cependant à une conclusion
différente et je rejetterais le pourvoi.
Aperçu historique
Le droit de vote est synonyme de démocratie. Il est la condition préalable
la plus fondamentale de notre système de gouvernement. Dans une société
démocratique fondée sur le droit des citoyens de voter, ce droit doit avec une
signification réelle. Il est admis au Canada qu'au minimum chaque citoyen a le droit
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de vote, a droit au secret du scrutin et a droit à ce que son vote soit honnêtement
compté et enregistré.
Il existe, à mon avis, un autre aspect tout aussi important de ce droit,
savoir que chaque vote doit être relativement égal à tout autre vote. Je ne veux pas
dire qu'il ne peut y avoir de différences de population entre les circonscriptions. Ces
différences ou écarts par rapport à l'égalité sont permises, comme le dit ma collègue,
à la p. 000, lorsqu'ils "se justifient parce qu'ils permettent de mieux gouverner
l'ensemble de la population, en donnant aux questions régionales et aux facteurs
géographiques le poids qu'ils méritent".
Les personnes libres ont toujours recherché l'égalité relative du pouvoir
électoral. Les Américains de 1776 voulaient la reconnaissance du principe
raisonnable qu'il n'y aurait pas d'impôts sans représentation et, en outre, que la
représentation devait être fondée sur la valeur égale de chaque voix.
On soutient, à bon droit, que notre histoire canadienne est différente de
celle de nos voisins américains. On dit que nous n'avons jamais insisté sur l'égalité
exacte du pouvoir électoral mais qu'au lieu de cela nous avons traditionnellement mis
l'accent sur la représentation des communautés d'intérêts et la large reconnaissance
des considérations géographiques. Je suis d'accord avec ces arguments. Nous avons
reconnu au Canada que les vastes régions du Nord dont la densité de population est
faible doivent être représentées adéquatement même si leur population est inférieure
à la moitié de la population d'une circonscription du Sud. Reconnaître cela, c'est
reconnaître la réalité canadienne et la réalité géographique de notre pays. En même
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temps, le reste du Canada, de façon consciente et continue, a évolué vers une plus
grande égalité entre les circonscriptions.
La Saskatchewan est devenue une province en 1905. Les premières
cartes électorales de la province indiquent de fortes différences entre les populations
des circonscriptions. Toutefois cette tendance a beaucoup changé avec le temps,
surtout depuis 1972 qui a vu la création de la première commission de délimitation
de circonscriptions électorales. À la différence de la commission dont les
recommandations sont à l'origine de la répartition contestée, les commissions de
délimitation des circonscriptions de 1973 et de 1979-1980, établies en vertu de The
Constituency Boundaries Commission Act, 1972, de S.S. 1972, ch. 18, n'étaient pas
liées par une répartition fixe des sièges entre les régions urbaines et les régions
rurales, ni tenues de tracer des limites correspondant aux municipalités. Les
restrictions ainsi imposées à la Commission en l'espèce par les dispositions de The
Electoral Boundaries Commission Act, S.S. 1986-87-88, ch. E-6.1 (la "EBCA"), qui
n'avaient pas été imposées aux commissions antérieures, sont à mon avis d'une
importance considérable dans l'issue du pourvoi.
Les cartes de 1981 et 1989 sont annexées à mes motifs. Mises à part les
deux circonscriptions du Nord, qui constituent à elles seules une catégorie
particulière, la carte électorale de 1981 illustre bien le niveau de parité que l'on peut
atteindre dans la délimitation des circonscriptions électorales. La carte de 1981
montre tout de suite qu'aucune des circonscriptions du Sud, tant urbaines que rurales,
ne s'écarte de plus de 15 pour 100 du quotient provincial, le chiffre obtenu en
divisant la population électorale du Sud par le nombre de circonscriptions du Sud.
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Il semble que le chiffre de 15 pour 100 soit une variation éminemment raisonnable
pour répondre aux difficultés plus importantes que suscite la représentation de
grandes circonscriptions rurales de la Saskatchewan.
La répartition contestée
La E.B.C.A., qui a lancé le processus devant aboutir à la répartition
contestée, a imposé deux conditions à la Commission. Premièrement, un quota strict
pour les sièges urbains et ruraux; deuxièmement, la concordance avec les
délimitations municipales existantes. Les circonscriptions urbaines devaient, en
quelque sorte, "être mises en quarantaine" des autres. Les conditions imposées sont
inacceptables et, de plus, inutiles vu la carte électorale extrêmement équitable établie
en 1981.
L'absence de conditions obligatoires dans la loi antérieure avait permis
d'établir une carte électorale plus équitable pour tous les électeurs. La loi alors en
vigueur (The Constituency Boundaries Commission Act, 1972) prévoyait:
[TRADUCTION] 16.-- (1) Lorsqu'elle fixe la superficie et les limites
d'une circonscription située au sud de la ligne décrite à l'article 14, la
commission observe les règles suivantes:
1. Les circonscriptions de cette partie de la province sont réparties
et délimitées par la commission de façon que la population de chaque
circonscription corresponde aussi près que possible au quotient fixé en
vertu de l'article 15.
2. La commission peut s'écarter de l'application stricte de la règle 1
dans les cas suivants:
a) lorsqu'elle estime que cet écart est nécessaire ou souhaitable en
raison de considérations géographiques particulières, notamment la
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densité et le taux relatif de croissance de la population, les facilités
d'accès ainsi que la superficie et la configuration de diverses régions
de la province situées au sud de la ligne décrite à l'article 14;
b) lorsqu'elle estime que cet écart est nécessaire ou souhaitable en
raison de la communauté ou diversité d'intérêts des habitants de
diverses régions de la partie de la province mentionnée à l'alinéa a);
c) lorsqu'elle estime que cet écart est souhaitable en raison de
particularités physiques d'une région ou de tout autre élément
analogue et pertinent, y compris des différences dans les exigences
démographiques dans une circonscription de la partie de la province
mentionnée à l'alinéa a).
En aucun cas la population d'une circonscription de la province ne peut-
elle s'écarter de plus de 15 % du quotient électoral.
Il est révélateur que la loi relative à la commission de délimitation
actuellement en vigueur en Saskatchewan, qui a remplacé en avril 1991 la loi
contestée en l'espèce, ne mentionne aucun chiffre de circonscriptions urbaines et
rurales. Elle n'exige pas non plus que les délimitations des circonscriptions urbaines
coïncident avec les délimitations des municipalités. Les dispositions pertinentes de
la nouvelle loi (The Electoral Boundaries Commission Act, 1991, promulguée le 16
avril 1991) prévoient:
[TRADUCTION] 9 . . .
(2) Pour délimiter les circonscriptions proposées, la commission doit:
. . .
(b) diviser la partie située au sud de la ligne de partage en 64
circonscriptions.
11(1) Lorsqu'elle fixe la superficie et les limites d'une circonscription
située au sud de la ligne de partage, la commission doit veiller à ce que
la population électorale de chaque circonscription corresponde le plus
possible au quotient démographique des circonscriptions.
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(2) Par dérogation au paragraphe (1), la commission peut s'écarter des
exigences de ce paragraphe à l'égard des régions situées au sud de la
ligne de partage, lorsqu'elle estime nécessaire de le faire en raison:
(a) de considérations géographiques particulières notamment:
(i) la densité et le taux de croissance démographique dans ces
régions;
(ii) les moyens d'accès à ces régions;
(iii) la superficie et la configuration de ces régions.
b) de la communauté ou de la diversité d'intérêts de personnes
habitant ces régions;
c) de caractéristiques géographiques de ces régions.
La différence entre l'ancienne loi sur la commission de délimitation et la
loi en cause dans le présent pourvoi est d'une importance fondamentale. La présence
de deux clauses obligatoires dans la E.B.C.A., en vertu de laquelle la répartition
contestée a été faite, est source de graves préoccupations. Une comparaison des
cartes de 1981 et 1989 démontre la forte incidence de ces conditions sur la qualité
de la répartition. La dégradation de la qualité de la répartition de 1981 à 1989 est la
preuve de l'impact des deux conditions obligatoires en ce qu'elles créent une
possibilité d'inégalité et d'iniquité. (Je ferais observer en passant que l'absence
notoire de ce genre de conditions dans la plus récente loi relative à la commission de
délimitation souligne bien la nature problématique -- et l'inutilité -- de ces conditions
obligatoires).
La carte électorale qui a résulté de la E.B.C.A. n'est pas aussi équitable
que celle de 1981. La carte de 1989 montre plusieurs circonscriptions s'écartant de
plus de 15 pour 100 du quotient provincial. Le problème de sous-représentation est
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particulièrement aigu dans les principaux centres urbains de la province. Par
exemple, la population croissante de la ville de Saskatoon devrait lui permettre
d'élire 1,1 député de plus. J'ajoute tout de suite qu'il n'appartient pas à un tribunal
d'entrer dans le détail des délimitations fixées par la commission. Cette tâche a été
accomplie consciencieusement par les éminents membres de la commission. Un
tribunal peut uniquement décider s'il y a eu violation du droit de vote garanti par l'art.
