O'Hara c. Colombie-Britannique, [1987] 2 R.C.S. 591
Terrance Patrick O'Hara et John Earl Kirkbride
Appelants
c.
Sa Majesté La Reine du chef de la province de la Colombie-Britannique, le
procureur général de la province de la Colombie-Britannique, Malcolm A.
Matheson, Mary Saunders et Richard M. MacIntosh
Intimés
et
Le procureur général de l'Ontario, le procureur général du Québec, le procureur
général du Nouveau-Brunswick et le procureur général de l'Alberta
Intervenants
RÉPERTORIÉ: O'HARA c. COLOMBIE-BRITANNIQUE
No du greffe: 20260.
1987: 2 juin; 1987: 19 novembre.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, Estey, McIntyre, Lamer, Wilson,
Le Dain, La Forest et L'Heureux-Dubé.
en appel de la cour d'appel de la colombie-britannique
Droit constitutionnel -- Répartition des pouvoirs législatifs --
Administration de la justice et droit criminel -- Commission d'enquête provinciale --
Enquête sur des présumés méfaits qu'auraient commis des agents de police
- 2 -
provinciaux -- Commission dotée du pouvoir d'obliger les témoins à déposer sous
serment -- Validité du décret créant la Commission -- Loi constitutionnelle de 1867,
art. 91(27), 92(6), (14), (16).
En vertu de l'Inquiry Act de la Colombie-Britannique, le
lieutenant-gouverneur en conseil a promulgué le décret no 590 qui a nommé trois
commissaires chargés d'enquêter et de faire rapport sur toutes les questions reliées aux
blessures qu'aurait subies un détenu dans un poste de police. Le détenu s'est plaint qu'il
avait été agressé par des agents de police au cours de sa détention et que sa blessure
résultait de cette agression. Les appelants et les autres agents de police en fonction la
nuit de l'incident ont été sommés de comparaître devant la Commission. Les agents ont
alors demandé à la Cour suprême de la Colombie-Britannique une ordonnance
déclarant que le décret outrepassait les pouvoirs de la province. Ils ont soutenu que le
mandat de la Commission fixée par le décret empiétait sur le pouvoir législatif exclusif
que le par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement parce que
l'objet principal de la Commission était d'examiner si certaines infractions précises
s'étaient produites et, le cas échéant, de déterminer qui était responsable. Les requêtes
ont été rejetées et la Cour d'appel a confirmé ce jugement.
Arrêt (le juge Estey est dissident): Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, McIntyre, Lamer, Wilson, Le
Dain, La Forest et L'Heureux-Dubé: Le paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle
de 1867 autorise une province à créer une commission pour enquêter et faire rapport
sur des méfaits qu'auraient commis des membres d'un corps de police qui relève de sa
compétence et pour permettre à une telle commission d'obliger les témoins à déposer.
- 3 -
Toutefois, il y a des limites au pouvoir d'une province d'établir une commission
d'enquête et de la doter de pouvoirs d'enquête coercitifs. Premièrement, une province
doit respecter la compétence fédérale en matière de droit criminel et de procédure
criminelle. Par exemple, une commission d'enquête établie uniquement pour
déterminer la responsabilité criminelle et pour contourner la protection que le Code
criminel accorde à un accusé outrepasserait les pouvoirs d'une province, car il s'agirait
d'une matière relative au droit criminel et à la procédure en matière criminelle.
Deuxièmement, une province ne peut se fonder sur sa compétence aux termes du par.
92(14) pour s'ingérer dans la gestion d'un organisme fédéral. Troisièmement, ni une
province ni le Parlement ne peuvent porter atteinte aux droits des citoyens canadiens
en établissant des commissions d'enquête de ce genre.
En l'espèce, le décret relève de la compétence législative de la province.
La Commission d'enquête était chargée d'enquêter sur des présumés méfaits pour des
fins différentes de celles qui sous-tendent le droit criminel et la procédure criminelle.
L'enquête n'a pas pour but de déterminer la responsabilité criminelle, mais elle a pour
but d'aller jusqu'au fond d'un cas de mauvaise conduite de la part de la police qui a
porté atteinte à la bonne administration de la justice. Les autorités fédérales n'ont pas
compétence pour imposer des mesures disciplinaires aux agents de police visés par
l'enquête.
En outre, étant donné que le présumé méfait s'est produit dans une prison,
le par. 92(6) de la Loi constitutionnelle de 1867 constitue un fondement constitutionnel
indépendant du par. 92(14) sur lequel peut s'appuyer la compétence provinciale à
l'égard de l'enquête. Il convient également de mentionner le par. 92(16).
- 4 -
Le juge Estey (dissident): Le droit criminel et la procédure en matière
criminelle ne peuvent être contournés par une mesure provinciale prise sous le régime
d'une loi générale en matière d'enquêtes. Le principal et apparemment seul but de
l'enquête était d'isoler et d'identifier les véritables délinquants afin de les poursuivre.
Cette situation offre une base précaire pour étendre ou projeter les observations faites
par cette Cour dans l'arrêt Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9. Certes, il existe une
démarcation très mince pour déterminer si le recours à une enquête provinciale
coercitive, qui porte atteinte aux droits que possèdent les citoyens en vertu de nos lois
en matière criminelle, empiète sur la compétence fédérale. Vu la gravité des
conséquences possibles pour la personne d'un empiétement provincial sur le processus
criminel, les tribunaux devraient être très prudents en élargissant les enquêtes relatives
aux matières criminelles que les provinces peuvent à l'occasion mettre sur pied.
Jurisprudence
Citée par le juge en chef Dickson
Arrêts appliqués: Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9; Procureur
général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218;
Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal, [1978] 1 R.C.S. 152; Bisaillon c. Keable,
[1983] 2 R.C.S. 60; Procureur général de l'Alberta c. Putnam, [1981] 2 R.C.S. 267;
arrêts mentionnés: Re Nelles and Grange (1984), 9 D.L.R. (4th) 79; R. v.
Hoffmann-La Roche Ltd. (Nos. 1 & 2) (1981), 33 O.R. (2d) 694; Procureur général du
Canada c. Transports Nationaux du Canada, Ltée, [1983] 2 R.C.S. 206; Re Public
Inquiries Act (1919), 48 D.L.R. 237; Reference Re the Adoption Act, [1938] R.C.S.
- 5 -
398; Kelly & Sons v. Mathers (1915), 23 D.L.R. 225; Batary v. Attorney General for
Saskatchewan, [1965] R.C.S. 465.
Citée par le juge Estey (dissident)
Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9; Batary v. Attorney General for
Saskatchewan, [1965] R.C.S. 465; Procureur général du Québec et Keable c.
Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218; Bisaillon c. Keable, [1983] 2
R.C.S. 60.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 7, 11h), 13.
Inquiry Act, R.S.B.C. 1979, chap. 198, art. 8.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27), 92(6), (14), (16).
Loi sur la preuve au Canada, S.R.C. 1970, chap. E-10.
Police Act, R.S.B.C. 1979, chap. 331, art. 40.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie-Britannique
(1987), 36 D.L.R. (4th) 308, 33 C.C.C. (3d) 90, [1987] 3 W.W.R. 362 (sub nom.
Robinson v. B.C. (Govt.)), qui a confirmé le jugement du juge Legg (1986), 3 B.C.L.R.
(2d) 77, 28 C.C.C. (3d) 489, [1986] 4 W.W.R. 729, qui avait rejeté la demande des
appelants portant que le décret no 590 outrepassait la compétence de la province.
Pourvoi rejeté, le juge Estey est dissident.
Richard R. Sugden et George Sourisseau, pour l'appelant O'Hara.
