Manitoba (P.G.) c. Metropolitan Stores Ltd., [1987] 1 R.C.S. 110
Procureur général du Manitoba
Appelant
c.
Metropolitan Stores (MTS) Ltd.
Intimée
et
Manitoba Food and Commercial Workers, section locale 832 Intimé
et
The Manitoba Labour Board
Intimée
RÉPERTORIÉ: MANITOBA (PROCUREUR GÉNÉRAL) c. METROPOLITAN STORES LTD.
No du greffe: 19609.
1986: 20 juin; 1987: 5 mars.
Présents: Les juges Beetz, McIntyre, Lamer, Le Dain et La Forest.
en appel de la cour d'appel du manitoba
Tribunaux -- Procédure -- Suspension d'instance et injonctions
interlocutoires -- Contestation de la constitutionnalité d'une loi -- Commission qui se
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propose d'agir en vertu de la loi contestée -- Requête en suspension des procédures
devant la Commission jusqu'à la détermination de la constitutionnalité de la loi --
Décision rejetant la requête infirmée par la Cour d'appel -- Principe régissant le
pouvoir discrétionnaire du juge d'accorder la suspension d'instance -- Est-il approprié
pour la Cour d'appel d'intervenir dans le pouvoir discrétionnaire du juge de première
instance? -- Labour Relations Act, C.C.S.M., chap. L10, art. 75.1.
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Application de la loi attaquée
-- Existe-t-il une présomption de constitutionnalité lorsqu'une loi est contestée en vertu
de la Charte?
The Manitoba Labour Board (la Commission) était habilitée par The
Labour Relations Act à imposer une première convention collective. Quand le syndicat
a demandé à la Commission d'imposer une première convention collective, l'employeur
a engagé devant la Cour du Banc de la Reine du Manitoba des procédures visant à faire
déclarer la disposition conférant ce pouvoir invalide parce qu'elle contrevenait à la
Charte canadienne des droits et libertés. Dans le cadre de cette action, l'employeur a
saisi la Cour du Banc de la Reine d'une requête pour obtenir une suspension des
procédures devant la Commission en attendant que la question de la validité de la loi
soit entendue. La requête fut rejetée. N'étant donc pas assujettie à une ordonnance de
suspension, la Commission a fait savoir qu'une convention collective serait imposée
si les parties n'en venaient pas à une entente. La Cour d'appel du Manitoba a accueilli
l'appel formé par l'employeur contre la décision de refuser l'ordonnance de suspension
et a accordé une suspension d'instance. Les questions en litige en l'espèce sont de
savoir: (1) si la Cour d'appel a commis une erreur en ne reconnaissant pas l'existence
d'une présomption de constitutionnalité lorsqu'une loi est contestée en vertu de la
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Charte; (2) quels principes régissent l'exercice du pouvoir discrétionnaire d'un juge de
cour supérieure d'ordonner une suspension d'instance en attendant que soit déterminée
la constitutionnalité d'une loi dont on conteste la validité; et (3) si c'est à bon droit que
la Cour d'appel est intervenue dans le pouvoir discrétionnaire du juge de première
instance.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Le caractère innovateur et évolutif de la Charte canadienne des droits et
libertés s'oppose à la présomption de constitutionnalité selon le sens littéral, savoir
qu'une disposition législative attaquée en vertu de la Charte doit être présumée
conforme à celle-ci et, en conséquence, pleinement opérante.
La suspension d'instance et l'injonction interlocutoire sont des
redressements de même nature qui doivent être régies par les mêmes règles. Pour aider
à mieux délimiter les situations dans lesquelles il est juste et équitable d'accorder une
injonction interlocutoire, les tribunaux appliquent actuellement trois critères
principaux.
Le premier critère revêt la forme d'une évaluation préliminaire et
provisoire du fond du litige. La manière traditionnelle consiste à se demander si la
partie qui demande l'injonction interlocutoire est en mesure d'établir une apparence de
droit suffisante. Selon une formulation plus récente, il suffit de convaincre la cour de
l'existence d'une question sérieuse à juger, par opposition à une réclamation futile ou
vexatoire. Le critère de la "question sérieuse" suffit dans une affaire soulevant la
constitutionnalité d'une loi quand l'intérêt public est pris en considération dans la
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détermination de la prépondérance des inconvénients. Le deuxième critère se penche
sur la question du préjudice irréparable. Le troisième critère, celui de la prépondérance
des inconvénients, consiste à déterminer laquelle des deux parties subira le plus grand
préjudice selon que l'on accorde ou refuse une injonction interlocutoire en attendant
une décision sur le fond.
Quand on oppose l'incertitude dans laquelle un tribunal se trouve au stade
interlocutoire relativement au fond de la contestation constitutionnelle d'une loi et les
conséquences pratiques parfois graves, quoique temporaires, qu'entraîne une injonction
interlocutoire non seulement pour les parties au litige mais aussi pour le grand public,
il devient évident que les tribunaux ne doivent pas se limiter à l'application
traditionnelle de la prépondérance des inconvénients.
Il est donc nécessaire que l'intérêt public soit pris en considération dans
l'appréciation de la prépondérance des inconvénients en même temps que l'intérêt des
plaideurs privés, et dans les cas où il s'agit d'injonctions interlocutoires adressées à des
organismes constitués en vertu d'une loi, c'est une erreur que d'agir à leur égard comme
s'ils avaient un intérêt distinct de celui du public au bénéfice duquel ils sont tenus de
remplir les fonctions que leur impose la loi. Telle est la règle, même s'il existe une
apparence de droit suffisante contre l'organisme chargé de l'application de la loi,
laquelle apparence nécessiterait le recours à l'article premier de la Charte.