3 de la Charte. La comparaison des cartes de 1981 et 1989 m'a convaincu de ce que
la violation existe.
On a dit que la carte actuelle indique une violation tellement mineure
qu'il n'y a pas lieu de l'examiner. Je ne peux accepter cet argument, pour deux
raisons. La première est que le droit de vote est un droit fondamental pour une
démocratie. Si le droit de vote doit avoir une signification réelle pour l'électeur
individuel, le suffrage de chaque personne, sous réserve seulement d'écarts
raisonnables fondés sur des considérations géographiques ou des communautés
d'intérêts, doit être aussi égal que possible au suffrage d'un autre électeur résidant
dans une autre circonscription. Toute réduction sensible de ce droit à l'égalité
relative du pouvoir électoral provoquera inévitablement chez les électeurs la
frustration et la méfiance à l'égard du processus électoral. La carte de 1981 démontre
que l'égalité relative pour toutes les circonscriptions méridionales de la
Saskatchewan est possible. Ce niveau d'égalité devrait être maintenu.
En deuxième lieu, il faut étudier la raison de l'écart. À mon avis, les
problèmes que présente la répartition contestée résultent presque totalement du
carcan imposé à la commission de délimitation par les deux conditions prescrites par
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la loi habilitante, la E.B.C.A. Ces deux conditions ont empêché la commission de
faire des adaptations suffisantes à l'égard des changements démographiques. En
fixant une répartition obligatoire des circonscriptions rurales et urbaines et en
limitant les circonscriptions urbaines aux territoires des municipalités, la E.B.C.A. a
entraîné des écarts plus grands qu'ils ne l'auraient été si la commission avait été
entièrement libre dans la formulation de ses recommandations.
Plus précisément, il se peut que la répartition obligatoire des
circonscriptions urbaines et rurales ait empêché la commission de tenir suffisamment
compte de la diminution de la population rurale et de l'accroissement correspondant
de la population urbaine dans la province. L'obligation de faire coïncider les
circonscriptions urbaines et les territoires des municipalités a pu faire obstacle
également à l'adaptation nécessaire aux faits démographiques, compte tenu en
particulier du fait que les limites des municipalités reflètent souvent très mal la
croissance urbaine. On a dit à ce propos qu'il n'existait pas de communautés-dortoirs
dans les villes de la Saskatchewan. J'admets que ce point est exact. Toutefois les
documents démographiques produits indiquent que les déplacements de population
vers l'extérieur de la province, et plus encore des régions rurales vers les centres
urbains, se poursuivent. Ces phénomènes montrent bien la nécessité d'une certaine
souplesse non seulement dans la répartition des circonscriptions rurales et urbaines
mais aussi dans la délimitation des circonscriptions urbaines. Ils font aussi ressortir
le besoin croissant de représentation équitable pour l'habitant des villes.
L'importance fondamentale du droit de vote exige une surveillance assez
stricte des textes législatifs concernant les élections. Si je souscris à ce que dit ma
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collègue le juge McLachlin au sujet du droit de vote garanti par l'art. 3 et des critères
à considérer pour décider si une répartition donnée viole ce droit, je suis néanmoins
d'avis que l'examen ne peut être limité au résultat final obtenu. Le présent pourvoi
concerne non seulement les résultats mais aussi le processus. À mon avis, l'examen
en vertu de l'art. 3 vise autant le processus qui a abouti à la carte électorale que la
répartition réelle en cause. C'est ce processus qui me préoccupe.
En effet, si la carte électorale elle-même semble donner un résultat qui
n'est pas trop déraisonnable, je suis néanmoins d'avis que les conditions imposées par
la Loi ont eu pour effet de porter atteinte aux droits des électeurs des villes. Dès lors
qu'une commission de délimitation était établie, il incombait à l'assemblée législative
de la Saskatchewan de veiller à ce que la commission soit en mesure de remplir son
mandat librement et sans ingérence inutile. Le public, à bon droit, voit dans la
commission un organisme indépendant et digne de confiance. Ce serait un affront
de la part de l'assemblée législative d'amoindrir la compétence et le pouvoir que le
public pourrait raisonnablement penser être confiés à la commission. J'ajouterais que
si le gouvernement de la Saskatchewan avait choisi de légiférer directement sur la
délimitation des circonscriptions au lieu d'établir une commission indépendante, le
droit garanti par l'art. 3 entrerait tout autant en jeu.
Le droit de vote est si fondamental qu'une telle ingérence suffit pour
constituer une violation de l'art. 3 de la Charte. Une réduction du pouvoir électoral
individuel est une violation du système démocratique. Ce genre de mesures
entraînent inévitablement la frustration des électeurs et risquent de discréditer le
processus démocratique lui-même. Le spectre des "circonscriptions pourries" n'est
- 21 -
pas assez éloigné pour être oublié. Le droit de vote est trop important pour être dilué
sans justification valide. Cette justification n'existe pas en l'espèce.
La violation est-elle justifiée en vertu de l'article premier de la Charte?
Les régions du Nord constituent une catégorie à part. La géographie de
ces régions à faible densité de population démontre l'existence d'un besoin réel et
urgent d'établir deux circonscriptions du Nord. La création de ces deux
circonscriptions a certainement un lien rationnel avec la notion selon laquelle ces
régions vastes et sous-peuplées ont besoin de représentation effective. En bref, la
création des deux circonscriptions du Nord satisfait à toutes les conditions requises
et se justifie en vertu de l'article premier.
Les circonscriptions du Sud sont dans une situation juridique et
géographique différente. Je suis tout à fait d'accord que, pour délimiter les
circonscriptions, on peut tenir compte à bon droit des préoccupations différentes des
régions urbaines et rurales en matière de représentation. Toutefois un organisme
chargé d'établir une carte électorale devrait partir du principe que, dans la mesure où
cela est raisonnable et faisable, la population électorale de chaque circonscription
devrait être approximativement égale. Cela exclut, à mon avis, le genre de
conditions imposées en l'espèce.
Partant de la prémisse initiale d'égalité, la commission devrait être libre
de prendre en considération des facteurs tels la géographie, la démographie et les
communautés d'intérêts dans la délimitation des circonscriptions et la répartition des
- 22 -
sièges entre les zones urbaines et les zones rurales. Dans toute répartition, l'ampleur
des différences entre les circonscriptions et le nombre de sièges urbains et ruraux
dépendront de la nature des circonscriptions examinées et de la mesure dans laquelle
ces facteurs sont présents.
Par exemple, la carte de 1981 prouve qu'il est possible en Saskatchewan
de parvenir à une parité correspondant à des écarts de moins de 15 pour 100 du
quotient provincial dans toutes les circonscriptions du Sud, tout en tenant compte
d'autres considérations pertinentes comme les caractéristiques différentes des intérêts
urbains et ruraux. Dans d'autres provinces, on peut faire une pondération différente.
Selon les caractéristiques propres à chaque province, des facteurs non-
démographiques peuvent exiger un écart plus ou moins important. Par exemple, un
écart de 25 pour 100 a été jugé nécessaire et acceptable en Colombie-Britannique
alors que la loi manitobaine a limité l'écart à 10 pour 100.
En Saskatchewan, la carte électorale de 1981 satisfaisait à l'exigence
fondamentale d'égalité raisonnable. On n'a pas expliqué pour quelle raison il n'est
plus possible d'atteindre le degré d'égalité auquel cette répartition était parvenue. En
outre, on n'a aucunement expliqué pour quelle raison la pondération des facteurs
pertinents ne pouvait pas, comme c'était le cas auparavant, être confiée à la
commission au lieu d'être imposée par le législateur. La province n'a pas su justifier
la nécessité d'imposer à la commission le carcan d'une répartition obligatoire entre
les zones urbaines et rurales et d'une concordance de la délimitation des
circonscriptions avec les limites des municipalités. Ces conditions obligatoires ont
obligé la commission à recommander une répartition qui s'écarte du niveau plus
- 23 -
élevé d'égalité atteint en 1981. En l'absence d'explication raisonnable quant à la
nécessité de ces mesures, la répartition en cause est suspecte et il n'y a aucune raison
de conclure que l'objectif poursuivi par le législateur avec les conditions prescrites
était urgent et réel.
À supposer toutefois que les conditions prescrites visaient un besoin
urgent et réel, on ne peut dire que la loi portait le moins possible atteinte aux droits
des électeurs urbains. La loi antérieure, The Constituency Boundaries Commission Act,
1972, et les cartes qui en ont résulté démontrent bien qu'il est possible de recourir à
des moyens moins envahissants pour établir une bonne représentation rurale. La
carte de 1981 démontre non seulement qu'il est possible de parvenir à un plus haut
degré d'égalité électorale que dans la répartition contestée mais aussi que l'objectif
de la représentation suffisante des régions rurales peut être atteint sans imposer de
restrictions à la commission. La loi antérieure et les cartes de circonscriptions qui
en ont résulté démontrent donc clairement qu'il existe des moyens de donner aux
circonscriptions une délimitation qui porte moins atteinte aux droits des électeurs des
villes.