- 6 -
A. G. Henderson, pour l'appelant Kirkbride.
Brian R. D. Smith, c.r., et E. Robert A. Edwards, c.r., pour les intimés Sa
Majesté la Reine et le procureur général de la Colombie- Britannique.
Lucy Cecchetto, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Yves de Montigny, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
Grant S. Garneau, pour l'intervenant le procureur général du
Nouveau-Brunswick.
William Henkel, c.r., pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
Version française du jugement du juge en chef Dickson et des juges Beetz,
McIntyre, Lamer, Wilson, Le Dain, La Forest et L'Heureux-Dubé rendu par
1.
LE JUGE EN CHEF--Le présent pourvoi soulève la question de savoir si la
Loi constitutionnelle de 1867 autorise une province à établir une commission chargée
d'enquêter et de faire rapport sur des méfaits qu'auraient commis des membres de ses
propres corps de police et à doter cette commission du pouvoir d'obliger les témoins
à déposer sous serment.
I
Les faits
- 7 -
2.
Michael Jacobsen (qui n'est pas partie à la présente affaire) a été arrêté par
la police alors qu'il était en état d'ébriété, puis incarcéré dans une prison de la police
municipale de Vancouver, en Colombie-Britannique. Les appelants O'Hara et
Kirkbride sont des agents de la police municipale de Vancouver qui, avec quatre autres
agents, étaient en fonction à la prison municipale cette nuit-là. Environ cinq heures
après son incarcération, Jacobsen a été remis en liberté et s'est rendu immédiatement
dans un hôpital local pour faire soigner une blessure grave à son genou. Jacobsen s'est
plaint qu'il avait été agressé par un seul ou plusieurs agents au cours de sa détention
et que sa blessure résultait de cette agression.
3.
Par suite de sa plainte, la police municipale de Vancouver a mené une
enquête interne approfondie. Les résultats de cette enquête ont été transmis au substitut
du procureur général du district qui a déterminé que la preuve soumise ne pourrait pas
appuyer des accusations criminelles en raison de l'absence d'éléments de preuve
identifiant le ou les agresseurs. Les autorités policières ont décidé de ne prendre
aucune autre mesure. Toutefois, se fondant sur l'art. 40 de la Police Act, R.S.B.C.
1979, chap. 331, Jacobsen a demandé la tenue d'une enquête publique sur la conduite
du caporal Nixon, qui était le sous-officier en fonction à la prison municipale au
moment où il a été détenu. Jacobsen a allégué que Nixon était la personne qui l'avait
agressé. En outre, Jacobsen a intenté une action contre la ville de Vancouver, le
directeur de la police M. Stewart, la Commission de police de Vancouver et les agents
de police qui étaient en fonction cette nuit-là, en vue d'obtenir des dommages-intérêts
pour des blessures corporelles résultant de l'agression qu'il aurait subie.
4.
Une enquête a été instituée conformément à l'art. 40 de la Police Act. Après
avoir entendu les dépositions de Jacobsen, des agents de police en question et de douze
- 8 -
autres témoins, le comité d'enquête de la Commission de police de Vancouver a, dans
des motifs écrits, rejeté la plainte portée contre Nixon, concluant qu'aucun élément de
preuve fiable ne permettait d'identifier un agent en particulier. Toutefois, la
Commission a conclu que les blessures subies par Jacobsen avaient été causées par une
agression perpétrée par au moins deux des agents de police en fonction cette nuit-là
et que certains ou la totalité de ces agents avaient participé au "camouflage" des
événements. La Commission a demandé que le directeur de la police, sinon la
Commission de police de la Colombie-Britannique, examine l'affaire pour voir ce qui
est réellement arrivé à Jacobsen au cours de la nuit en question.
5.
L'action civile intentée par Jacobsen contre Stewart, le directeur de la
police, le sergent Cox et la Commission de police de Vancouver a par la suite été
rejetée. L'action civile intentée contre les autres agents de police a été réglée; la ville
a payé.
6.
Le lieutenant-gouverneur en conseil a promulgué le décret no 590
conformément à l'Inquiry Act, R.S.B.C. 1979, chap. 198. Dans ce décret, il a nommé
les intimés Matheson, Saunders et MacIntosh (qui ne prennent pas position dans le
présent pourvoi), membres de la Commission de police de la Colombie-Britannique,
à titre de commissaires chargés d'enquêter et de faire rapport sur toutes les questions
reliées aux blessures qu'aurait subies Jacobsen. Voici les modalités du décret:
1.
Une commission nommant Malcolm A. Matheson,
président de la Commission de police de la
Colombie-Britannique, ainsi que Mary
Saunders et Richard
M. MacIntosh, membres
d e c e t t e
commission, à titre de
commissaires aux
termes de la partie 2 de
l ' I n q u i r y A c t ,
chargés d'enquêter et de
faire rapport sur
toutes les questions
reliées aux blessures
- 9 -
qu'aurait subies
Mi c ha e l Albert
Jacobsen le 30 septembre
1983 et qui, selon
ce qu'il a déclaré, ont
été causées au cours
de sa détention dans
un poste de police
de Vancouver à cette
date, sur les résultats
d'une enquête
interne de la police,
des enquêtes et des
audiences qui ont
suivi la plainte déposée
par M. Jacobsen aux
termes de la Police Act
et sur la question de
savoir si tous les
éléments de preuve
pertinents ont été
c o r r e c t e m e n t
présentés et donnés
s i nc è r e me n t a u
cours de ces enquêtes et
a u d i e n c e s . E n
particulier, la Commission
e s t c h a r g é e
d'enquêter et de faire rapport
sur
a) tous les facteurs entourant la détention de Jacobsen au
poste de police de
Vancouver le 30 septembre 1983, plus particulièrement, sur les
motifs de cette détention et la durée de celle-ci,
b) la question de savoir si Jacobsen a subi des blessures
alors qu'il était détenu par la police et, dans l'affirmative,
sur la gravité de celles-ci, sur la ou les personnes qui les ont
infligées, les motifs pour lesquels elles ont été infligées
et le moment et l'endroit où les blessures ont été causées,
c) la question de savoir si un membre du personnel de
la police de Vancouver a joué un rôle dans l'agression contre
Jacobsen, a eu ou pris connaissance des blessures qu'il a
subies et, dans l'affirmative, de qui il s'agit et dans
quelle mesure chacun a contribué aux blessures ou en a eu ou pris
connaissance,
d) la question de savoir si un agent de police qui a eu
connaissance de l'agression (le cas échéant) contre
Jacobsen a pris des mesures pour l'empêcher de subir des
blessures et, sinon, pourquoi pas, et
e) tous les dossiers d'enquêtes relatives à des questions
de discipline interne, les poursuites judiciaires et autres
enquêtes qui ont eu lieu par suite des plaintes déposées par
- 10 -
Jacobsen aux termes de la Police Act ou d'une action
civile intentée contre le corps de police de Vancouver et sur la
question de savoir si, de l'avis des commissaires, des
éléments de preuve ont été falsifiés, n'ont pas été présentés
ou ont été supprimés lors de ces enquêtes et procédures et,
dans l'affirmative, dans quelle mesure et, si nécessaire,
par quelle personne . . .
La promulgation du décret no 590 était accompagnée d'un communiqué de presse du
ministère du Procureur général de la Colombie-Britannique, dans lequel on déclarait
que les commissaires tiendraient une audience publique sur les circonstances entourant
les blessures qui auraient été infligées [TRADUCTION] "y compris le moment,
l'endroit et par quelle personne". Selon le communiqué de presse, la commission aurait
[TRADUCTION] "un pouvoir semblable à celui dont jouit normalement un tribunal
judiciaire saisi d'une instance aux termes du Code criminel".
7.