Une injonction interlocutoire peut en général avoir deux effets. Elle peut
interdire totalement à l'organisme chargé de l'application de la loi d'appliquer les
dispositions attaquées en attendant une décision définitive sur la question de leur
validité ou elle peut lui interdire d'appliquer les dispositions attaquées à l'égard de la
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partie qui a précisément demandé la suspension d'instance. Dans le premier volet de
l'alternative, l'application des dispositions attaquées est en pratique temporairement
suspendue. On peut appeler les cas de ce genre les cas de suspension. Dans le second
volet de l'alternative, le plaideur qui se voit accorder une suspension d'instance
bénéficie en réalité d'une exemption de l'application de la loi attaquée, laquelle
demeure toutefois opérante à l'égard des tiers. On appelle les cas de cet autre genre des
cas d'exemption. On ne doit pas interpréter la règle de l'intérêt public comme signifiant
qu'une injonction interlocutoire ne sera accordée que dans des cas rares ou
exceptionnels, du moins dans les cas d'exemption où les dispositions attaquées revêtent
la forme de règlement applicable à un nombre relativement limité de personne et
lorsqu'aucun préjudice appréciable n'est subi par le public. D'un autre côté, l'intérêt
public commande normalement davantage le respect de la législation existante dans
les cas de suspension lorsque les dispositions contestées sont de portée large et
générale et touchent un grand nombre de personnes.
Finalement, dans les cas où une injonction interlocutoire est accordée en
conformité avec les principes énoncés ci-dessus, les parties devraient généralement
être tenues de respecter un calendrier spécial.
En l'espèce, le juge des requêtes a appliqué les principes appropriés en
tenant compte de l'intérêt public et de l'effet inhibitif d'une suspension d'instance sur
la Commission, en plus de son effet sur les parties. Rien ne justifiait la Cour d'appel
de substituer son jugement à celui du juge de première instance: pour qu'ils justifient
qu'une cour d'appel exerce un nouveau pouvoir discrétionnaire, les faits nouveaux qui
émergent après le prononcé du jugement de première instance doivent être de telle
nature qu'ils aient un effet appréciable sur la décision du juge de première instance.
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Jurisprudence
Arrêt critiqué: Home Oil Distributors Ltd. v. Attorney-General for British
Columbia, [1939] 1 D.L.R. 573; arrêts examinés: American Cyanamid Co. v. Ethicon
Ltd., [1975] 1 All E.R. 504; Morgentaler v. Ackroyd (1983), 42 O.R. 659; Société de
développement de la Baie James c. Chef Robert Kanatewat, [1975] C.A. 166;
Procureur général du Québec c. Lavigne, [1980] C.A. 25, infirmant [1980] C.S. 318;
Campbell Motors Ltd. v. Gordon, [1946] 4 D.L.R. 36; Law Society of Alberta v. Black
(1984), 8 D.L.R. (4th) 346, rejetant (1983), 144 D.L.R. (3d) 439; arrêts mentionnés:
Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.-B., [1985] 2 R.C.S. 486; R. c. Big M Drug Mart
Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; R. c. Therens, [1985] 1
R.C.S. 613; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; McKay v. The Queen, [1965]
R.C.S. 798; Re Federal Republic of Germany and Rauca (1983), 145 D.L.R. (3d) 638;
Black v. Law Society of Alberta, [1986] 3 W.W.R. 590, autorisation de pourvoi
accordée [1986] 1 R.C.S. x; Procureur général du Canada c. Law Society of British
Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Boeckh v. Gowganda-Queen Mines, Ltd. (1912), 6
D.L.R. 292; Battle Creek Toasted Corn Flake Co. v. Kellogg Toasted Corn Flake Co.
(1923), 55 O.L.R. 127; Haldimand-Norfolk Regional Health Unit and Ontario Nurses'
Association, Cour div. Ont., 17 janvier 1979, les juges Galligan, Van Camp et Henry
(inédit); Daciuk v. Manitoba Labour Board, B.R. Man., 25 juin 1985, le juge Dureault
(inédit); Metropolitan Toronto School Board v. Minister of Education (1985), 6 C.P.C.
(2d) 281; Chesapeake and Ohio Railway Co. v. Ball, [1953] O.R. 843; Aetna Financial
Services Ltd. c. Feigelman, [1985] 1 R.C.S. 2; Weisfeld c. R. (1985), 16 C.R.R. 24;
Turmel c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (1985),
16 C.R.R. 9; Marchand v. Simcoe County Board of Education (1984), 10 C.R.R. 169;
Gould c. Procureur général du Canada, [1984] 2 R.C.S. 124, conf. [1984] 1 C.F.
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1133, infirmant [1984] 1 C.F. 1119; Cayne v. Global Natural Resources plc., [1984]
1 All E.R. 225; R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284; Procureur général du Québec c.
Quebec Association of Protestant School Boards, [1984] 2 R.C.S. 66; Procureur
général du Québec c. Greater Hull School Board, [1984] 2 R.C.S. 575; Pacific
Trollers Association c. Procureur général du Canada, [1984] 1 C.F. 846; Procureur
général du Canada c. Fishing Vessel Owners' Association of B.C., [1985] 1 C.F. 791;
Smith v. Inner London Education Authority, [1978] 1 All E.R. 411; Ontario Jockey
Club v. Smith (1922), 22 O.W.N. 373; Bregzis v. University of Toronto (1986), 9
C.C.E.L. 282; Vancouver General Hospital v. Stoffman (1985), 23 D.L.R. (4th) 146;
Rio Hotel Ltd. c. Commission des licences et permis d'alcool, [1986] 2 R.C.S. ix;
Home Oil Distributors Ltd. v. Attorney-General of British Columbia, [1940] R.C.S.
444; Société Asbestos Ltée c. Société nationale de l'amiante, [1979] C.A. 342; Hadmor
Productions Ltd. v. Hamilton, [1982] 1 All E.R. 1042; Garden Cottage Foods Ltd. v.
Milk Marketing Board, [1983] 2 All E.R. 770.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 2a), b), d), 3, 6(2), 7, 15, 23, 24, 32(2).