Je tiens à souligner qu'il ne s'agit pas d'ingérence judiciaire dans le
domaine législatif. Il ne s'agit de rien de plus que de l'obligation pour le législateur
de s'abstenir de violer les droits garantis par la Charte. On n'exige de l'assemblée
législative de la Saskatchewan rien d'autre que de se conformer aux lois antérieures
et subséquentes traitant du même sujet.
- 24 -
En résumé, il n'a pas été établi qu'il existait un besoin urgent ou réel de
fixer strictement le nombre de sièges urbains ou ruraux en Saskatchewan du Sud ou
de limiter les circonscriptions urbaines aux territoires des municipalités existantes.
La première exigence de l'article premier n'est donc pas remplie. Même si elle l'avait
été, je ne pourrais pas conclure qu'il a été porté le moins possible atteinte aux droits
des électeurs urbains. La loi attaquée ne se justifie donc pas en vertu de l'article
premier de la Charte.
Conclusion
Le droit fondamental qu'est le droit de vote ne devrait pas être réduit sans
solide justification. Toute dilution de l'importance et de la signification d'un suffrage
est un affaiblissement du processus démocratique. Aucune explication solide n'a été
avancée en l'espèce pour justifier une loi qui a clairement pour effet de diminuer les
droits des électeurs urbains et de réduire la représentation des habitants des villes à
l'assemblée législative. La démocratie peut trop facilement être érodée par la
dilution des droits et de la représentation des électeurs. Le droit de vote est trop
précieux et important pour être diminué inutilement ou déraisonnablement.
Dispositif
En définitive, je rejetterais le pourvoi et répondrais aux questions du
renvoi de la même manière que la Cour d'appel de la Saskatchewan.
//Le juge McLachlin//
- 25 -
Version française du jugement des juges La Forest, Gonthier, McLachlin,
Stevenson et Iacobucci rendu par
LE JUGE MCLACHLIN -- Le présent pourvoi vise la contestation au plan
constitutionnel de la répartition provinciale des circonscriptions électorales dans la
province de la Saskatchewan. Je conclus que les limites des circonscriptions
électorales issues de The Representation Act, 1989, S.S. 1989-90, ch. R-20.2 ne
violent pas le droit de vote garanti par l'art. 3 de la Charte canadienne des droits et
libertés.
Ma conclusion résulte de l'examen de plusieurs questions accessoires:
I
La question posée
II L'application de la Charte
III La définition du droit de vote
IV Les limites des circonscriptions électorales de la Saskatchewan
violent-elles le droit de vote?
V L'article premier et la justification
I
La question posée
- 26 -
Nous sommes saisis de ce pourvoi à la suite d'un renvoi présenté par la
province de la Saskatchewan (1991), 90 Sask. R. 174. Le renvoi sollicite l'opinion
de notre Cour sur les questions suivantes:
Quant aux circonscriptions décrites dans The Representation Act, 1989:
a) Les différences dans le nombre d'électeurs dans certaines
circonscriptions, prévues à l'art. 20 de The Electoral Boundaries
Commission Act, S.S. 1986-87-88, ch. E-6.1, et recommandées
dans le Electoral Boundaries Commission 1988 Final Report de la
Saskatchewan, portent-elles atteinte aux droits ou libertés garantis
par la Charte canadienne des droits et libertés? Le cas échéant, à
quels égards? Une telle atteinte aux droits et libertés serait-elle
justifiée par l'article premier de la Charte canadienne des droits et
libertés?
b) La répartition des circonscriptions entre les zones urbaines,
rurales et du Nord, prévue à l'art. 14 de The Electoral Boundaries
Commission Act, S.S. 1986-87-88, ch. E-6.1, et recommandée dans
le Electoral Boundaries Commission 1988 Final Report de la
Saskatchewan, porte-t-elle atteinte aux droits ou libertés garantis
par la Charte canadienne des droits et libertés? Le cas échéant, à
quels égards? Une telle atteinte aux droits ou libertés serait-elle
justifiée par l'article premier de la Charte canadienne des droits et
libertés?
On a exprimé différentes opinions sur les points litigieux que soulèvent
ces questions. L'appelant affirme que la validité constitutionnelle de The
Representation Act, 1989 est le point litigieux. L'intimé soutient que la question n'est
pas de savoir si la Loi est inconstitutionnelle, mais si les limites des circonscriptions
électorales créées en vertu de la Loi violent la Charte.
Je suis d'avis que les limites elles-mêmes constituent le point litigieux
dans ce pourvoi. En effet, les questions visent non pas la Loi, mais la
constitutionnalité des "différences dans le nombre d'électeurs dans [les]
- 27 -
circonscriptions" et de la "répartition des circonscriptions entre les zones urbaines,
rurales et du Nord". Dans la mesure où The Representation Act, 1989 définit les
circonscriptions, la validité de cette Loi se trouve indirectement mise en doute. Et
dans la mesure où The Electoral Boundaries Commission Act fournit les critères
applicables à la délimitation des circonscriptions, cette Loi peut influer sur les
réponses aux questions posées. Mais la question fondamentale dont notre Cour est
saisie consiste à savoir si ces différences et cette répartition reflétées dans les
circonscriptions elles-mêmes violent la garantie du droit de vote prévue par la
Charte.
II
L'application de la Charte
Il faut d'abord se demander si la définition des circonscriptions
électorales provinciales est assujettie à la Charte.
Le ministre de la Justice des Territoires du Nord-Ouest fait valoir que la
Charte ne s'applique pas puisque la loi en vertu de laquelle sont créées les
circonscriptions fait partie de la Constitution du Canada et que, par conséquent, elle
n'est pas assujettie à la Charte. Il soutient que les provinces ont joui du droit de fixer
les limites des circonscriptions électorales depuis qu'elles font partie de la
Confédération. À son avis, la question de l'égalité des électeurs relève d'une
convention constitutionnelle, qui échappe au contrôle judiciaire. Le droit des
provinces de fixer les limites des circonscriptions électorales comme elles le jugent
bon [TRADUCTION] "doit être considéré comme une limitation inhérente du droit de
vote prévu à l'art. 3."
- 28 -
Je ne puis accepter cette prétention. Bien que la compétence législative
des provinces de modifier leur constitution ne saurait leur être retirée sans
modification constitutionnelle et qu'en ce sens, elle échappe à tout examen fondé sur
la Charte, l'exercice par les provinces de leur compétence législative est assujetti à
la Charte. Comme l'a observé le juge en chef McEachern [TRADUCTION] "[s]i le fruit
de l'arbre constitutionnel n'est pas conforme à la Charte [. . .] il faut alors, dans cette
mesure, l'abattre": Dixon v. B.C. (A.G.) (1986), 7 B.C.L.R. (2d) 174, à la p. 188. La
convention que le ministre invoque ne fait qu'autoriser la province à fixer les limites
de ses circonscriptions électorales. L'exercice de ce pouvoir est assujetti à l'art. 3 de
la Charte, qui lie la Saskatchewan comme chaque province et territoire du Canada.
III
Définition du droit de vote
L'article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés dit:
3. Tout citoyen canadien a le droit de vote et est éligible aux
élections législatives fédérales ou provinciales.
La question se formule simplement: qu'entend-on par "droit de vote" à
l'art. 3? Avant d'aborder cette question, il faut se demander de quelle façon la Cour
devrait s'y prendre pour déterminer le contenu de ce droit?
A.
Principes généraux applicables à la définition du droit
Le contenu d'un droit prévu par la Charte doit se déterminer de façon
libérale et en fonction de son objet, compte tenu du contexte historique et social.
- 29 -
Comme l'a dit le juge Dickson (tel était alors son titre) dans l'arrêt R. c. Big M Drug
Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, à la p. 344:
À mon avis, il faut faire cette analyse et l'objet du droit ou de la
liberté en question doit être déterminé en fonction de la nature et des
objectifs plus larges de la Charte elle-même, des termes choisis pour
énoncer ce droit ou cette liberté, des origines historiques des concepts
enchâssés et, s'il y a lieu, en fonction du sens et de l'objet des autres
libertés et droits particuliers qui s'y rattachent selon le texte de la Charte.
Comme on le souligne dans l'arrêt Southam, l'interprétation doit être
libérale plutôt que formaliste et viser à réaliser l'objet de la garantie et à
assurer que les citoyens bénéficient pleinement de la protection accordée
par la Charte. En même temps, il importe de ne pas aller au delà de
l'objet véritable du droit ou de la liberté en question et de se rappeler que
la Charte n'a pas été adoptée en l'absence de tout contexte et que, par
conséquent, comme l'illustre l'arrêt de [notre] Cour Law Society of Upper
Canada c. Skapinker [. . .] elle doit être située dans ses contextes
linguistique, philosophique et historique appropriés.
Après cet exposé de principe général, j'aborde des considérations plus
particulièrement pertinentes dans ce pourvoi.