Les appelants et les autres agents de police ont été sommés de comparaître
devant la Commission. Les agents ont alors demandé à la Cour suprême de la
Colombie-Britannique une ordonnance déclarant que le décret outrepassait les
pouvoirs de la province, une injonction empêchant les commissaires de procéder et une
ordonnance annulant les sommations qui leur avaient été adressées. Le juge Legg a
rejeté les requêtes: (1986), 28 C.C.C. (3d) 489. L'appel interjeté devant la Cour d'appel
de la Colombie-Britannique a été rejeté: (1987), 33 C.C.C. (3d) 90. Cette Cour a
accordé l'autorisation de pourvoi contre l'arrêt de la Cour d'appel.
II
Jugements
- 11 -
Rapport du comité d'enquête publique de la Commission de police de Vancouver
8.
Madame Kathleen Keating, présidente du comité d'enquête publique créé
aux termes de l'art. 40 de la Police Act, par suite de la plainte de Jacobsen, fait les
observations suivantes dans son rapport:
[TRADUCTION] Il s'agit de l'affaire la plus troublante dont a été saisi ce
comité. Elle concerne un jeune homme qui a été arrêté et amené en prison
parce qu'on considérait qu'il était dans un état d'ébriété trop avancé pour
s'occuper de lui-même après que le conducteur de la voiture dans laquelle
il prenait place eut été arrêté pour conduite avec facultés affaiblies.
Agé de 25 ans et en bonne santé, quoiqu'en état d'ébriété, il est arrivé à la
prison vers 5 h le matin du 30 septembre 1983. Cinq heures plus tard, il a
été remis en liberté alors qu'il souffrait d'une fracture de la rotule et on lui
a conseillé de "se faire examiner sans délai". Bien qu'il ait été incapable
de s'appuyer sur sa jambe, il a réussi à se rendre à l'hôpital où on l'a opéré
le jour même et plusieurs fois par la suite. Il est peu probable que son
genou retrouve jamais sa pleine mobilité.
Bien qu'il se soit produit un événement qui ne peut être qu'inusité, quelle
que soit la manière dont la rotule a pu être fracturée, aucun des sept agents
et gardiens ayant déposé qu'ils étaient en fonction à ce moment-là, ne
pouvait se souvenir que quelque chose d'inhabituel était arrivé ce matin-là.
Le rapport se termine par les passages suivants:
[TRADUCTION] Cette affaire trouble la Commission pour un certain
nombre de raisons. D'abord et avant tout, il est évident que, entre le
moment où il est arrivé à la prison vers 5 h le 30 septembre 1983 et
environ une demi-heure plus tard, M. Jacobsen a subi une blessure grave.
Malgré certaines hypothèses avancées par plusieurs témoins selon
lesquelles cette blessure aurait pu survenir par suite d'une bagarre dans la
cellule ou d'une chute alors que M. Jacobsen se déplaçait avec son
pantalon aux genoux, rien ne les corrobore et il n'y a aucun motif de ne pas
ajouter foi au témoignage de M. Rice [qui était dans la même cellule que
Jacobsen]. Par conséquent, la Commission est d'avis que la blessure subie
par M. Jacobsen a été causée par les actes d'au moins une personne en
- 12 -
fonction dans la prison cette nuit-là. Toutefois, il est tout à fait vrai,
comme le soutient Me Hall [l'avocat du caporal Nixon], qu'il n'y a aucun
élément de preuve fiable en matière d'identification permettant de conclure
à la culpabilité d'un agent en particulier.
Cela nous amène à la seconde source d'inquiétude. Il se peut que, de toute
façon, il n'ait pas été possible d'obtenir une meilleure identification.
Toutefois, il se peut qu'une preuve appropriée en matière d'identification
aurait pu être obtenue s'il y avait eu une autre séance d'identification au
début de l'enquête. La séance d'identification au moyen de photographies
qui a été présentée en preuve n'a pas semblé très satisfaisante étant donné
la qualité et l'âge de certaines des photos. La pratique selon laquelle le
témoin doit examiner un groupe d'agents présents dans la salle d'audience
n'est également pas appropriée. Il y a de bonnes raisons pour que les
séances d'identification aient lieu dans un contexte approprié, dans des
circonstances contrôlées, et ces raisons ne cessent pas de s'appliquer
lorsque des policiers sont accusés.
Troisièmement, il y a une lacune dans les inscriptions qui auraient dû être
portées au registre de la prison la nuit en question. Le caporal Nixon a
déclaré à l'agent enquêteur qu'un membre du personnel infirmier a
mentionné qu'on apporterait de la glace pour un prisonnier dont le genou
était enflé. Toutefois il n'a pas veillé à ce que cela soit correctement inscrit
dans le registre. Le gardien O'Hara a donné la glace au prisonnier, mais n'a
pas veillé à ce que ce soit inscrit dans le registre. Les inscriptions qui
auraient dû alerter le personnel de la prison, à supposer qu'il n'ait pas été
déjà au courant d'un incident quelconque, ont été faites par l'infirmière de
garde à 5 h 30 et par la deuxième infirmière, cinq heures plus tard. Ces
inscriptions ou les observations qu'elles contiennent n'ont jamais été
communiquées au personnel de la prison.
Quatrièmement, il est inacceptable qu'un prisonnier soit remis en liberté
dans l'état où se trouvait M. Jacobsen sans qu'au moins on lui offre
d'appeler un taxi pour le conduire à l'hôpital.
Étant donné les circonstances soulignées précédemment, la Commission
approuve la décision du comité de discipline de ne prendre aucune mesure
contre le caporal Nixon.
Toutefois, on ne peut en rester là. Une blessure grave a été causée et
aucune explication plausible n'a été donnée si ce n'est qu'au moins deux
agents auraient commis de graves infractions au code de discipline. Cette
- 13 -
explication entraîne également la conclusion inévitable qu'au moins
certains parmi les agents qui ont témoigné ont participé au "camouflage"
des événements qui se sont déroulés cette nuit-là. Si on en restait là,
l'intégrité du service serait gravement diminuée aux yeux du public qu'il
sert et, à notre avis, aux yeux de ses propres membres.
Par conséquent, la Commission est d'avis de demander au directeur de la
police d'entreprendre un examen de l'affaire aux fins d'établir,
premièrement, ce qui est réellement arrivé à M. Jacobsen la nuit en
question, et deuxièmement, qui est impliqué dans cet incident et dans le
camouflage subséquent. Par ailleurs, il se peut que le directeur de la police
préfère qu'un tel examen soit effectué par la Commission de police de la
Colombie-Britannique, ce qui satisferait la Commission.
La Cour suprême de la Colombie-Britannique
9.
Devant le juge en chambre Legg, les six policiers requérants ont soutenu
que l'objet premier de la commission constituée aux termes du décret était d'examiner
si certaines infractions précises s'étaient produites et, dans l'affirmative, de déterminer
qui était responsable; ils ont soutenu que le décret exigeait que les commissaires
enquêtent pour déterminer si les requérants avaient agressé Jacobsen, s'ils avaient aidé
ou encouragé à commettre l'agression et s'ils s'étaient parjurés en témoignant à
l'enquête de la Commission de police de Vancouver; ils ont dit que le mandat de la
Commission énoncé dans le décret outrepassait la compétence de la province aux
termes des par. 92(14) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867 et empiétait sur le
pouvoir législatif exclusif que le par. 91(27) de cette loi confère au Parlement du
Canada. À l'appui de la position des requérants, l'avocat a invoqué les arrêts de la Cour
d'appel de l'Ontario Re Nelles and Grange (1984), 9 D.L.R. (4th) 79, et R. v.