Coal and Petroleum Products Control Board Act, S.B.C. 1937, chap. 8.
Code criminel, S.R.C. 1970, chap. C-34, art. 251.
Code de procédure civile, art. 751, 752.
Code des droits de la personne 1981, S.O. 1981, chap. 53, art. 9a).
Hospital Act, R.S.B.C. 1979, chap. 176.
Labour Relations Act, C.C.S.M., chap. L10, art. 75.1, adopté par S.M. 1984-85, chap.
21, art. 37.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91, 92, 93, 133.
- 8 -
Loi de 1945 sur les pouvoirs transitoires résultant de circonstances critiques
nationales, S.C. 1945, chap. 25, art. 2(1)c).
Loi du développement de la région de la Baie James, L.Q. 1971, chap. 34.
Loi électorale du Canada, S.R.C. 1970 (1er Supp.), chap. 14, art. 14(4)e).
Loi sur la fiscalité municipale et modifiant certaines dispositions législatives, L.Q.
1979, chap. 72.
Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1970, chap. F-14.
Règlement de pêche commerciale du saumon dans le Pacifique, C.R.C. 1978, chap.
823.
Supreme Court of Judicature Act, 1873, 36 & 37 Vict., chap. 66, art. 24, 25.
Doctrine citée
Carlson, Patricia. "Granting an Interlocutory Injunction: What is the Test?" (1982), 12
Man. L.J. 109.
Côté, Pierre-André. "La préséance de la Charte canadienne des droits et libertés," dans
La Charte canadienne des droits et libertés: Concepts et impacts. Montréal: Les
éditions Thémis, 1984.
Gibson, Dale. The Law of the Charter: General Principles. Calgary: Carswells, 1986.
Halsbury's Laws of England, vol. 24, 4th ed. London: Butterworths, 1979.
Hanbury, Harold Grenville and Ronald Harling Maudsley. Modern Equity, 12th ed. By
Jill E. Martin. London: Stevens & Sons, 1985.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 2nd ed. Toronto: Carswells, 1985.
Magnet, Joseph Eliot. "Jurisdictional Fact, Constitutional Fact and the Presumption of
Constitutionality" (1980), 11 Man. L.J. 21.
McLeod, Roderick M., et al., eds. The Canadian Charter of Rights: The Prosecution
and Defence of Criminal and Other Statutory Offences, vol. 1. Toronto:
Carswells, 1983.
Rogers, Brian MacLeod and George W. Hately. "Getting the Pre-Trial Injunction"
(1982), 60 R. du B. can. 1.
Sharpe, Robert J. Injunctions and Specific Performance. Toronto: Canada Law Book,
1983.
- 9 -
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Manitoba (1985), 37 Man.
R. (2d) 181, qui a ordonné la suspension d'instance en attendant une décision sur une
contestation constitutionnelle et qui a accueilli un appel interjeté d'une décision du
juge Krindle (1985), 36 Man. R. (2d) 152, rejetant une demande de suspension des
procédures devant The Manitoba Labour Board. Pourvoi accueilli.
Stuart Whitley et Valerie J. Matthews-Lemieux, pour l'appelant.
Walter L. Ritchie, c.r., et Robin Kersey, pour l'intimée Metropolitan Stores
(MTS) Limited.
A. R. McGregor, c.r., et D. M. Shrom, pour l'intimé le Manitoba Food and
Commercial Workers, section locale 832.
David Gisser, pour l'intimée The Manitoba Labour Board.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1.
LE JUGE BEETZ--
I
Les faits, la procédure et les jugements des tribunaux d'instance
inférieure
2.
Les faits ne font l'objet d'aucune contestation. La Cour d'appel du Manitoba
(1985), 37 Man. R. (2d) 181, les relate ainsi à la p. 181:
- 10 -
[TRADUCTION] The Labour Relations Act, C.C.S.M., chap. L10,
contient une disposition qui autorise The Manitoba Labour Board [ci-après
"la Commission"] à imposer une première convention collective à un
employeur et à un Syndicat lorsque les négociations en vue d'une première
convention se sont révélées infructueuses. Dans le cas présent, le syndicat
intimé est l'agent négociateur accrédité, mais il n'a pas réussi à conclure
une première convention collective avec l'employeur appelant. Le syndicat
a donc demandé à la Commission d'imposer une première convention.
L'employeur a alors engagé, par voie d'avis de requête introductif
d'instance, une procédure devant la Cour du Banc de la Reine du Manitoba
visant à faire déclarer les dispositions de The Labour Relations Act qui
permettent d'imposer une première convention collective invalides pour le
motif qu'elles contrevenaient à la Charte des droits et libertés. Dans le
cadre de cette action, l'employeur a ensuite présenté une requête pour
obtenir une suspension d'instance devant la Commission en attendant que
la question de la validité de la loi puisse être entendue par un juge de la
Cour du Banc de la Reine. Cette requête a été rejetée par le juge Krindle
(voir 36 Man. R. (2d) 152). La Commission, n'étant pas assujettie à une
ordonnance de suspension, a fait savoir aux parties que, si de nouvelles
négociations n'aboutissaient pas à un accord d'ici le 25 septembre 1985,
elle leur imposerait une première convention collective dans les trente
jours de cette date.
3.
L'employeur a porté en appel la décision du juge Krindle refusant
d'accorder une ordonnance de suspension. La Cour d'appel du Manitoba a accueilli
l'appel et a accordé la suspension.
4.
Voici en partie les raisons qui ont amené le juge Krindle (1985), 36 Man.
R. (2d) 152, à refuser la suspension, aux pp. 153 et 154:
[TRADUCTION] L'employeur soutient que la suspension, si elle est
accordée, permettra de maintenir le statu quo entre les parties en attendant
que la question constitutionnelle soit tranchée. Je ne puis retenir cet
argument. Dans les présentes circonstances, la notion même du maintien
du statu quo est irréaliste. À la date de la demande d'accréditation, l'unité
comptait vingt-deux employés. Lorsque l'affaire est parvenue devant cette
Cour, seulement cinq de ces vingt-deux employés y étaient encore.