La première est la doctrine selon laquelle la Charte est greffée sur l'arbre
qu'est la Constitution du Canada: Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, aux
pp. 155 et 156; Renvoi : Motor Vehicle Act de la C.-B., [1985] 2 R.C.S. 486, à la
p. 509. Ainsi, pour reprendre les paroles du vicomte Sankey dans Edwards v.
Attorney-General for Canada, [1930] A.C. 124, à la p. 136, elle doit être considérée
comme [TRADUCTION] "un arbre susceptible de croître et de se développer à
l'intérieur de ses limites naturelles."
La doctrine qui compare la Constitution à un arbre nous oblige à écarter
les interprétations étroites et formalistes: Law Society of Upper Canada c. Skapinker,
- 30 -
[1984] 1 R.C.S. 357, à la p. 366. Elle indique aussi que le passé joue un rôle critique
mais non-exclusif dans la détermination du contenu des droits et libertés conférés par
la Charte. L'arbre est enraciné dans les institutions passées et présentes, mais il doit
pouvoir croître pour faire face à l'avenir. Voici ce que dit le juge Dickson dans
l'arrêt R. c. Big M. Drug Mart Ltd., précité, aux pp. 343 et 344:
. . . la Charte vise à établir une norme en fonction de laquelle les lois
actuelles et futures seront appréciées. Donc, le sens du concept de la
liberté de conscience et de religion ne doit pas être déterminé
uniquement en fonction de la mesure dans laquelle les Canadiens
jouissaient de ce droit avant la proclamation de la Charte. [Souligné dans
l'original.]
Cette mise en garde s'applique aussi bien à la définition du droit de vote qu'à la
définition de la liberté de religion. Bien qu'il tire sa source de pratiques historiques
et présentes et qu'il soit donc, dans une certaine mesure, défini par elles, le droit de
vote ne saurait être considéré comme figé par certaines anomalies historiques. Ce
qu'il faut rechercher, ce sont les principes philosophiques plus généraux qui
sous-tendent l'évolution historique du droit de vote -- des principes qui peuvent
expliquer le passé et animer l'avenir.
Ce pourvoi met aussi en cause le principe général selon lequel il faut tenir
compte de considérations pratiques en interprétant la Constitution: R. c. Edwards
Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713. Les tribunaux doivent être réceptifs à ce
que le juge Frankfurter (McGowan v. Maryland, 366 U.S. 420 (1961)) appelle
[TRADUCTION] "la réalité pratique de la vie", à laquelle doit répondre la législature:
motifs du juge La Forest dans l'arrêt Edwards Books, précité, aux pp. 794 et 795,
approuvé dans l'arrêt R. c. Schwartz, [1988] 2 R.C.S. 443; États-Unis d'Amérique c.
- 31 -
Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469. Nulle part cela n'est-il plus vrai que dans l'étude du
droit de vote, car des considérations telles que la géographie sociale et physique
peuvent avoir une incidence sur la valeur du droit de vote des citoyens.
Finalement, est aussi d'une importance fondamentale pour ce pourvoi la
règle selon laquelle, dans l'interprétation des droits individuels conférés par la
Charte, la Cour doit se laisser guider par l'idéal d'une "société libre et démocratique"
qui fonde la Charte. Comme l'a dit le juge en chef Dickson dans l'arrêt R. c. Oakes,
[1986] 1 R.C.S. 103 à la p. 136:
Les tribunaux doivent être guidés par des valeurs et des principes
essentiels à une société libre et démocratique, lesquels comprennent,
selon moi, le respect de la dignité inhérente de l'être humain, la
promotion de la justice et de l'égalité sociales, l'acceptation d'une grande
diversité de croyances, le respect de chaque culture et de chaque groupe
et la foi dans les institutions sociales et politiques qui favorisent la
participation des particuliers et des groupes dans la société.
Dans un pourvoi comme celui-ci, il nous faut tout d'abord définir
l'étendue du droit de vote conféré par l'art. 3 de la Charte. Il faut en second lieu
étudier les limites actuelles des circonscriptions électorales compte tenu de cette
définition afin de déterminer si elles violent l'art. 3 de la Charte. Si l'on conclut qu'il
y a violation, une troisième tâche s'impose: établir si la limitation du droit en cause
en est une "dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre
et démocratique" et donc préservée en vertu de l'article premier de la Charte. Les
principes généraux que j'ai mentionnés, s'ils se rapportent particulièrement à la tâche
consistant à définir l'étendue du droit, animent aussi la seconde et la troisième étapes
de l'analyse.
- 32 -
B.
L'objet du débat
On peut résumer en une phrase la question à résoudre en l'espèce: dans
quelle mesure, s'il en est, le droit de vote consacré par la Charte permet-il de s'écarter
de la règle "une personne, une voix"? La réponse à cette question tient à ce que l'on
considère être l'objet de l'art. 3. Ceux qui partent de la prémisse selon laquelle
l'article a pour but de garantir l'égalité du pouvoir électoral sont d'avis que seule une
déviation minime de cet idéal saurait être possible. Par contre, ceux pour qui l'objet
de l'art. 3 est de garantir une représentation effective considèrent que le droit de vote
comprend plusieurs facteurs, dont l'égalité. Le débat, à mon sens, oppose
essentiellement ces deux points de vue, bien que les observations qui nous ont été
présentées mettent l'accent sur différents facteurs et tireraient la ligne à des endroits
différents.
La Cour d'appel de la Saskatchewan, selon mon interprétation de ses
motifs, se range parmi ceux qui estiment que l'objet de l'art. 3 est de garantir l'égalité
du pouvoir électoral en soi. Elle laisse entendre que la seule déviation permise de
l'idéal de l'égalité en vertu de l'art. 3 tient à la difficulté matérielle de garantir que le
nombre des électeurs dans chaque circonscription sera mathématiquement égal le
jour du scrutin (aux pp. 21 et 24). En se fondant sur cette définition, elle conclut que
les limites des circonscriptions électorales en Saskatchewan violent l'art. 3 de la
Charte. D'autres considérations, tels les caractéristiques géographiques, les limites
historiques et les intérêts de la collectivité, devaient être étudiées en fonction de
l'article premier. La Cour conclut que les limites ne sont pas justifiées en vertu de
- 33 -
l'article premier, sauf pour les deux circonscriptions septentrionales, dont la
population est très clairsemée.
Devant notre Cour, l'intimé, qui est d'accord avec le jugement de la Cour
d'appel, affirme que le but de l'art. 3 est l'égalité du pouvoir électoral ou ce qui s'en
rapproche le plus. L'appelant, sans aller jusqu'à nier l'importance de l'égalité pour
un droit de vote utile, soutient que l'égalité n'est que l'un des nombreux facteurs
pertinents au droit de vote consacré par l'art. 3 et que l'objet fondamental de cet
article n'est pas d'assurer l'égalité du pouvoir électoral, mais une représentation
effective et équitable garante d'une bonne administration. Les intervenants appuient
l'une de ces deux positions, insistant sur les points de vue qui leur sont propres. Par
exemple, Equal Justice for All ne veut aucune dérogation à l'égalité, sauf dans la
mesure où elle pourrait se justifier pour servir des groupes défavorisés, alors que le
procureur général de l'Alberta va jusqu'à nier la place de l'égalité en tant que valeur
"cruciale" ou "fondamentale" dans l'appréciation du droit de vote.
C.
La signification du droit de vote
Je conclus que l'objet du droit de vote garanti à l'art. 3 de la Charte n'est
pas l'égalité du pouvoir électoral en soi mais le droit à une "représentation effective".
Notre démocratie est une démocratie représentative. Chaque citoyen a le droit d'être
représenté au sein du gouvernement. La représentation suppose la possibilité pour
les électeurs d'avoir voix aux délibérations du gouvernement aussi bien que leur droit
d'attirer l'attention de leur député sur leurs griefs et leurs préoccupations; comme il
est dit dans l'arrêt Dixon v. B.C. (A.G.), [1989] 4 W.W.R. 393, à la p. 413, les
- 34 -
représentants élus exercent deux rôles - un rôle législatif et celui que l'on qualifie de
"ombudsman."
Quelles sont les conditions de la représentation effective? La première
est la parité relative du pouvoir électoral. Le système qui dilue indûment le vote d'un
citoyen comparativement à celui d'un autre, court le risque d'offrir une représentation
inadéquate au citoyen dont le vote a été affaibli. Le pouvoir législatif de ce dernier
sera réduit, comme pourra l'être l'accès qu'il a auprès de son député et l'aide qu'il peut
en obtenir. La conséquence sera une représentation inégale et non équitable.
La parité du pouvoir électoral est d'importance primordiale mais elle n'est
pas le seul facteur à prendre en compte pour assurer une représentation effective. Sir
John A. Macdonald, lorsqu'il a présenté L'Acte pour répartir de nouveau la
représentation dans la Chambre des Communes, S.C. 1872, ch. 13, a reconnu cette
vérité fondamentale (Débats de la Chambre des communes, vol. III, 4e Sess., p. 000
(1er juin, 1872)):
. . . on constatera que . . . bien que la règle ayant trait à la population ait
été largement prise en compte, d'autres considérations ont aussi été
jugées avoir du poids; de sorte que différents intérêts, classes et localités
puissent être justement représentés, que la règle du nombre ne soit pas
la seule appliquée.