Hoffmann-La Roche Ltd. (Nos. 1 & 2) (1981), 33 O.R. (2d) 694, ainsi que l'arrêt de
cette Cour Procureur général du Canada c. Transports Nationaux du Canada, Ltée,
[1983] 2 R.C.S. 206.
- 14 -
10.
Le substitut du procureur général de la Colombie-Britannique a reconnu
que le but de la Commission était d'enquêter sur les allégations de comportement
illégal et sur l'identité de ceux qui ont infligé les blessures, mais il a soutenu que cela
relevait de la compétence législative que possède la province en vertu des par. 92(14)
et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867. Il a soutenu que le décret était autorisé par
l'Inquiry Act de la Colombie-Britannique. L'article 8 de cette loi autorise la tenue d'une
enquête sur [TRADUCTION] "l'administration de la justice". Il a soutenu qu'il ne
pouvait y avoir de doute que l'enquête, qui visait à déterminer les circonstances
entourant le traitement d'un prisonnier entre les mains d'un corps de police constitué
par la province et régi par la Police Act, portait sur "l'administration de la justice". La
conduite des membres de la police provinciale dans l'exercice de leurs fonctions était
clairement une question qui relevait du par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867
et de "l'administration de la justice dans la province". Le substitut du procureur général
a en outre soutenu que le passage des motifs de l'arrêt Nelles sur lequel s'est fondé
l'avocat des requérants constituait une opinion incidente et n'avait pas force
obligatoire, et que la Cour était tenue, en vertu de l'arrêt de la Cour d'appel de la
Colombie-Britannique Re Public Inquiries Act (1919), 48 D.L.R. 237, de conclure qu'il
est loisible à la province d'établir une commission chargée de faire rapport sur une
activité précise qui peut imposer une responsabilité criminelle ou civile à une personne
désignée. Le substitut a soutenu que la restriction conditionnelle proposée par la Cour
d'appel de l'Ontario dans l'arrêt Nelles était erronée et qu'il n'y avait aucun obstacle
constitutionnel à ce qu'une province autorise une enquête sur la perpétration de crimes
et à ce qu'elle donne le nom des contrevenants. Le substitut s'est fondé également sur
les arrêts Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9, Procureur général du Québec et
Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218 ("Keable no 1"), Di Iorio
c. Gardien de la prison de Montréal, [1978] 1 R.C.S. 152, et Bisaillon c. Keable,
- 15 -
[1983] 2 R.C.S. 60 ("Keable no 2"), pour appuyer l'argument selon lequel l'enquête
relevait de la compétence constitutionnelle de la province.
11.
Après avoir longuement passé en revue la jurisprudence, le juge Legg a dit
(à la p. 505):
[TRADUCTION] J'ai examiné l'effet de la publication le même jour
des motifs de l'arrêt Keable no 2 et de l'arrêt Transports Nationaux. Bien
que les motifs du juge en chef Laskin dans l'arrêt Transports Nationaux,
qui approuvent entièrement les motifs du juge Martin dans Hoffmann-La
Roche, semblent imposer une restriction aux arrêts Keable, il n'y a aucune
déclaration de la Cour dans l'arrêt Transports Nationaux, qui désavoue
expressément la décision rendue par le juge Pigeon dans l'arrêt Keable no
1 à la p. 67 des C.C.C. et à la p. 179 des D.L.R., et que j'ai citée plus haut
à la p. 503 des présents motifs. En fait, la Cour ne mentionne pas l'arrêt
Keable no 1 dans l'arrêt Transports Nationaux. De plus, l'arrêt Transports
Nationaux ne portait pas sur la constitutionnalité d'un décret pris par une
province. Il s'agissait plutôt de savoir si le Parlement du Canada avait
compétence pour adopter des mesures législatives (art. 2 du Code criminel
et art. 15 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970,
chap. C-23) autorisant le procureur général du Canada à présenter des
actes d'accusation et à intenter des poursuites relativement à de présumées
violations de cette loi. J'en suis donc venu à la conclusion que je suis tenu
d'appliquer à l'espèce le raisonnement des arrêts Keable no 1 et Keable no
2.
En appliquant ces arrêts, il a conclu (à la p. 506):
[TRADUCTION] À mon avis, lorsqu'on examine l'ensemble du texte
du décret en fonction des circonstances qui l'entourent, l'enquête qu'il
autorise peut à juste titre être classée comme une enquête qui, de par son
caractère véritable, porte sur l'administration de la justice dans la province.
Le décret est semblable à celui examiné dans l'arrêt Keable no 1. Le
raisonnement adopté par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Keable
no 1 s'applique et plus particulièrement le passage, tiré de la p. 67 des
C.C.C. et de la p. 179 des D.L.R., des motifs du juge Pigeon que j'ai cité
précédemment, où l'on maintient la validité du mandat du commissaire
"dans la mesure où il s'agit d'une enquête sur des activités criminelles
spécifiées". Le décret est également conforme au raisonnement adopté par
la Cour suprême dans l'arrêt Keable no 2 que j'ai cité à la p. 504 des
présents motifs, où le juge Beetz déclare: ". . . une province peut faire
enquête sur le comportement présumément illégal ou répréhensible de
- 16 -
corps de police relevant de sa compétence constitutionnelle de même que
sur le comportement présumément illégal de tout agent de la paix".
Pour ces motifs, je suis d'avis que le décret relève de la compétence
législative de la province. Les arguments présentés par les requérants selon
lesquels l'enquête constitue un empiétement sur le pouvoir législatif du
Parlement du Canada aux termes du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle
de 1867 sont rejetés.
Le juge Legg a ensuite rejeté l'argument des appelants (abandonné depuis lors) selon
lequel l'enquête contreviendrait aux art. 7 et 13 ainsi qu'à l'al. 11h) de la Charte
canadienne des droits et libertés. Ainsi, il a dit (à la p. 507):
[TRADUCTION] Je conviens avec le substitut du procureur général
que la commission d'enquête établie aux termes du décret est un organisme
doté de pouvoirs de recommandation et non de pouvoirs de décision. Elle
fera rapport de ses conclusions au lieutenant-gouverneur en conseil. Elle
ne prendra aucune décision quant à la culpabilité ou à l'innocence ni quant
à la responsabilité civile ou criminelle. Elle ne peut ni mettre fin à l'emploi
ni imposer autrement une mesure disciplinaire à une personne. Son rapport
n'entraînera pas nécessairement des procédures subséquentes contre qui
que ce soit. Ainsi, on ne peut dire que l'enquête portera atteinte à la liberté
ou à la sécurité d'une personne . . .
Pour ensuite ajouter:
[TRADUCTION] On ne peut présumer que les procédures qui se
dérouleront devant les commissaires nommés aux termes du décret ne
seront pas conformes aux "principes de justice fondamentale". Il faut
plutôt présumer qu'elles le seront. Si ce n'est pas le cas, elles pourront faire
l'objet d'un examen judiciaire à un moment opportun.
La Cour d'appel de la Colombie-Britannique
- 17 -
12.
Le juge Seaton (à l'opinion duquel ont souscrit les juges Craig et Esson)
a prononcé oralement des motifs rejetant l'appel. Il a dit (à la p. 94):
[TRADUCTION] Les motifs du juge Legg sont complets et détaillés.
Je conviens avec lui que cette enquête porte non pas sur un crime, mais sur
l'administration de la justice en Colombie-Britannique. Cette conclusion
est conforme aux arrêts de la Cour suprême du Canada.