L'industrie en question a un taux de roulement élevé et elle est toujours
restée en dehors du mouvement syndical. À un moment donné, le Syndicat
a pu néanmoins obtenir le soutien de la majorité des vingt-deux employés.
- 11 -
Neuf ont écrit des lettres exprimant leur opposition à l'accréditation du
Syndicat.
Il n'existe pas en l'espèce un appui solide pouvant tenir pendant de
longues périodes au cours desquelles le Syndicat paraît ne rien faire du
tout pour ces gens. Les deux avocats conviennent que le litige pourra bien
devoir être porté jusque devant la Cour suprême du Canada pour son
règlement définitif, ce qui prendra des années. Compte tenu du taux de
roulement élevé et du manque d'une tradition syndicale dans l'unité de
négociation, il me semble évident que, si le Syndicat reste longtemps sans
accomplir quoi que ce soit pour les employés composant cette unité,
l'érosion de l'appui dont jouit l'agent négociateur est une quasi-certitude.
Le droit de 55 p. 100 des employés au sein de l'unité de forcer la
révocation de l'accréditation syndicale et le droit de tout autre syndicat de
demander l'accréditation au nom de ces employés sont des droits auxquels
la suspension d'instance ne portera pas atteinte. Il est impossible de
maintenir le statu quo en l'espèce. Toute tentative de le faire nuira à la
position du Syndicat.
L'employeur pour sa part prétend que sa situation pourrait être
affaiblie si une première convention collective était imposée. Cela pourrait
conférer au syndicat une apparence de force de négociation qu'il ne
possède pas en réalité. Cela pourrait permettre au Syndicat de bénéficier
d'un contrat qu'il n'aurait pas pu réussir à négocier par lui-même. C'était
toutefois là l'objet de la loi...
L'avocat de l'employeur soulève en outre des questions concernant la
teneur de la convention devant être imposée. L'unité de négociation en
cause se trouve dans un centre commercial sur une réserve indienne en
dehors de Le Pas. Le bail intervenu entre l'employeur et le propriétaire du
centre commercial contient une disposition relative à l'embauche d'un
pourcentage minimum d'Indiens. Cette exigence peut créer des problèmes
si les clauses habituelles en matière d'ancienneté qui figurent dans la
plupart des conventions collectives sont simplement incorporées telles
quelles dans la première convention. Il se peut bien que les dispositions
traditionnelles relatives à l'ancienneté doivent être légèrement modifiées
dans le cas présent pour assurer le respect des exigences du bail. Mais cela
est certainement un point à soulever devant la Commission au cours des
audiences en vue d'arrêter les termes de la convention. Je ne puis
concevoir que la Commission omette de prendre ce problème en
considération en fixant ces termes.
...
- 12 -
Il me semble qu'accorder une suspension en l'espèce constituerait une
invitation à en faire autant dans la plupart des autres cas de demandes de
première convention ou de demandes visant à obtenir l'inclusion
obligatoire de certains articles dans des conventions négociées. En réalité,
pendant une durée de deux ou trois ans avant que ces articles ne puissent
être jugés invalides, leur application serait suspendue, et ce, dans des
circonstances où il est pratiquement impossible de maintenir le statu quo.
À mon avis, dans la situation qui se présente en l'espèce et d'une
manière plus générale, selon la prépondérance des inconvénients, il
convient de faire comme si les articles étaient valides tant qu'on n'aura pas
déterminé que ce n'est pas le cas.
5.
En révisant la décision de première instance, la Cour d'appel du Manitoba
n'a pas dit que le juge Krindle avait eu tort de conclure qu'il y avait lieu de ne pas
accorder de suspension, ni qu'elle avait refusé d'exercer son pouvoir discrétionnaire,
ni qu'elle avait appliqué un principe erroné dans l'exercice de ce pouvoir. De fait, la
Cour d'appel aux pp. 181 à 183 a exercé un nouveau pouvoir discrétionnaire en se
fondant sur des données supplémentaires qui, selon elle, n'avaient pas été présentées
au juge de première instance:
[TRADUCTION] L'appel est parvenu devant cette cour pour la
première fois le 10 septembre 1985, devant les juges Matas, Huband et
Philp. Avant que l'appel ne soit entendu au fond, la cour a levé la séance
pendant quelques minutes et a consulté les autorités de la Cour du Banc de
la Reine sur la possibilité d'avancer la date d'audition devant cette
dernière, relativement à l'attaque de l'employeur contre la loi. À la reprise
de la séance, la cour a informé les avocats que la journée du 25 septembre
1985 pourrait être réservée à une telle audition. Cela permettrait que la
question de la validité de la loi soit débattue avant qu'une convention
collective ne puisse être imposée. Les avocats de l'employeur, du Syndicat
et de la Commission se sont entendus sur le 25 septembre comme date
d'audition...
Tous les intéressés ont bien compris que l'audition d'une durée d'une
journée se tiendrait le 25 septembre. Ce jour-là, les avocats se sont
présentés devant le juge Glowacki de la Cour du Banc de la Reine; mais
l'avocat du Congrès du travail du Canada en a aussi fait de même en
- 13 -
demandant l'autorisation d'intervenir. L'avocat du C.T.C. a fait savoir au
juge Glowacki que le Congrès désirait produire une quantité considérable
de preuves portant sur la question potentielle de savoir si la loi attaquée
constituait une restriction raisonnable qui est prescrite par une "règle de
droit" et "dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une
société libre et démocratique" au sens de l'article premier de la Charte des
droits et libertés.