Nonobstant le fait que la valeur du vote d'un citoyen ne devrait pas être
indûment affaiblie, c'est une réalité pratique que souvent la représentation effective
ne peut être atteinte sans que l'on tienne compte de facteurs inverses.
- 35 -
Tout d'abord, la parité absolue est impossible. En effet, il n'est pas
possible de fixer les limites des circonscriptions de façon à garantir exactement le
même nombre d'électeurs dans chaque district. Des électeurs meurent, d'autres
déménagent. Même à l'aide de recensements fréquents, la parité électorale est
impossible.
Deuxièmement, la parité relative qu'il est possible d'atteindre peut ne pas
être souhaitable si elle a pour effet de détourner du but principal, qui est la
représentation effective. Des facteurs tels les caractéristiques géographiques,
l'histoire et les intérêts de la collectivité et la représentation des groupes minoritaires
peuvent devoir être pris en considération si l'on veut que nos assemblées législatives
représentent effectivement la diversité de notre mosaïque sociale. Ce ne sont là que
des exemples de considérations qui peuvent justifier une dérogation à l'égalité
absolue des votes dans la poursuite d'une représentation plus effective; la liste n'est
pas exhaustive.
Il se fait donc que des dérogations à la parité électorale absolue peuvent
se justifier en présence d'une impossibilité matérielle ou pour assurer une
représentation plus effective. À part cela, l'affaiblissement du vote d'un citoyen
comparativement à celui d'un autre ne devrait pas être toléré. Je souscris à l'extrait
suivant de l'arrêt Dixon, précité, à la p. 414: [TRADUCTION] "ne devraient être permis
que des écarts qui se justifient parce qu'ils permettent de mieux gouverner l'ensemble
de la population, en donnant aux questions régionales et aux facteurs géographiques
le poids qu'ils méritent."
- 36 -
Cette interprétation du sens du droit de vote prévu à l'art. 3 de la Charte
est conforme aux principes généraux d'interprétation discutés au début.
La règle primordiale et la plus importante est que le droit doit
s'interpréter conformément à son objet. Comme on le verra, peu de choses dans
l'histoire ou la philosophie de la démocratie canadienne permettent de croire que les
rédacteurs de la Charte visaient principalement, en édictant l'art. 3, à atteindre la
parité électorale. Cet objet serait un rejet du système actuel de la représentation
électorale au Canada. Les circonstances qui ont mené à l'adoption de la Charte
contredisent toute intention de rejeter les institutions démocratiques existantes.
Comme on l'a dit dans l'arrêt Dixon, précité, à la p. 412: [TRADUCTION] "On ne trouve
pas trace de la mention d'une réforme institutionnelle aussi fondamentale au cours
des conférences qui ont précédé l'adoption de la Charte. La question n'a été soulevée
par aucun des nombreux groupes d'intérêt qui ont présenté des observations sur le
droit de vote au cours des longues séances du Comité mixte du Sénat et de la
Chambre des communes sur la [future] Charte". Deux systèmes électoraux distincts
étaient proposés aux rédacteurs de la Charte: la règle dite "une personne, une voix"
adoptée par la Cour suprême des États-Unis dans les arrêts Baker v. Carr, 369 U.S.
186 (1962), Karcher v. Daggett, 462 U.S. 735 (1983), et Kirkpatrick v. Priesler, 394
U.S. 526 (1969), ou l'approche moins radicale et plus pragmatique qui a évolué en
Angleterre et dans notre pays au cours des siècles et qui était alors appliquée. En
l'absence de preuve contraire (comme on peut en trouver aux États-Unis dans les
discours des rédacteurs de la Constitution américaine), nous aurions tort de déduire
qu'en consacrant le droit de vote dans notre Constitution écrite, le législateur
entendait adopter le modèle américain. Au contraire, nous devrions présumer que
- 37 -
son but était de reconnaître le droit affirmé dans notre pays depuis l'époque du
premier de nos premiers ministres, Sir John A. Macdonald, le droit à la
représentation effective au sein d'un système accordant la considération voulue à
l'égalité des électeurs, tout en admettant au besoin d'autres considérations.
J'aborde maintenant l'historique de notre droit de vote. Comme on l'a
déjà souligné, l'histoire du droit de vote au Canada et le contexte dans lequel il
existait lors de l'adoption de la Charte étayent la conclusion que la garantie de ce
droit vise non pas à atteindre l'égalité absolue des électeurs, dans la mesure où cela
est possible, mais de façon plus générale à assurer une représentation effective.
Comme je l'ai noté dans l'arrêt Dixon, précité, à la p. 409, la démocratie canadienne
a des racines différentes de celles de la démocratie américaine:
[TRADUCTION] Ses origines se trouvent non pas dans les débats des
fondateurs de l'Union mais dans les dédales plus nuancés de la tradition
britannique. Nos ancêtres ne se sont pas révoltés contre la tradition
anglaise de gouvernement démocratique comme l'ont fait les Américains;
au contraire, ils l'ont embrassée pour ensuite la modifier afin de servir
leurs propres idées et besoins.
J'ai ensuite décrit le modèle canadien comme une démocratie en évolution qui se
dirige par étapes inégales vers l'objectif du suffrage universel et d'une représentation
plus effective, qui même dans ses étapes les plus avancées tolère les dérogations à
la parité électorale dans l'intérêt d'une meilleure représentation :
[TRADUCTION] Quelle est cette tradition? Il s'agit de la tradition
d'une démocratie en évolution, d'une représentation sans cesse croissante
au cours des siècles. Mais c'est aussi une tradition qui, même dans ses
étapes les plus contemporaines, s'accommode d'une dérogation
- 38 -
considérable aux idéaux de la représentation égale. Le mot d'ordre est
le pragmatisme plutôt que la conformité à un idéal philosophique.
D'autres pays du Commonwealth ont adopté le même modèle. Ainsi la
Haute Cour de l'Australie a rejeté la règle "une personne, une voix" en faveur d'une
approche permettant de tenir compte de facteurs opposés: Attorney-General (Aus.);
Ex rel. McKinlay v. Commonwealth (1975), 135 C.L.R. 1. Le juge Stephen a écrit à
la p. 57:
[TRADUCTION] Il est donc bien évident que la démocratie
représentative désigne tout un éventail d'institutions politiques, les unes
différant des autres à de nombreux égards mais chacune d'elles répondant
à cette désignation générique . . .
Prétendre que l'existence de ce que l'on appelle "la plus grande
égalité possible des nombres" au sein des circonscriptions électorales est
essentielle à la démocratie représentative, à une assemblée législative
"choisie par le peuple", c'est nier le sens propre aux mots et ne pas tenir
compte de longs chapitres de l'évolution des institutions démocratiques
tant dans notre pays qu'à l'étranger, au sein desquelles la démocratie
représentative, une fois atteinte, a subi dans ses caractéristiques de
nombreuses modifications en réponse aux pressions de la collectivité,
sans jamais toutefois posséder l'égalité des nombres sur laquelle les
demandeurs insistent maintenant.
Voir aussi les motifs du juge Gibbs à la p. 45 et ceux du juge en chef Barwick à la
p. 25.
Pour revenir à la métaphore de l'arbre, notre système prend racine dans
la tradition de la représentation effective et non dans la tradition de la parité absolue
ou presqu'absolue du nombre des électeurs. C'est cette tradition qui définit la portée
générale du droit de vote. Cela ne signifie pas, cependant, que les inégalités de notre
système électoral doivent être acceptées simplement parce qu'elles ont un précédent
- 39 -
historique. L'histoire a son importance dans la mesure où elle indique que la
philosophie sous-tendant l'évolution du droit de vote dans notre pays est l'objectif
général de la représentation effective. Elle n'a rien à voir avec l'argument spécieux
selon lequel on peut invoquer les anomalies et les abus historiques pour justifier leur
survivance ou pour dire que le droit de vote ne devrait pas être interprété de façon
large et corrective comme il convient aux droits prévus par la Charte. Il se peut que
l'on s'écarte de l'idéal canadien de la représentation effective et, dans ce cas, il y a
violation de l'art. 3 de la Charte.
J'en arrive enfin à l'exhortation faite aux tribunaux de tenir compte de
considérations pratiques lorsqu'ils interprètent les droits garantis par la Charte. La
[TRADUCTION] "réalité pratique de la vie", pour emprunter l'expression du juge
Frankfurter, veut que la représentation effective et la bonne administration dans ce
pays obligent ceux qui sont chargés de fixer les limites des circonscriptions
électorales à tenir parfois compte d'autres facteurs que la parité du nombre des
électeurs, tels les conditions géographiques et les intérêts de la collectivité. La
difficulté qu'il y a à représenter de vastes territoires à faible densité de population,
par exemple, peut dicter un nombre d'électeurs quelque peu inférieur dans ces
districts; en insistant sur la parité des nombres, on pourrait priver des citoyens, ayant
des intérêts distincts, d'une voix effective au sein du processus législatif aussi bien
que d'une aide réelle de la part de leurs représentants dans leur rôle d'"ombudsman".