Il a ajouté:
[TRADUCTION] Quelque chose de très grave s'est produit au poste
de police de Vancouver cette nuit-là. La justice ne pourra être
correctement administrée que lorsqu'on aura découvert ce qui s'est produit
dans cette affaire, parce que c'est seulement à ce moment-là que des
mesures pourront être prises pour veiller à ce que cela ne se reproduise
plus. De même, ce qui est arrivé en l'espèce est susceptible de diminuer la
confiance du public dans l'administration de la justice. Une enquête
publique est nécessaire pour que le public sache que l'on s'occupe de cette
affaire. Accessoirement à l'enquête, on pourrait découvrir des éléments de
preuve qui permettraient de porter des accusations. Cette possibilité ne
rend pas l'enquête ultra vires. Je suis d'accord avec le juge Legg. Je suis
d'avis de rejeter l'appel.
III
La question constitutionnelle
13.
Le 13 avril 1987, la question constitutionnelle suivante a été formulée
relativement au présent pourvoi:
Le décret no 590 promulgué le 19 mars 1986 outrepasse-t-il, en totalité ou
en partie, la compétence de la province de la Colombie-Britannique pour
le motif qu'il s'agit d'un texte législatif concernant le droit criminel, y
compris la procédure en matière criminelle, au sens du par. 91(27) de la
Loi constitutionnelle de 1867?
- 18 -
Les procureurs généraux de l'Ontario, du Québec, du Nouveau-Brunswick et de
l'Alberta sont intervenus en l'espèce pour appuyer le procureur général de la
Colombie-Britannique. Le procureur général du Canada n'a pas pris position dans le
pourvoi.
IV
Le droit
14.
Le paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 accorde aux
législatures provinciales le pouvoir d'adopter des lois concernant "l'administration de
la justice dans la province, y compris la constitution, le maintien et l'organisation de
tribunaux provinciaux, de juridiction tant civile que criminelle, y compris la procédure
en matière civile devant ces tribunaux". Cette Cour a établi depuis longtemps qu'une
province est responsable de l'application du droit dans la province et est chargée du
contrôle et de la surveillance de l'application du droit dans la province en ce qui a trait
aux lois provinciales et au droit criminel défini par le Parlement fédéral. Le juge en
chef Duff a affirmé, dans le renvoi Reference Re the Adoption Act, [1938] R.C.S. 398,
que la responsabilité des provinces en la matière s'étendait à [TRADUCTION] "la
police du pays, l'application du droit criminel, l'élimination du crime et des troubles
de l'ordre public". La responsabilité provinciale en matière d'"administration de la
justice" a été interprétée plus récemment ainsi par le juge Beetz dans les motifs
concordants qu'il a rédigés dans l'arrêt Di Iorio, précité, à la p. 223:
Avant la Confédération, l'administration de la justice, y compris
l'administration de la justice en matière criminelle, était l'affaire des
provinces. Au paragraphe (27) de l'art. 91 de l'Acte de l'Amérique du Nord
britannique, 1867, on a prévu que le droit criminel, tant les questions de
- 19 -
fond que de procédure, relèverait de l'autorité législative exclusive du
Parlement du Canada. Mais sous réserve de cette disposition et de la
primauté des lois fédérales adoptées en vertu des pouvoirs inhérents ou
accessoires du Parlement, les provinces devaient demeurer responsables
en principe de l'application du droit criminel et conserver la compétence
qu'elles possédaient jusque-là sur l'administration de la justice en matière
criminelle. Elles ont effectivement continué à maintenir l'ordre sur leur
territoire respectif, à enquêter sur les crimes, à recueillir des
renseignements et constituer des dossiers en cette matière, à poursuivre les
criminels et à contrôler les corps de police, les shérifs, les coroners, les
commissaires aux incendies, les fonctionnaires de la justice, la
convocation des jurés, les engagements dans les cours criminelles et autres
matières semblables. [Je souligne.]
15.
Le juge Legg de la Cour suprême de la Colombie-Britannique a indiqué
la nature générale et l'effet des principales décisions sur ce point et, à mon avis, a
conclu à bon droit que, malgré la compétence exclusive dont jouit le Parlement
relativement au droit criminel et à la procédure en matière criminelle, le par. 92(14)
autorise une province à établir une commission pour enquêter et faire rapport sur des
méfaits qu'auraient commis des membres d'un corps de police qui relève de sa
compétence et pour permettre à une telle commission d'obliger les témoins à déposer.
16.
Je suis d'accord avec les décisions des tribunaux de la
Colombie-Britannique et ce pour deux raisons principales. Premièrement, il est bien
établi que, conformément au par. 92(14), une province peut créer une commission ou
un organisme d'enquête et, dans certaines circonstances du moins, les doter de
pouvoirs d'enquête coercitifs. Par exemple, dans l'arrêt Faber, cette Cour a conclu à
la majorité qu'une province pouvait donner au coroner des pouvoirs d'enquête
coercitifs. Dans des arrêts subséquents, cette Cour a appliqué le principe énoncé dans
l'arrêt Faber pour confirmer la validité d'enquêtes provinciales portant sur de présumés
méfaits de la police. Voir Di Iorio, Keable no 1, Procureur général de l'Alberta c.
Putnam, [1981] 2 R.C.S. 267, et Keable no 2. Voir également l'arrêt de la Cour d'appel
- 20 -
du Manitoba Kelly & Sons v. Mathers (1915), 23 D.L.R. 225 à la p. 247, le juge
Cameron. Par exemple, dans l'arrêt Keable no 1, le juge Pigeon a conclu qu'aux termes
du par. 92(14) une province a le droit d'instituer une enquête sur certaines activités
précises présumément criminelles d'agents de la police fédérale, bien qu'elle ne puisse
pas s'ingérer dans la gestion d'un corps de police fédéral. Il a dit, à la p. 242, que le
personnel de la G.R.C. "ne jouit d'aucune immunité contre le pouvoir des autorités
provinciales appropriées de faire enquête et d'instituer des poursuites en cas d'actes
criminels commis par l'un deux comme par toute autre personne". Dans l'arrêt Putnam,
la Cour était saisie de la question de savoir si la Police Act, 1973, S.A. 1973, chap. 44
(maintenant R.S.A. 1980, chap. P-12), et ses dispositions en matière de discipline et
de surveillance pouvaient s'appliquer constitutionnellement afin de prévoir une
procédure permettant d'imposer des mesures disciplinaires aux agents de la G.R.C. qui
avaient exercé des activités outrepassant le cadre des services de police pour lesquels
un contrat avait été passé avec la province. Le juge en chef Laskin, s'exprimant au nom
de la Cour à la majorité, a conclu que l'imposition de mesures disciplinaires à la
G.R.C. était un domaine de responsabilité fédérale exclusive. Dans l'arrêt Putnam, on
ne se préoccupait pas tant de la possibilité d'un empiétement provincial sur la preuve
et la procédure en matière criminelle, que de l'intervention provinciale dans des
organismes fédéraux.
17.
Alors, depuis les arrêts Keable no 1 et Putnam, il est évident que les limites
de "l'administration de la justice" ne comprennent pas les mesures disciplinaires,
l'organisation et la gestion de la G.R.C. Toutefois, dans les motifs de dissidence que
j'ai rédigés dans l'affaire Putnam, j'ai tenté d'établir clairement que "l'administration
de la justice" comprend l'organisation et la gestion des corps de police créés par des
lois provinciales. Comme je l'ai dit, à la p. 279:
- 21 -
Il n'a jamais fait de doute que du point de vue constitutionnel
l'expression "administration de la justice dans la province" comporte la
responsabilité de fournir des services généraux de police. Il est donc
évident que la province peut nommer et surveiller les agents de police
municipaux et provinciaux et prendre contre eux des mesures
disciplinaires.