Au lieu de l'audition d'une journée qui avait été prévue, on envisageait
maintenant une audition qui durerait plusieurs jours. Au lieu d'entendre
l'affaire le 25 septembre, le juge Glowacki a fixé une date d'audition au
cours du mois de décembre 1985.
Une fois de plus, il existait une possibilité réelle qu'une convention
collective soit imposée avant la tenue d'une audition pour déterminer la
validité de la loi en cause. L'avocat de l'employeur a immédiatement
demandé à cette cour d'entendre l'appel interjeté contre l'ordonnance du
juge Krindle refusant la suspension, appel qui avait été ajourné sine die le
10 septembre. La formation actuelle a entendu l'appel le 25 septembre en
après-midi.
À la fin de cette audition, on a dit à l'avocat de la Commission que,
pour accélérer les choses et pour obtenir une décision sur la validité de la
loi, la Commission pouvait renvoyer l'affaire à cette cour. On nous informe
qu'en plus de la présente instance il y en a d'autres où des dispositions The
Labour Relations Act sont attaquées parce qu'elles contreviendraient à la
Charte, et, a-t-on prétendu, ces questions pourraient également être
résolues par voie d'un renvoi direct devant cette cour. Nous avons
cependant appris que la Commission "...n'entend pas, pour le moment,
demander un renvoi devant la Cour d'appel en vertu de The Labour
Relations Act".
...
Par son avis de requête introductif d'instance, l'employeur soulève une
question sérieuse relativement à la constitutionnalité de plusieurs articles
de The Labour Relations Act. Comme je l'ai déjà fait remarquer, d'autres
dispositions de la Loi sont attaquées dans d'autres litiges. Quand le juge
Krindle a rejeté la demande initiale d'ordonnance de suspension, elle
ignorait l'intervention envisagée en l'espèce par le Congrès du travail du
Canada de même que l'existence d'autres litiges dans lesquels la Loi faisait
l'objet de contestations fondées sur la Charte.
- 14 -
Il y a en outre un nouvel élément en ce sens que la Cour du Banc de
la Reine aurait pu rendre plus rapidement une décision au fond
relativement à la contestation portant sur la loi, et une audience visant à
déterminer la validité des articles attaqués aurait pu avoir lieu à la fin de
septembre, n'eût été l'intervention du Congrès du travail du Canada.
En bref, il ne s'agit plus d'une affaire où cette cour se trouve à réviser
une ordonnance rendue par le savant juge des requêtes dans l'exercice de
son pouvoir discrétionnaire. D'autres considérations touchant l'exercice du
pouvoir discrétionnaire ont maintenant été soulevées, si bien que la cour
est autorisée à exercer un nouveau pouvoir discrétionnaire.
Selon nous, il ne serait pas sage de permettre que la Commission
impose une première convention collective alors que la loi en cause
pourrait quelques mois plus tard être déclarée contraire à la Charte et,
partant, inconstitutionnelle.
La suspension est donc accordée et les dépens suivront l'issue de la
cause. Nous engageons les parties à procéder promptement à une audience
sur le fond de la requête de l'employeur.
6.
La Cour d'appel du Manitoba a accueilli l'appel et a ordonné:
[TRADUCTION] que toutes les procédures engagées devant la
Commission relativement à la demande de règlement d'une première
convention collective entre la requérante et l'intimé, Manitoba Food and
Commercial Workers, section locale 832, fondée sur l'art. 75.1 de The
Labour Relations Act (affaire no 586/85/LRA), soient suspendues jusqu'à
ce que la présente action ait été entendue et tranchée par la Cour du Banc
de la Reine ou sous réserve d'une autre ordonnance de cette cour.
7.
C'est contre cette ordonnance interlocutoire que le procureur général a
formé un pourvoi avec l'autorisation de cette Cour. Il est appuyé par le Manitoba Food
and Commercial Workers, section locale 832 (le "Syndicat") et par The Manitoba
Labour Board (la "Commission").
- 15 -
II
Les questions en litige
8.
D'après le mémoire de l'appelant, les points en litige sont les suivants:
[TRADUCTION]
1. La Cour d'appel du Manitoba a-t-elle commis
une erreur en ne
reconnaissant pas qu'une
présomption de
constitutionnalité subsiste
lorsqu'une loi fait
l'objet d'une contestation
fondée sur la Charte
canadienne des droits et
libertés?
2. étant donné qu'une suspension a pour effet de
r e n d r e l a l o i
inopérante, la Cour d'appel du
Manitoba a-t-elle
commis une erreur en
exerçant son pouvoir
discrétionnaire de
manière à accorder
la suspension d'instance en
a t t e n d a n t u n e
décision sur la
constitutionnalité de
l'art. 75.1 de The Labour
Relations
Act, C.C.S.M., chap. L10?
3. La Cour d'appel du Manitoba a-t-elle commis
u n e e r r e u r e n
modifiant la décision du juge de
première instance
qui avait, dans l'exercice
d e s o n p o u v o i r
discrétionnaire, refusé
d ' a c c o r d e r l a
suspension d'instance?
4. La Cour d'appel du Manitoba a-t-elle appliqué
les principes de droit
appropriés quand elle
a décidé que des
procédures devant un tribunal
quasi judiciaire, en
l'occurrence une
commission des
relations de travail constituée
en vertu d'une loi
provinciale, devaient être
suspendues?
9.
La première question formulée par l'appelant se rapporte à l'existence d'une
prétendue présomption de constitutionnalité dans le cas d'une loi dont la validité est
- 16 -
contestée en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés; j'aborderai cette
question en premier.
10.