Ce n'est là qu'un des nombreux facteurs susceptibles de commander une dérogation
à la règle "une personne, une voix" dans l'intérêt d'une représentation effective.
- 40 -
En dernière analyse, on peut soutenir que les valeurs et les principes qui
animent une société libre et démocratique sont mieux servis par une définition qui
place la représentation effective au coeur même du droit de vote. Les préoccupations
que le juge en chef Dickson, dans l'arrêt Oakes, a associées à une société libre et
démocratique -- le respect de la dignité inhérente à l'être humain, la promotion de la
justice et de l'égalité sociales, l'acceptation d'une grande diversité de croyances, le
respect de chaque culture et de chaque groupe et la foi dans les institutions sociales
et politiques qui favorisent la participation des particuliers dans la société -- sont
mieux servies par un système électoral axé sur la représentation effective que par un
système fondé sur la parité mathématique. Le respect de la dignité individuelle et
de l'égalité sociale exige que les votes des citoyens ne soient pas indûment dépréciés
ou dilués. Toutefois la reconnaissance nécessaire des cultures et des groupes et
l'amélioration de la participation des particuliers au processus électoral et à la société
exigent que l'on tienne également compte d'autres préoccupations.
Pour résumer, je suis persuadée que les préceptes qui régissent
l'interprétation des droits prévus par la Charte appuient la conclusion que le droit de
vote devrait se définir comme la garantie du droit à une représentation effective. Le
concept de la parité absolue du nombre d'électeurs ne s'accorde pas avec l'évolution
du droit de vote dans le contexte canadien, et il n'offre pas la flexibilité nécessaire
pour faire face aux difficultés d'ordre pratique inhérentes au gouvernement
représentatif dans un pays tel que le Canada. En définitive, c'est le concept plus
large de la représentation effective qui sert le mieux les intérêts d'une société libre
et démocratique.
- 41 -
IV
Les limites des circonscriptions électorales de la Saskatchewan
violent-elles le droit de vote?
A.
La question
Il est important au départ de nous rappeler le rôle approprié des tribunaux
lorsqu'il s'agit de déterminer si une solution législative à un problème complexe est
contraire à la Charte. Notre Cour a affirmé à plusieurs reprises que les tribunaux
doivent se garder de modifier indûment les décisions dans lesquelles il faut soupeser
des considérations de principe opposées: voir les arrêts Renvoi relatif à la Public
Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, motifs du juge Le Dain,
à la p. 392; Canada c. Schmidt, [1987] 1 R.C.S. 500, motifs du juge La Forest, aux
pp. 522 et 523; Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l'Énergie, des
Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49, motifs du juge en chef Dickson, aux
pp. 90 à 92. Ces considérations m'ont incitée à dire, à la p. 419 de l'arrêt Dixon,
précité, que [TRADUCTION] "les tribunaux devraient se garder de modifier, en vertu
de l'art. 3 de la Charte, les circonscriptions électorales établies par le législateur à
moins qu'il ne semble que des personnes raisonnables, appliquant les principes
appropriés, n'auraient pas pu tracer les limites existantes des circonscriptions."
Avant d'en arriver aux circonscriptions en cause, il faut définir plus
clairement ce qui doit être évalué. Comme je l'ai souligné au début, la question
litigieuse dans ce pourvoi concerne les "différences" dans le nombre d'électeurs entre
certaines circonscriptions et la "répartition" des circonscriptions entre les zones
urbaines, rurales et du Nord. Cette formulation de la question propose d'axer la
- 42 -
réflexion sur le résultat obtenu plutôt que sur le processus, bien que, comme on le
verra, je conclue qu'en fait le processus suivi ne viole pas l'art. 3.
La Cour d'appel a centré l'examen sur la constitutionnalité de The
Electoral Boundaries Commission Act. Elle a conclu à la p. 189 que la Loi était
inconstitutionnelle parce qu'elle [TRADUCTION] "n'ordonnait pas à la Commission de
se laisser guider par le principe fondamental de l'égalité du pouvoir électoral", et
qu'en fait elle empêchait la Commission d'appliquer le principe de l'égalité en
exigeant un nombre précis de sièges dans les zones urbaines, rurales et du Nord. Au
second stade de son analyse, la Cour a considéré l'effet de la Loi. Après avoir
souligné un certain nombre d'écarts entre diverses circonscriptions, la Cour a conclu
que les limites des circonscriptions électorales elles-mêmes violaient le droit de vote
garanti par la Charte. Pour parvenir à cette conclusion, la Cour a appliqué un critère
fondé sur l'art. 3 dont j'ai laissé entendre qu'il était erroné -- le critère de la parité du
nombre des électeurs dans la mesure où on peut l'atteindre. Il faut par conséquent
examiner de nouveau cette question en fonction du critère fondé sur l'art. 3 que j'ai
proposé.
B.
Les limites des circonscriptions
The Electoral Boundaries Commission Act exigeait que la commission de
délimitation des circonscriptions électorales crée 29 circonscriptions urbaines, 35
circonscriptions rurales et 2 circonscriptions du Nord. Les 64 circonscriptions
urbaines et rurales forment à peu près la partie sud de la province, alors que les 2
circonscriptions du Nord constituent sa partie septentrionale. Dans la partie sud de
- 43 -
la province, la population de chaque circonscription électorale n'est pas inférieure ou
supérieure de plus de 25 pour 100 au quotient provincial. La Loi permettait
expressément aux deux circonscriptions septentrionales de s'écarter jusqu'à 50 pour
100 du quotient provincial, en plus ou en moins. La Cour d'appel, en vertu de
l'article premier, a conclu qu'un traitement particulier à l'égard des circonscriptions
du Nord était constitutionnellement acceptable, et ce point n'est pas contesté. Le
débat porte sur les circonscriptions du Sud, la Cour d'appel ayant conclu qu'elles
violaient l'art. 3 de la Charte.
La question est de savoir si des dérogations à la parité électorale dans les
circonscriptions du Sud peuvent se justifier par des considérations valides. L'intimé
affirme que les différences de population entre les circonscriptions ne peuvent se
justifier et violent l'art. 3, et il invoque les deux arguments suivants: (1) la
Commission de délimitation des circonscriptions électorales, limitée comme elle
l'était par la législation, a agi arbitrairement; et (2) en fait, certaines différences de
population entre diverses circonscriptions sont injustifiées. Le premier argument
concerne principalement le processus; le deuxième, le résultat.
J'examine tout d'abord la proposition selon laquelle la Commission de
délimitation des circonscriptions électorales a agi de façon arbitraire et sans tenir
suffisamment compte de la nécessité de maintenir la parité relative du nombre des
électeurs. Selon l'argument à l'appui de cette proposition, accueilli par la Cour
d'appel, la Commission aurait été irrégulièrement empêchée d'accorder l'importance
nécessaire à l'égalité des électeurs parce que The Electoral Boundaries Commission
- 44 -
Act lui imposait de produire une carte électorale comportant un nombre précis de
circonscriptions électorales urbaines, rurales et septentrionales.
Cet argument ne tient pas compte de l'origine de cette disposition de la
loi et de la répartition réelle de la population qui sous-tendent la répartition des
circonscriptions urbaines et rurales. La répartition des sièges entre les divers centres
urbains dans The Representation Act, 1989 découle logiquement de la carte électorale
qu'elle a remplacée. Selon The Representation Act, 1981, le nombre de sièges dans
les divers centres urbains était réparti comme suit: Moose Jaw - 2; Regina - 10;
Saskatoon - 10; Swift Current - 1; North Battleford - 1; Prince Albert avait un siège
dans les limites de la ville et un autre, Prince Albert - Duck Lake, qui comprenait une
partie de la ville et une petite partie d'une région environnante. La ville de Yorkton
faisait partie d'une circonscription comprenant la ville elle-même et une très petite
région avoisinante. Cette carte avait été établie par une commission impartiale qui
n'était pas tenue à un nombre précis de circonscriptions rurales ou urbaines.
La configuration des circonscriptions urbaines dans The Representation
Act, 1989 ne fait que refléter la croissance démographique dans ces régions depuis
la préparation de l'ancienne carte. La carte de 1989 comprend des sièges
supplémentaires pour les centres en expansion de Saskatoon et de Régina. Le fait
que la ville de Yorkton soit devenue une circonscription complète par elle-même,
retranchée de la région rurale avoisinante, reflète l'accroissement de sa population.
De la même façon, Prince Albert, une autre ville en pleine expansion, a été partagée
en deux circonscriptions comprenant exclusivement la zone urbaine elle-même. Il
ne s'agit pas là d'une répartition "arbitraire" de circonscriptions électorales, mais de
- 45 -
la résultante de la carte électorale établie en 1981 par une commission impartiale, et
de l'accroissement de la population survenu depuis.