Sur ce point, je crois que la Cour est unanime. Donc, l'arrêt Putnam montre que la
portée d'une enquête provinciale sur des méfaits de la police provinciale est plus
grande que celle d'une enquête provinciale équivalente sur des corps de police
fédéraux. On ne retrouve pas l'une des préoccupations dans ce domaine, savoir
l'ingérence de la province dans la gestion d'un organisme fédéral.
18.
Il est vrai que le pouvoir d'établir une telle commission d'enquête n'est pas
sans limites. Une province doit respecter la compétence fédérale relative au droit
criminel et à la procédure en matière criminelle. Par exemple, une province ne peut
obliger une personne accusée d'une infraction criminelle à témoigner devant une
commission d'enquête provinciale relativement aux circonstances à l'origine de cette
accusation: Batary v. Attorney General for Saskatchewan, [1965] R.C.S. 465. Une
province ne peut pas non plus adopter des mesures législatives habilitant un agent de
police à citer un suspect devant les autorités et à le soumettre à un interrogatoire
obligatoire sous serment en ce qui a trait à son implication dans un crime, aux seules
fins d'obtenir suffisamment d'éléments de preuve pour porter des accusations
criminelles. Voir Procureur général du Canada c. Transports Nationaux du Canada,
Ltée, précité. De plus, une province ne peut se fonder sur sa compétence en matière
d'"administration de la justice dans la province" pour s'ingérer dans la gestion d'un
organisme fédéral. La province n'a donc pas compétence pour autoriser une
commission d'enquête, chargée de faire enquête sur des allégations d'actes illégaux ou
répréhensibles de la part de divers corps policiers, y compris la G.R.C., à étendre son
- 22 -
enquête à l'administration et à la gestion de ce corps de police: voir les arrêts Keable
no 1 et Putnam. Toutefois, malgré ces restrictions, la jurisprudence de cette Cour
établit clairement que, dans certaines circonstances, une province peut doter les
commissions d'enquête provinciales de pouvoirs d'enquête coercitifs.
19.
Deuxièmement, je suis d'avis que ces circonstances sont présentes en
l'espèce. Le paragraphe 92(14) autorise non seulement la création de commissions
d'enquête provinciales dans certaines circonstances, mais constitue également le
fondement du pouvoir provincial en matière de nomination, de surveillance et de
discipline des agents de police municipaux et provinciaux. Cette Cour l'a reconnu de
façon unanime dans l'arrêt Keable no 2. À la page 79, le juge Beetz énonce ce principe
de la manière suivante:
Le mandat du commissaire intimé ne porte pas sur les pouvoirs, devoirs et
attributions des agents de la paix tels que déterminés par le droit criminel
mais sur la manière dont ils ont pu être exercés en fait dans les
circonstances que récite le mandat. Ce sont là des matières qui relèvent de
l'administration de la justice et qui comprennent la discipline des corps de
police et de leurs membres. L'arrêt Saulnier c. Commission de police du
Québec, [1976] 1 R.C.S. 572, en est une illustration. Dans Procureur
général de l'Alberta c. Putnam, [1981] 2 R.C.S. 267, cette Cour a décidé
qu'une province ne détient pas le pouvoir de prendre des mesures
disciplinaires contre des agents de la G.R.C. affectés à des fonctions de
police locale mais elle reconnaît implicitement comme un postulat qu'une
province a ce pouvoir relativement aux agents de police provinciaux et
municipaux. Le juge Dickson, dissident, mais pas sur ce point précis, écrit
à la p. 279:
Il est donc évident que la province peut nommer et surveiller les agents de
police municipaux et provinciaux et prendre contre eux des mesures
disciplinaires.
Par le même raisonnement, une province peut faire enquête sur le
comportement présumément illégal ou répréhensible de corps de police
- 23 -
relevant de sa compétence constitutionnelle de même que sur le
comportement présumément illégal de tout agent de la paix. [Je souligne.]
20.
L'avocat de O'Hara fait valoir que le décret visé en l'espèce est, de par son
caractère véritable, tout à fait différent de celui dont il était question dans les arrêts
Keable no 1 et Keable no 2. On affirme que l'objet principal de la commission d'enquête
dans l'arrêt Keable était de faire enquête sur les procédures de la police en général, un
objectif provincial régulier relativement à l'administration de la justice. On soutient
que (i) dans l'arrêt Keable no 1 et dans l'arrêt Keable no 2, l'enquête sur des événements
précis était nécessaire dans le cadre du mandat plus large de la commission en ce qui
a trait aux procédures de la police en général et (ii) que ce mandat ne figure
absolument pas dans le décret no 590. On soutient que, bien qu'une commission
d'enquête provinciale puisse validement examiner la conduite de la police dans
l'ensemble, elle ne peut pas faire enquête sur des événements précis relativement à une
présumée conduite criminelle de la part de la police.
21.
Selon mon interprétation du mandat de la Commission Keable de 1977
(voir [1979] 1 R.C.S. 218, aux pp. 226 et 227), celle-ci était tenue d'enquêter et de
faire rapport sur quatre événements précis, une certaine perquisition, une entrée
illégale, un incendie et un vol de dynamite, de même que sur le comportement de
toutes les personnes impliquées dans ces actes et événements. En ce qui a trait à l'un
de ces événements, savoir la perquisition effectuée pendant la nuit du 6 au 7 octobre
1972, au 3459 de la rue Saint-Hubert à Montréal, la Commission était chargée
d'enquêter et de faire rapport sur les divergences entre les différentes versions qui
avaient été données concernant cette perquisition. Il est vrai que, selon les derniers
paragraphes de son mandat, la Commission Keable est chargée:
- 24 -
c) d'enquêter et de faire rapport sur les procédés employés lors des actes
visés au paragraphe b) ainsi que la fréquence de leur utilisation;
d) de faire des recommandations sur les mesures à prendre pour éviter que
les actes illégaux ou répréhensibles que découvre la Commission ne se
reproduisent à l'avenir; [Je souligne.]
Toutefois, je ne considère pas cela comme une caractéristique constitutionnelle
décisive permettant d'établir une distinction. Dans l'arrêt Keable no 1, le juge Pigeon
affirme, à la p. 241:
D'un autre côté, l'opinion majoritaire dans l'arrêt Di Iorio c. Gardien
de la prison commune de Montréal me paraît concluante sur la validité du
mandat de la Commission dans la mesure où il s'agit d'une enquête sur des
activités criminelles spécifiées. Je ne vois aucune possibilité de distinction
entre ce genre d'enquête et une enquête sur le "crime organisé" comme
dans l'arrêt Di Iorio, ou une enquête de coroner sur un homicide criminel,
comme dans l'arrêt Faber c. La Reine, ou une enquête de prévôt des
incendies sur un incendie criminel comme dans l'arrêt Regina v. Coote.
Malgré l'argumentation de l'avocat du Solliciteur général du Canada, je me
vois obligé par cette jurisprudence de conclure que ces enquêtes relèvent
de "l'administration de la justice dans la province".
De même, dans l'arrêt Keable no 2, on a conclu qu'une enquête sur un méfait précis
qu'aurait commis la police provinciale se rapporte à "l'administration de la justice dans
la province" et relève donc de la compétence législative provinciale. Le juge Beetz dit,
à la p. 78:
Un autre moyen soulevé par l'appelant, c'est que le mandat du
commissaire intimé porte illégalement sur des actes spécifiques qui ne
peuvent être l'objet que d'une préenquête criminelle.
Le même moyen a été soulevé dans Keable no 1 mais cette Cour l'a
rejeté . . .
- 25 -
Je rejetterais également ce moyen. [Je souligne.]
22.