Les deuxième et quatrième questions se ramènent essentiellement au même
point: lorsque la constitutionnalité d'une disposition législative est contestée, quels
sont les principes que doit suivre un juge de la cour supérieure dans l'exercice de son
pouvoir discrétionnaire d'ordonner la suspension d'instance en attendant une décision
sur la constitutionnalité de la disposition attaquée? Cette question se pose non
seulement dans les affaires relevant de la Charte mais aussi dans d'autres affaires
constitutionnelles et je me propose d'examiner certaines décisions portant sur le
partage des pouvoirs entre le Parlement et les législatures ainsi que quelques décisions
de droit administratif concernant la validité de la législation déléguée. Selon mon
interprétation de cette jurisprudence, il n'existe, du point de vue des principes
applicables au redressement sous forme d'injonction interlocutoire, aucune différence
fondamentale entre ce type d'affaires et celles relevant de la Charte.
11.
Finalement, le point soulevé par la troisième question est de savoir si la
Cour d'appel était justifiée de modifier la décision prise par le juge de première
instance dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire. Cette question sera étudiée
dans la dernière partie des présents motifs.
III La
Charte canadienne des droits et libertés et la prétendue
présomption de constitutionnalité
12.
Selon l'appelant, la Cour d'appel du Manitoba a eu tort d'accorder la
suspension d'instance parce qu'elle n'a pas reconnu [TRADUCTION] "qu'une
- 17 -
présomption de constitutionnalité subsiste lorsqu'une loi fait l'objet d'une contestation
fondée sur la Charte canadienne des droits et libertés".
13.
Je souligne dès l'abord que si j'ai conclu que le pourvoi doit être accueilli,
ce n'est pas en raison de ce que l'appelant qualifie de présomption de
constitutionnalité.
14.
On nous a dit fort peu de choses sur la nature, le poids, la portée et le sens
de cette présomption. Faute d'une meilleure définition, je dois supposer que la
prétendue présomption a son sens littéral, savoir qu'une disposition législative attaquée
en vertu de la Charte doit être présumée conforme à celle-ci et, en conséquence,
pleinement opérante.
15.
Non seulement je trouve qu'une telle présomption ne nous est d'aucun
secours mais, avec égards, j'estime qu'elle est carrément trompeuse. S'il s'agit d'une
présomption au sens strict, elle est assurément réfutable, sinon une suspension
d'instance ne pourrait jamais être accordée. Mais dire que la présomption est réfutable
c'est ouvrir la voie à une réfutation. Or, cela nécessite que l'affaire soit examinée au
fond, chose généralement impossible au stade interlocutoire.
16.
Il y a en outre une raison de principe reliée à la nature de la Charte qui me
persuade d'écarter l'argument de l'appelant fondé sur la présomption de
constitutionnalité. Même au stade du débat sur le fond, il n'y a pas de place pour la
présomption de constitutionnalité selon le sens littéral déjà mentionné: le caractère
innovateur et évolutif de la Charte canadienne des droits et libertés s'oppose à la
notion voulant qu'une disposition législative puisse être présumée conforme à celle-ci.
- 18 -
17.
Comme l'a dit le juge Lamer, en son propre nom et au nom de cinq autres
membres de la Cour, dans Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.-B., [1985] 2 R.C.S. 486,
à la p. 496:
Les éléments vraiment nouveaux de la Loi constitutionnelle de 1982
tiennent à ce qu'elle a sanctionné le processus de décision constitutionnelle
et en a étendu la portée de manière à englober un plus grand nombre de
valeurs.
18.
La Charte fait bénéficier de sa protection des droits d'un nouveau type tels
que la liberté de circulation et d'établissement et les droits à l'instruction dans la langue
de la minorité. Il est révélateur aussi que le par. 32(2) de la Charte a retardé de trois
ans l'entrée en vigueur de l'art. 15 relatif aux droits à l'égalité, vraisemblablement pour
donner au Parlement et aux législatures le temps de se préparer aux adaptations qui
s'imposeraient.
19.
De plus, le caractère innovateur de la Charte touche même les droits
traditionnels déjà reconnus avant son entrée en vigueur et qui doivent maintenant être
regardés sous un jour nouveau. Dans l'arrêt R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1
R.C.S. 295, cette Cour a refusé de limiter le sens de la liberté de conscience et de
religion garantie par la Charte à celui qu'on lui prêtait antérieurement à l'adoption de
la Charte. Aux pages 343 et 344 de l'arrêt Big M, le juge Dickson, alors juge puîné,
parlant en son propre nom et au nom de quatre autres membres de la Cour, a écrit:
...il est certain que la Charte canadienne des droits et libertés ne fait pas
que "reconnaître et déclarer" l'existence de droits déjà existants dont
l'étendue était délimitée par la législation en vigueur au moment de son
enchâssement dans la Constitution. Le texte de la Charte est impératif.
Elle évite de parler de droits existants ou de droits qui continuent d'exister
et fait plutôt, à l'art. 2, cette proclamation retentissante:
- 19 -
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:
a) liberté de conscience et de religion;
Je suis d'accord avec l'intimée que la Charte vise à établir une norme
en fonction de laquelle les lois actuelles et futures seront appréciées. Donc,
le sens du concept de la liberté de conscience et de religion ne doit pas être
déterminé uniquement en fonction de la mesure dans laquelle les
Canadiens jouissaient de ce droit avant la proclamation de la Charte.
20.
De même, un droit aussi traditionnel que la présomption d'innocence reçoit
sous la Charte une plus grande protection qu'auparavant: R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S.
103.
21.
Donc, si certains droits et libertés sont consacrés dans la Charte, ils ne
restent pas pour autant figés. Le sens de ces droits et libertés a évolué dans plusieurs
cas et, étant donné la nature de la Charte, il doit pouvoir continuer à le faire:
Selon moi, la prémisse portant qu'il faut présumer que les rédacteurs
de la Charte ont voulu que ses termes reçoivent le sens que leur donnait
la jurisprudence à l'époque de son adoption n'est pas un guide fiable quant
à la façon de l'interpréter et de l'appliquer. De par sa nature même une
charte constitutionnelle des droits et libertés doit être rédigée en termes
généraux susceptibles d'évolution et d'adaptation par les tribunaux.