Dans l'ensemble, la carte électorale établie par The Representation Act,
1989 indique une tendance dans les circonscriptions "urbaines" à compter plus
d'électeurs que les circonscriptions "rurales". En effet, les circonscriptions urbaines
ont généralement un peu plus d'électeurs que le quotient alors que les
circonscriptions rurales en comptent généralement un peu moins. Cependant les
différences ne sont pas considérables et il y a des exceptions. Plusieurs
circonscriptions rurales sont plus grandes que certaines circonscriptions urbaines.
De plus, les circonscriptions "rurales" ne sont pas nécessairement des
circonscriptions "agricoles". Plusieurs centres relativement importants, dont
Weyburn, Estevan, Melville, Nipawin, Melfort et Lloydminster, sont inclus dans ces
circonscriptions "rurales".
La répartition réelle des sièges entre les zones urbaines et les zones
rurales se rapproche beaucoup de la répartition de la population dans ces zones. Les
zones rurales ont 53 pour 100 des sièges et 50,4 pour 100 de la population. Les
zones urbaines ont 43,9 pour 100 des sièges et 47,6 pour 100 de la population. Par
conséquent, les zones rurales sont quelque peu surreprésentées et les zones urbaines
sont quelque peu sous-représentées, mais ces écarts sont relativement mineurs. Des
écarts similaires avaient résulté des répartitions proposées par les Commissions de
délimitation des circonscriptions électorales de 1974 et de 1979-1980. Par exemple,
le Rapport de 1979-1980 n'accordait que 40,6 pour 100 des sièges aux zones urbaines
qui comptaient 42,6 pour 100 de la population. Dans la nouvelle répartition de 1974,
- 46 -
les zones urbaines n'avaient que 36,1 pour 100 des sièges mais 38,9 pour 100 de la
population. On voit donc que la répartition des sièges entre les circonscriptions
urbaines et rurales dans la loi de 1989 a eu principalement pour effet d'augmenter le
nombre de sièges urbains afin de refléter l'accroissement de la population dans les
zones urbaines. Cela contredit la prétention que la loi de 1989 était une tentative
injustifiée de modifier les limites des circonscriptions pour avantager le parti au
pouvoir.
L'argument des contraintes arbitraires imposées à la commission par la
loi applicable peut aussi être critiqué en ce qu'il témoigne d'une interprétation
indûment restrictive de The Electoral Boundaries Commission Act. L'article 20 de la
Loi établit les normes qui doivent régir la carte électorale:
[TRADUCTION] 20 Pour fixer la superficie et les limites des
circonscriptions proposées, une commission:
a) doit déterminer le quotient de circonscription électorale en
divisant le chiffre de la population électorale par le nombre de
circonscriptions, quotient dont ne doit s'écarter:
i) de plus de 25 % la population des circonscriptions
méridionales envisagées, sous réserve de l'article 14 et du
paragraphe 15(1);
ii) de plus de 50 % la population des circonscriptions
septentrionales envisagées, sous réserve de l'article 14;
b) peut utiliser l'écart permis par rapport au quotient visé à l'alinéa
a) pour tenir compte des facteurs suivants:
i) la densité ou le taux relatif de croissance de la population de
toute circonscription envisagée;
ii) toute caractéristique géographique particulière, y compris les
dimensions de la circonscription envisagée et les moyens de
communication entre ses diverses parties;
- 47 -
iii) la similitude ou la diversité des intérêts de la population, y
compris les écarts dans les exigences de la population de toute
circonscription envisagée;
iv) d'autres facteurs semblables ou pertinents.
La Commission a appliqué ces normes en fixant les limites des
circonscriptions, appliquant un critère conforme à l'art. 3 de la Charte tel que je l'ai
interprété, et a noté à la p. 4 de son rapport final:
[TRADUCTION] La Commission est d'avis que le principe de la
représentation selon la population est reconnu dans la législation par la
création d'un quotient électoral de circonscription. Il est clair que la Loi,
par déduction nécessaire, suppose que ce quotient doit être le point de
référence pour toutes les circonscriptions. Le droit de la Commission de
s'écarter de ce quotient n'est pas absolu. Elle ne peut le faire que pour les
motifs exposés dans la Loi, et seulement dans la mesure où les
circonstances particulières l'y autorisent, et la loi l'exige. Telle est
l'interprétation adoptée par la Commission lorsqu'elle a présenté son
Rapport provisoire et qu'elle a étudié les observations faites par écrit ou
de vive voix à l'égard du Rapport. [Je souligne]
Je suis convaincue qu'il faut rejeter la proposition selon laquelle la
Commission était indûment assujettie aux contraintes de la loi applicable et a par
conséquent omis de prendre en considération les facteurs appropriés. Considéré
globalement le processus était équitable. La répartition initiale des circonscriptions
rurales et urbaines avait été faite par une commission qui n'était assujettie à aucune
contrainte; les modifications ultérieures reflètent en large part les changements
démographiques et donnent au principe de l'égalité électorale le poids qui lui revient.
La participation du législateur à l'ajustement de la répartition ne rend pas le
processus injuste ou arbitraire.
- 48 -
J'en viens alors à la prétention selon laquelle la répartition des sièges
elle-même viole l'art. 3 de la Charte. Comme on l'a déjà souligné, les divers chiffres
de population dans les circonscriptions méridionales ne s'écartent pas de plus de 25
pour 100 du quotient provincial. En outre, la répartition des circonscriptions
urbaines et rurales suit de près le partage réel de la population entre les villes et les
campagnes. Il reste cependant à considérer si des écarts injustifiables existent dans
certaines circonscriptions particulières de la partie méridionale de la province.
Avant d'étudier les limites des circonscriptions électorales pour
déterminer si elles sont justifiées, il peut être utile de mentionner certains facteurs,
autres que l'égalité du pouvoir électoral, qui interviennent dans cette analyse. Un des
plus importants tient à ce qu'il est plus difficile de représenter des populations rurales
que des populations urbaines. Les documents qui nous ont été présentés indiquent
que non seulement les circonscriptions rurales sont plus difficiles à desservir en
raison de divers problèmes de transport et de communications, mais aussi que les
électeurs ruraux font plus appel à leurs représentants élus soit à cause de l'absence
des ressources plus diversifiées dont disposent les centres urbains soit pour d'autres
raisons. Ainsi l'objectif de la représentation effective peut justifier l'existence de
populations électorales légèrement inférieures dans les régions rurales. Un autre
facteur auquel il a été donné une place prééminente devant notre Cour, concernait les
frontières géographiques; les rivières et les territoires des municipalités constituent
des lignes naturelles de démarcation entre les communautés et par conséquent des
limites naturelles de circonscriptions électorales. Il y a aussi le facteur des
prévisions démographiques. Puisque les limites sont fixées pour un certain nombre
d'années -- celles de 1989 pourraient encore être en place en 1996, par exemple -- les
- 49 -
prévisions démographiques peuvent pour l'ensemble de cette période justifier une
dérogation à la stricte égalité à l'époque de la délimitation des circonscriptions.
Dans ce contexte, j'aborde maintenant la question des délimitations
elles-mêmes.
La Commission n'a pas étudié les écarts circonscription par
circonscription dans son rapport, se contentant d'une description générale des
facteurs sur lesquels elle s'est appuyée pour fixer les limites des circonscriptions
électorales. Elle a toutefois souligné l'importance des facteurs géographiques dans
la fixation des limites dans les zones peu peuplées du Sud-Ouest, où les rivières
servent souvent à délimiter des régions et des communautés distinctes et, de plus, ont
une incidence sur les transports et la facilité avec laquelle la population est desservie.
La Commission a aussi fait des remarques particulières sur les deux circonscriptions
comptant le plus grand écart, Morse et Humboldt. Dans chaque cas, elle a donné à
la p. 7 de son Rapport final de bonnes explications de l'ampleur de l'écart:
[TRADUCTION] Les deux circonscriptions envisagées faisant
principalement l'objet des critiques étaient celles de Morse et de
Humboldt. Morse a la population électorale la plus petite de toutes les
circonscriptions rurales alors que Humboldt a la plus grande. Cela est
compréhensible. Morse est située dans la partie peu peuplée de la
Saskatchewan rurale, et Humboldt renferme une région de la province
dont la population est beaucoup plus dense.
La Commission ne voit aucun avantage à modifier les limites de la
circonscription de Morse. L'étude de la carte révèle que les
circonscriptions avoisinantes sont aussi des zones peu peuplées.
Augmenter le nombre des électeurs dans la circonscription de Morse ne
ferait que réduire leur nombre dans les circonscriptions voisines à aucune
fin utile. De plus, la limite nord de la circonscription de Morse, la
Saskatchewan Sud, constitue une limite naturelle. De plus, la
circonscription de Morse englobe la ville de Swift Current. Si des
- 50 -
villages satellites se développent à l'extérieur de la ville de Swift Current,
comme certains l'ont suggéré, la population électorale augmentera en
conséquence.