Il y a implicitement un certain chevauchement dans l'attribution aux
provinces du pouvoir de légiférer en matière d'administration de la justice et dans
l'attribution au Parlement du pouvoir de légiférer relativement au droit criminel et à
la procédure en matière criminelle. Une matière peut très bien faire légitimement
l'objet de mesures législatives provinciales relatives à l'administration de la justice et,
pour d'autres fins, relever de la compétence fédérale sur le droit criminel et la
procédure en matière criminelle: Di Iorio, précité, à la p. 207. C'est le cas en l'espèce.
L'administration de la justice en ce pays est représentée et assurée par la constitution
de services de police et d'autres organismes d'exécution de la loi qui sont chargés
d'enquêter, de découvrir et de réprimer le crime au sein de leurs provinces respectives.
La surveillance des corps de police et la discipline à laquelle ils sont assujettis sont
également nécessaires pour l'administration de la justice. Le paragraphe 92(14) de la
Loi constitutionnelle de 1867 comprend l'administration de la justice criminelle: Di
Iorio. Une province a un intérêt constitutionnel valide et légitime pour déterminer la
nature, la source et les motifs des activités répréhensibles, voire criminelles, exercées
par les membres des corps de police qui relèvent de sa compétence. C'est la gestion des
moyens d'administrer la justice dans la province qui est en jeu. À mon avis, le fait
qu'une telle activité puisse par la suite constituer le fondement d'une accusation
criminelle et ainsi toucher les intérêts du gouvernement fédéral relativement au droit
criminel et à la procédure en matière criminelle, ne porte pas atteinte à ce principe
fondamental. Comme le soutient le procureur général de la Colombie-Britannique, le
but de la présente enquête est d'aller jusqu'au fond d'un cas de mauvaise conduite de
la part de la police qui a porté atteinte à la bonne administration de la justice. Les
autorités fédérales n'ont pas compétence pour imposer des mesures disciplinaires aux
- 26 -
agents de police visés par l'enquête. Le gouvernement fédéral n'a rien à voir avec les
agissements du corps de police de Vancouver. La commission d'enquête est chargée
d'enquêter sur de présumés méfaits pour des fins différentes de celles qui sous-tendent
le droit criminel et la procédure en matière criminelle. L'enquête n'a pas pour but de
déterminer la responsabilité criminelle. Comme tel, ce but n'est pas différent de celui
de l'enquête d'un coroner dont la constitutionnalité a été confirmée par cette Cour dans
l'arrêt Faber, précité. En réalité, étant donné que le présumé méfait s'est produit dans
une prison, la province possède un pouvoir législatif supplémentaire pour enquêter sur
les événements en question, dans la mesure où le par. 92(6) lui permet de légiférer
relativement à "l'établissement, l'entretien et l'administration des prisons publiques et
des maisons de correction dans la province". Le paragraphe 92(6) constitue un
fondement constitutionnel indépendant du par. 92(14) sur lequel peut s'appuyer la
compétence provinciale à l'égard de l'enquête. On pourrait aussi mentionner le par.
92(16) de la Loi constitutionnelle de 1867, qui prévoit qu'une province peut légiférer
sur "généralement, toutes les matières d'une nature purement locale ou privée dans la
province".
23.
Comme je l'ai dit, il y a des limites au pouvoir d'une province d'établir une
commission d'enquête et de la doter de pouvoirs d'enquête coercitifs. D'une manière
générale, ces limites se divisent en deux volets. Premièrement, une province ne peut
porter atteinte aux intérêts du gouvernement fédéral en matière d'adoption et de mise
sur pied d'un système uniforme de justice criminelle au pays tel que prévu dans le
Code criminel. Une enquête instituée uniquement pour déterminer la responsabilité
criminelle et pour contourner la protection que le Code criminel accorde à un accusé
outrepasserait les pouvoirs d'une province, car il s'agirait d'une matière relative au
droit criminel et à la procédure en matière criminelle. Cette limite à la compétence
- 27 -
provinciale constitue la reconnaissance de la nature fédérale de notre système
d'autonomie gouvernementale. Deuxièmement, ni une province ni le Parlement ne
peuvent porter atteinte aux droits des citoyens canadiens en instituant des enquêtes de
ce genre. Cette restriction est d'un genre différent. Il s'agit de la reconnaissance du
respect des droits et libertés individuels et elle est incorporée dans la common law,
dans diverses lois écrites des deux paliers de gouvernement, y compris la Loi sur la
preuve au Canada, S.R.C. 1970, chap. E-10, et plus récemment, la Charte. Par
conséquent, aucun des deux paliers de gouvernement ne peut établir ni exiger des
procédures qui portent atteinte aux droits et libertés fondamentaux, comme le droit à
la protection contre l'auto-incrimination défini dans notre droit. Il suffit de dire que,
bien que les appelants aient formulé leurs arguments dans des termes qui s'apparentent
fortement à une contestation de la constitutionnalité de l'enquête fondée sur ces
dernières préoccupations, on a seulement demandé à cette Cour d'en examiner la
constitutionnalité en fonction du partage des pouvoirs entre les deux paliers de
gouvernement. Par conséquent, je n'exprime aucune opinion quant à la nature et à
l'étendue des droits que garantissent la Charte et le droit de la preuve relativement aux
procédures de la commission d'enquête, sauf pour dire que ces droits doivent
évidemment être respectés par les autorités concernées.
V
Conclusion
24.
Il convient de répondre à la question constitutionnelle par la négative. Par
conséquent, je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
- 28 -
Version française des motifs rendus par
25.
LE JUGE ESTEY (dissident)--En toute déférence, après avoir longuement
examiné les deux dispositions constitutionnelles dont il est question dans ce pourvoi,
savoir les par. 92(14) et (6) de la Loi constitutionnelle de 1867, je conclus que le
pourvoi doit être accueilli. Les faits et les dispositions constitutionnelles applicables
sont énoncés dans les motifs du Juge en chef et il ne m'est pas nécessaire de les
reprendre ici.
26.
L'enquête provinciale, entreprise conformément à l'art. 40 de la Police Act,
R.S.B.C. 1979, chap. 331, a permis de déterminer que la blessure subie par Jacobsen
résultait d'une agression commise en prison par deux ou plusieurs agents de police.
Tout ce qu'il restait à faire à la commission d'enquête maintenant établie en vertu de
l'Inquiry Act de la province était de déterminer qui était coupable et d'obtenir les
données nécessaires pour porter les accusations criminelles appropriées.
27.
Dans l'arrêt Batary v. Attorney General for Saskatchewan, [1965] R.C.S.
465, cette Cour a énoncé l'exigence constitutionnelle de base applicable aux enquêtes
provinciales sous forme d'enquêtes du coroner qui sont liées, comme c'est souvent le
cas, au processus criminel. Le juge Cartwright (alors juge puîné) affirme, aux pp. 476
et 478:
[TRADUCTION] Ce serait une étrange incohérence si la loi qui protège
soigneusement un accusé contre la contrainte de faire une déclaration à
l'enquête préliminaire, permettait que cette enquête soit ajournée pour que
la poursuite ait l'opportunité d'amener l'accusé devant un coroner et de le
soumettre contre sa volonté à un interrogatoire et contre-interrogatoire sur
sa prétendue culpabilité. En l'absence de mots précis dans une loi du
parlement ou autre autorité irrésistible, ceci n'est pas la loi.
- 29 -
...
. . . je suis d'avis que toute législation tendant à faire le changement dans
la loi décrit dans la première phrase du présent alinéa ou à abroger ou
modifier les règles actuelles qui protègent une personne accusée d'un
crime contre l'obligation de témoigner contre elle-même est une législation
sur le droit criminel, y compris la procédure en matière criminelle, et
relève donc de l'autorité législative exclusive du Parlement du Canada en
vertu du par. (27) de l'art. 91 de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique.