(Le juge Le Dain, dissident, mais non sur ce point, dans l'affaire R. c. Therens, [1985]
1 R.C.S. 613, à la p. 638.)
22.
Les vues du juge Le Dain reflètent celles qu'a exprimées le juge Dickson,
alors juge puîné, dans l'arrêt Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, à la p. 155:
- 20 -
L'interprétation d'une constitution est tout à fait différente de
l'interprétation d'une loi. Une loi définit des droits et des obligations
actuels. Elle peut être facilement adoptée et aussi facilement abrogée. Par
contre, une constitution est rédigée en prévision de l'avenir. Elle vise à
fournir un cadre permanent à l'exercice légitime de l'autorité
gouvernementale et, lorsqu'on y joint une Déclaration ou une Charte des
droits, à la protection constante des droits et libertés individuels. Une fois
adoptées, ses dispositions ne peuvent pas être facilement abrogées ou
modifiées. Elle doit par conséquent être susceptible d'évoluer avec le
temps de manière à répondre à de nouvelles réalités sociales, politiques et
historiques que souvent ses auteurs n'ont pas envisagées.
23.
À mon avis, la présomption de constitutionnalité dans son sens littéral
évoqué précédemment, qu'on l'applique à des lois adoptées avant ou après la Charte,
est incompatible avec le caractère innovateur et évolutif de ce texte constitutionnel.
24.
Il ne faut cependant pas conclure que cette proposition a nécessairement
un effet sur ce qu'on a parfois appelé, peut-être improprement, les autres significations
de la "présomption de constitutionnalité".
25.
L'une de ces significations se rapporte à la règle fondamentale en matière
de procédure suivant laquelle [TRADUCTION] "celui qui fait une allégation doit la
prouver" et [TRADUCTION] "le fardeau d'établir qu'une loi va à l'encontre de la
Constitution incombe indubitablement à ceux qui la contestent": D. Gibson, The Law
of the Charter: General Principles (1986), aux pp. 56 et 58. Par définition, une telle
règle vise essentiellement le fond du litige.
26.
Dans un autre sens, la "présomption de constitutionnalité" est la règle
d'interprétation selon laquelle une loi contestée doit, autant que possible, être
interprétée de manière qu'elle soit conforme à la Constitution. Cette règle
d'interprétation est bien connue et est généralement acceptée et appliquée sous l'empire
- 21 -
des dispositions de la Constitution relatives au partage des pouvoirs entre le Parlement
et les législatures provinciales. C'est cette règle qui a amené une "interprétation
atténuée" de certaines lois rédigées en des termes suffisamment larges pour viser des
objets hors de la compétence de la législature qui les a adoptées: McKay v. The Queen,
[1965] R.C.S. 798. Dans l'arrêt Southam, précité, qui porte sur la Charte, on a conclu,
à la p. 169, "[qu']il n'appartient pas aux tribunaux d'ajouter les détails qui rendent
constitutionnelles les lacunes législatives". Mais il y était question d'une
"interprétation large" et non pas d'une "interprétation atténuée". Quant à savoir si cette
règle d'interprétation s'applique par ailleurs dans le domaine de la Charte est un point
controversé: Re Federal Republic of Germany and Rauca (1983), 145 D.L.R. (3d) 638,
à la p. 658 (C.A. Ont.); Black v. Law Society of Alberta, [1986] 3 W.W.R. 590, à la p.
628 (C.A. Alb.), autorisation de pourvoi accordée, [1986] 1 R.C.S. x; P.-A. Côté, "La
préséance de la Charte canadienne des droits et libertés," dans La Charte canadienne
des droits et libertés: Concepts et impacts (1984), aux pp. 124 à 126; R. M. McLeod,
et al., eds., The Canadian Charter of Rights: The Prosecution and Defence of Criminal
and Other Statutory Offences (1983), vol. 1, aux pp. 2-198 à 2-209; P. W. Hogg,
Constitutional Law of Canada (2nd ed. 1985), à la p. 327; D. Gibson, The Law of the
Charter: General Principles (1986), aux pp. 57, 58 et 186 à 188. Je m'abstiens
d'exprimer une opinion sur cette question qui, elle aussi, ne se pose qu'au moment de
l'examen du fond du litige.
IV
Les principes régissant l'exercice du pouvoir discrétionnaire
d'ordonner une suspension d'instance pendant la contestation de la
constitutionnalité d'une disposition législative
- 22 -
27.
La deuxième question en litige commande une étude des principes
régissant la suspension d'instance pendant que le demandeur conteste devant les
tribunaux la constitutionnalité d'une disposition législative.
28.
Il convient de faire remarquer qu'aucune partie n'a mis en doute l'existence
du pouvoir discrétionnaire d'ordonner une suspension d'instance dans un tel cas et,
selon moi, elles ont eu raison de reconnaître que le juge de première instance avait
compétence pour ordonner la suspension: voir Procureur général du Canada c. Law
Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307, à la p. 330.
1)
Les conditions normales de la suspension d'instance
29.
Antérieurement à la Supreme Court of Judicature Act, 1873, 36 & 37 Vict.,
chap. 66, le droit anglais ne distinguait pas entre les injonctions destinées à suspendre
une instance et les autres sortes d'injonctions (Halsbury's Laws of England, vol. 24,
4th ed., à la p. 577). Puis le Parlement de Westminster a adopté la loi susmentionnée
qui, d'une manière générale, a été reprise par toutes les provinces du Canada, sauf le
Québec, où la distinction entre l'equity et la common law est inconnue. Toutefois, la
distinction que la Judicature Act anglaise créait entre une suspension d'instance et une
injonction tenait essentiellement à la procédure. Le paragraphe 24(5) prévoyait qu'on
ne peut empêcher aucune cause ni aucune procédure en instance devant la Haute Cour
de Justice ou devant la Cour d'appel par voie de prohibition ou d'injonction pourvu que
[TRADUCTION] "une personne, partie ou non à une affaire, qui aurait eu le droit, si
cette loi n'avait pas été adoptée, de demander à un tribunal d'empêcher la poursuite [...]
ait le droit de demander auxdits tribunaux respectivement, par requête sommaire, une
suspension d'instance dans l'affaire en question qui soit générale ou autre suivant ce
- 23 -
qu'exigent les fins de la justice; le tribunal pourra alors rendre l'ordonnance qu'il
estime juste". De plus, le par. 25(8) de la même loi disposait qu'une injonction pouvait
être accordée chaque fois que la cour jugeait [TRADUCTION] "juste et à propos" de
rendre une telle ordonnance. Voir aussi Boeckh v. Gowganda-Queen Mines, Ltd.