Les recommandations du Rapport final contribuent dans une certaine
mesure à réduire la population électorale de la circonscription de
Humboldt. La Commission estime que cette circonscription a atteint sa
population optimale. Elle est aussi d'avis qu'un jour la partie centrale de
la province et son parc subiront, dans une certaine mesure, les mêmes
changements qui se sont produits dans les zones des prairies. Avec
l'usage accru du matériel lourd, il est vraisemblable que les exploitations
agricoles dans cette partie de la Saskatchewan prendront de l'extension,
entraînant à l'avenir une diminution de la population.
Une troisième circonscription critiquée est celle de Saskatoon Greystone,
avec un écart positif de 23 pour 100, qui est contiguë à la circonscription de
Saskatoon Sutherland-University, avec un écart négatif de 24 pour 100. L'examen
de la carte électorale de Saskatoon révèle que Saskatoon Greystone est totalement
construite alors que Saskatoon Sutherland-University ne l'est pas. Il se peut, comme
le laisse entendre l'appelant, que les possibilités d'accroissement de la population de
Saskatoon Sutherland-University soit un facteur de l'écart. Par contre, l'intimé n'a
soumis aucune preuve à part les données démographiques à l'appui de sa prétention
que l'écart entre ces deux circonscriptions est illogique ou arbitraire.
J'ai indiqué plus haut que les différences de population entre les
circonscriptions urbaines et rurales n'étaient pas considérables. Dans la mesure où
la carte électorale sépare peut-être des communautés-dortoirs de circonscriptions
rurales voisines, il n'est pas absolument évident que ces communautés devraient être
réunies aux communautés dans lesquelles leurs habitants travaillent. Leurs intérêts
peuvent être différents de ceux de la circonscription urbaine et leur réunion pourrait
englober une part de population rurale réelle.
- 51 -
En résumé, la preuve soumise par la province est suffisante pour justifier
les limites existantes des circonscriptions électorales. En règle générale, les écarts
de population entre les circonscriptions urbaines et rurales sont petits et ne dépassent
pas ce à quoi on peut s'attendre compte tenu des plus grandes difficultés que
comporte la représentation des régions rurales. Les écarts entre certaines
circonscriptions données semblent être justifiés par des facteurs tels que les
caractéristiques géographiques, les intérêts de la collectivité et les tendances
démographiques. On n'a pas sérieusement prétendu que les limites septentrionales
étaient inadéquates, étant donné la faible densité de la population et les problèmes
de communication dans la région. Je conclus que la violation de l'art. 3 de la Charte
n'a pas été établie.
Dans ces circonstances, il n'est pas nécessaire d'étudier l'article premier.
V
Conclusion
Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et je répondrais par la négative aux
deux questions constitutionnelles.
//Le juge Sopinka//
Version française des motifs rendus par
LE JUGE SOPINKA -- J'ai lu les motifs de mes collègues, les juges Cory et
McLachlin, et quoique je souscrive à la conclusion du juge McLachlin et à l'essentiel
- 52 -
de ses motifs, j'aborderais différemment l'interprétation de l'art. 3 de la Charte
canadienne des droits et libertés.
À mon avis, en utilisant les simples mots "[t]out citoyen [. . .] a le droit
de vote...", à l'art. 3, les rédacteurs n'avaient pas l'intention d'inventer ou de créer un
droit dont ne jouissaient pas auparavant les citoyens du Canada. En fait, il a été
franchement admis au cours des débats que le droit de vote existait en Saskatchewan
avant 1982. En conséquence, dans l'interprétation de l'art. 3, il faut se demander en
tout premier lieu sur quels principes était fondé le droit de vote qui existe au Canada
depuis de nombreuses années.
L'étude historique de la question montre que, non seulement en
Saskatchewan, mais dans d'autres provinces également, la délimitation des
circonscriptions électorales visait à établir l'égalité des électeurs tout en acceptant
libéralement des écarts fondés sur le genre de considérations qui sont énumérées à
l'art. 20 de The Electoral Boundaries Commission Act, S.S. 1986-87-88, ch. E-6.1. Les
différences privant les électeurs d'une représentation équitable et effective étaient
évitées. Sous le régime de la Charte, les différences sont assujetties à l'examen
judiciaire et ne doivent pas priver les électeurs d'une représentation équitable et
effective.
Les questions soulevées dans le présent pourvoi nous obligent à nous
prononcer sur le résultat législatif du processus prévu dans The Electoral Boundaries
Commission Act. L'issue du processus est incluse dans The Representation Act, 1989,
S.S. 1989-90, ch. R-20.2. Selon mon collègue le juge Cory, une fois établie une
- 53 -
commission indépendante de délimitation des circonscriptions, il incombait à
l'assemblée législative de la Saskatchewan de s'assurer que cette commission était
en mesure de s'acquitter librement de son mandat sans intervention inutile telles les
dispositions de l'art. 14 de The Electoral Boundaries Commission Act. Avec égards,
je ne suis pas d'accord. La position adoptée par le juge Cory présuppose l'existence
d'une sorte de garantie constitutionnelle du processus. Il n'était pas nécessaire pour
l'assemblée législative de la Saskatchewan de créer une commission indépendante
et, eût-elle simplement établi par une loi les limites contestées, le processus
lui-même n'aurait pas été assujetti à l'examen judiciaire. Puisqu'elle a choisi de
déléguer cette tâche à la Commission, il n'y a aucune raison d'interdire à la
législature de fixer des lignes directrices strictes définissant les pouvoirs à conférer
à la Commission.
Ces directives sont énoncées aux articles 14 et 20 de The Electoral
Boundaries Commission Act. Les facteurs énumérés à l'art. 20 pourraient être
appliqués de manière à créer des différences privant les électeurs d'une
représentation équitable et effective, mais ils peuvent tout aussi bien être appliqués
pour atteindre cet objectif. De la même façon, l'art. 14 de The Electoral Boundaries
Commission Act, qui établit un nombre fixe de circonscriptions rurales et urbaines,
aurait pu avoir pour résultat de créer des écarts par rapport à cet objectif
suffisamment importants pour constituer une violation du droit de vote, mais il n'a
pas eu cet effet en l'espèce. Par conséquent, l'espèce ne concerne pas la validité
constitutionnelle des facteurs énumérés aux art. 20 ou 14, mais plutôt l'effet de leur
application.
- 54 -
Je suis d'accord avec la conclusion du juge Cory selon laquelle les limites
des circonscriptions électorales établies par la carte de 1981 sont équitables et ne
violent pas le droit de vote. Les limites proposées par The Representation Act, 1989
ont adopté la carte électorale existante de la Saskatchewan et y ont ajouté deux
circonscriptions urbaines. Ces deux circonscriptions supplémentaires correspondent
à l'accroissement de la population électorale des régions en cause. L'ampleur et les
justifications de l'écart par rapport à la stricte égalité des électeurs sont comparables
à ce qui a abouti à la carte de 1981. Dans ces circonstances, on ne peut pas dire que
les différences établies par The Representation Act, 1989 sont considérables au point
de priver les électeurs d'une représentation équitable et effective. Par conséquent,
elles ne portent pas atteinte au droit de vote garanti à l'art. 3 de la Charte.
Je trancherais donc le présent pourvoi de la façon proposée par le
juge McLachlin.
Pourvoi accueilli, le juge en chef LAMER et les juges L'HEUREUX-DUBÉ et
CORY sont dissidents.
Procureur de l'appelant: Brian Barrington-Foote, Regina.
Procureur de l'intimé: Roger Carter, Saskatoon.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: John C. Tait,
Ottawa.
- 55 -
Procureur de l'intervenant le procureur général du Québec: Le procureur
général du Québec, Ste-Foy.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la
Colombie-Britannique: Le procureur général de la Colombie-Britannique, Victoria.
Procureurs de l'intervenant le procureur général de
l'Île-du-Prince-Édouard: Stewart McKelvey Stirling Scales, Charlottetown.
Procureurs de l'intervenant le procureur général de l'Alberta: Field &
Field Perraton Masuch, Edmonton.
Procureur de l'intervenant le procureur général de Terre-Neuve: Paul D.
Dicks, St. John's.
Procureur de l'intervenant le ministre de la Justice des territoires du
Nord-Ouest: Le ministre de la Justice des territoires du Nord-Ouest, Yellowknife.
Procureurs de l'intervenant le ministre de la Justice du Yukon: Arvay,
Finlay, Victoria.
Procureur de l'intervenant John F. Conway: John F. Conway, Regina.
Procureur de l'intervenante la British Columbia Civil Liberties
Association: Robert D. Holmes, Vancouver.
- 56 -
Procureur des intervenants Douglas Billingsley, Wilson McBryan, Leonard
Jason et Daniel Wilde: Donald J. Boyer, Edmonton.
Procureurs de l'intervenante l'Alberta Association of Municipal Districts
and Counties: Brownlee Fryett, Edmonton.
Procureurs des intervenantes les villes d'Edmonton et de Grande Prairie:
Timothy J. Christian et June M. Ross, Edmonton.
Procureur de l'intervenante Equal Justice for All: Larry W. Kowalchuk,
Saskatoon.