L'existence d'une accusation pendante n'est pas déterminante quant à l'opportunité de
tenir une enquête provinciale dans le cadre des étapes qui précèdent des procédures
criminelles.
28.
C'est peut-être dans l'arrêt Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9, que l'on
a atteint le point culminant en ce qui concerne les activités d'un organisme provincial
en matière d'application du droit criminel. Le juge de Grandpré, s'exprimant au nom
de la Cour à la majorité, a approuvé une enquête du coroner pour le motif qu'elle
précédait le commencement des procédures criminelles et qu'il s'agissait d'un
organisme provincial validement constitué. Le préjudice causé à la personne accusée
ou susceptible de l'être n'a pas été pris en considération par la Cour. Le risque de
continuer à procéder dans ce sens est bien exposé par le juge Pigeon, dissident,
lorsqu'il affirme (aux pp. 17 et 18):
À mon avis, la décision dans Batary, bien qu'elle ait été rendue dans une
affaire où la personne soupçonnée avait effectivement été accusée avant
l'enquête, est tout aussi applicable lorsqu'une personne est susceptible
d'être accusée. La loi contestée visait à remplacer une disposition qui
traitait les deux situations sur un pied d'égalité, et cette loi a été déclarée
invalide pour le motif qu'elle portait [TRADUCTION] "sur le droit
criminel, y compris la procédure en matière criminelle". On n'a fait aucune
distinction en prononçant l'invalidité pour ce motif, et cette conclusion sur
la nature et la validité de la loi ne peut être considérée comme visant
uniquement la situation particulière qui découlait des faits en cause. Même
- 30 -
si tel était le cas, il faudrait tirer la même conclusion dans la présente
affaire quant à la nature de l'enquête du coroner.
29.
Ces considérations et d'autres semblables se sont présentées dans l'affaire
Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1
R.C.S. 218 ("Keable no 1"). J'estime que les propos que j'ai tenus dans cette affaire
s'appliquent ici et je me permets d'en citer un court extrait (aux pp. 254 et 256):
Je n'interprète pas l'arrêt Di Iorio [Di Iorio c. Gardien de la prison de
Montréal, [1978] 1 R.C.S 152] comme allant jusqu'à permettre à une
province de porter atteinte au droit sacré de garder le silence pendant ce
qui est en fait une enquête criminelle. Une enquête sur l'incidence des
crimes ou sur l'ensemble des caractéristiques des crimes dans une
province, ou une enquête sur le fonctionnement des forces de l'ordre
provinciales sont des choses bien différentes d'une enquête sur un
événement défini de façon précise ou sur une série d'événements, en vue
d'intenter des poursuites criminelles. La première catégorie peut
comprendre des enquêtes sur les crimes en général et on peut les
entreprendre aux termes de la législation provinciale sur les enquêtes. La
seconde catégorie exige qu'on enquête sur des crimes précis. Le Parlement
a établi la procédure à cet égard et l'action provinciale aux termes de la
législation générale sur les enquêtes ne saurait pas plus y faire échec que
dans le cas des principes fondamentaux du droit criminel.
...
L'existence ou l'inexistence, parfois presque fortuite ou du moins indirecte,
d'une inculpation par acte d'accusation, dénonciation ou autrement ne
constitue pas, à mon avis, un facteur décisif pour déterminer le statut
constitutionnel d'un processus comme celui qui nous est soumis.
Il se pourrait bien sûr qu'une enquête provinciale valide nécessite que l'on passe du
général au particulier, des activités criminelles en général à la perpétration de crimes
véritables par des personnes connues ou inconnues. Il est évident qu'il est impossible
d'en arriver à une formule qui permettra de classifier instantanément une enquête tenue
- 31 -
par une province, comme conforme ou non conforme à son mandat constitutionnel. De
nouveau, voici un passage tiré de la p. 257 de l'arrêt Keable no 1, précité:
C'est le Code criminel qui énonce la procédure prescrite par l'autorité
souveraine, le Parlement du Canada, et cette procédure doit être respectée
dans les enquêtes sur les crimes et les poursuites en découlant. Dans
l'accomplissement du rôle que lui fixe le par. 92(14) de l'Acte de
l'Amérique du Nord britannique, la province peut être obligée, ou elle peut
juger utile, de faire examiner, par les organismes exécutifs habituels ou par
une commission d'enquête, le fonctionnement matériel de sa police et les
activités du personnel policier et la fréquence des crimes dans la province
ainsi que leur nature. C'était le point soumis à la Cour dans Di Iorio,
précité. À l'opposé, les forces de l'ordre provinciales peuvent évidemment
faire enquête sur les allégations ou soupçons de crimes précis dans le but
d'intenter des poursuites en vertu du droit criminel. Ces enquêtes doivent
suivre la procédure criminelle prescrite par le Parlement fédéral et rien
d'autre, comme, par exemple recourir à une enquête coercitive en vertu de
la législation générale provinciale sur les enquêtes.
30.
J'estime que le facteur prépondérant a été décrit dans l'arrêt Keable no 1,
précité, et encore une fois, qu'il s'applique en l'espèce (à la p. 258):
Un des principaux bastions du droit criminel est le droit de l'accusé de
se taire. En termes pratiques, tant que ce droit n'est pas modifié par le
Parlement, il ne peut être diminué, tronqué ni altéré par une province.
31.
Le principal et apparemment seul but de l'enquête examinée en l'espèce est
la poursuite du travail des enquêtes antérieures sur ces événements de façon à isoler
et à identifier les vrais délinquants afin de les poursuivre. À mon avis, cette situation
offre une base précaire pour étendre ou projeter les observations faites par cette Cour
dans l'arrêt Faber, précité. Ces circonstances me rappellent plutôt les mises en garde
du juge Pigeon, précité, dans cette même affaire.
- 32 -
32.
Certes, il existe une démarcation très mince pour déterminer si le recours
à une enquête provinciale coercitive, qui porte effectivement atteinte aux droits que
possèdent les citoyens en vertu de nos lois en matière criminelle et qui se sont
développés au cours des années dans la procédure et le droit positif fédéraux, empiète
sur la compétence fédérale. Vu la gravité des conséquences possibles pour la personne
d'un empiétement provincial sur le processus criminel, les tribunaux, à mon sens,
devraient être très prudents en élargissant les enquêtes relatives aux matières
criminelles que les provinces peuvent au besoin mettre sur pied.
33.
Le paragraphe 92(6) pourrait peut-être fournir un fondement
constitutionnel à l'action provinciale en vertu de l'Inquiry Act si le décret qui crée la
commission d'enquête énonçait des objectifs institutionnels généraux analogues aux
dispositions considérées favorablement par cette Cour dans l'arrêt Bisaillon c. Keable,
[1983] 2 R.C.S. 60. Le mandat de cette commission d'enquête toutefois est étroit et
vise carrément la découverte de l'identité des délinquants. En définitive, je conclus
que, comme le par. 92(14) ne peut à bon droit justifier une telle enquête dans ces
circonstances, le par. 92(6) ne le peut pas non plus.
34.
Je suis donc d'avis d'accueillir le pourvoi.
Pourvoi rejeté avec dépens, le juge ESTEY est dissident.
Procureurs de l'appelant O'Hara: Braidwood, MacKenzie, Brewer &
Greyell, Vancouver.
Procureurs de l'appelant Kirkbride: Davis & Company, Vancouver.
- 33 -
Procureur des intimés Sa Majesté la Reine et le procureur général de la
Colombie-Britannique: Le ministère du Procureur général, Victoria.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Le ministère
du Procureur général, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Québec: Yves de
Montigny, Ste-Foy.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick:
Gordon F. Gregory, Fredericton.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Alberta: Le ministère
du Procureur général, Edmonton.