(1912), 6 D.L.R. 292.
30.
La suspension d'instance et l'injonction interlocutoire sont des
redressements de même nature. À moins qu'un texte législatif ne prescrive un critère
différent, elles ont suffisamment de traits en commun pour qu'elles soient assujetties
aux mêmes règles et c'est avec raison que les tribunaux ont eu tendance à appliquer à
la suspension interlocutoire d'instance les principes qu'ils suivent dans le cas
d'injonctions interlocutoires: Battle Creek Toasted Corn Flake Co. v. Kellogg Toasted
Corn Flake Co. (1923), 55 O.L.R. 127, à la p. 132; Haldimand-Norfolk Regional
Health Unit and Ontario Nurses' Association, C. div. Ont., 17 janvier 1979, les juges
Galligan, Van Camp et Henry (inédit); Daciuk v. Manitoba Labour Board, B.R.
Manitoba, 25 juin 1985, le juge Dureault (inédit); Metropolitan Toronto School Board
v. Minister of Education (1985), 6 C.P.C. (2d) 281 (C. div. Ont.), à la p. 292,
autorisation d'en appeler devant la Cour d'appel refusée.
31.
Il y a une jurisprudence à la fois abondante et relativement fluide sur les
critères élaborés par les tribunaux pour aider à mieux délimiter les situations dans
lesquelles il est juste et équitable d'accorder une injonction interlocutoire. Comme
l'examen de cette jurisprudence relève plutôt de l'analyse doctrinale que de la prise de
décisions judiciaires, je me propose simplement de présenter un exposé sommaire des
trois critères principaux actuellement appliqués.
- 24 -
32.
Le premier critère revêt la forme d'une évaluation préliminaire et
provisoire du fond du litige, mais il y a plus d'une façon de décrire ce critère. La
manière traditionnelle consiste à se demander si la partie qui demande l'injonction
interlocutoire est en mesure d'établir une apparence de droit suffisante. Si elle ne le
peut pas, l'injonction sera refusée: Chesapeake and Ohio Railway Co. v. Ball, [1953]
O.R. 843, le juge en chef McRuer de la Haute Cour, aux pp. 854 et 855. Ce premier
critère a été quelque peu assoupli par la Chambre des lords dans l'arrêt American
Cyanamid Co. v. Ethicon Ltd., [1975] 1 All E.R. 504, où elle a conclu que, pour y
satisfaire, il suffisait de convaincre la cour de l'existence d'une question sérieuse à
juger, par opposition à une réclamation futile ou vexatoire. Dans l'arrêt Aetna
Financial Services Ltd. c. Feigelman, [1985] 1 R.C.S. 2, aux pp. 9 et 10, rendu à
l'unanimité, le juge Estey, parlant pour lui-même et pour cinq autres membres de la
Cour, a mentionné cette différence, sans pourtant la commenter.
33.
L'arrêt American Cyanamid a été suivi sur ce point dans bien des décisions
canadiennes et anglaises, mais il a été rejeté dans plusieurs autres cas et ne paraît pas
être suivi en Australie: voir les commentaires exprimés et les décisions mentionnées
dans P. Carlson, "Granting an Interlocutory Injunction: What is the Test?" (1982), 12
Man. L.J. 109; B. M. Rogers and G. W. Hately, "Getting the Pre-Trial Injunction"
(1982), 60 R. du B. can. 1, aux pp. 9 à 19; R. J. Sharpe, Injunctions and Specific
Performance (Toronto 1983), aux pp. 66 à 77.
34.
En l'espèce, il n'est ni nécessaire ni recommandable de choisir à tous
égards entre la formulation traditionnelle du premier critère et celle donnée dans l'arrêt
American Cyanamid: la jurisprudence britannique démontre que la formulation d'un
critère rigide applicable à tous les types d'affaires, sans avoir égard à leur nature, n'est
- 25 -
pas une solution à retenir (voir Hanbury et Maudsley, Modern Equity (12th ed. 1960),
aux pp. 736 à 743). À mon avis, cependant, la formulation dans l'arrêt American
Cyanamid, savoir celle de l'existence d'une "question sérieuse", suffit dans une affaire
constitutionnelle où, comme je l'indique plus loin dans les présents motifs, l'intérêt
public est pris en considération dans la détermination de la prépondérance des
inconvénients. Mais je m'abstiens d'exprimer une opinion quelconque sur le caractère
suffisant ou adéquat de cette formulation dans tout autre type d'affaires.
35.
Le deuxième critère consiste à décider si la partie qui cherche à obtenir
l'injonction interlocutoire subirait, si elle n'était pas accordée, un préjudice irréparable,
c'est-à-dire un préjudice qui n'est pas susceptible d'être compensé par des
dommages-intérêts ou qui peut difficilement l'être. Certains juges tiennent compte en
même temps de la situation de l'autre partie au litige et se demandent si l'injonction
interlocutoire occasionnerait un préjudice irréparable à cette autre partie dans
l'hypothèse où la demande principale serait rejetée. D'autres juges estiment que ce
dernier élément fait plutôt partie de la prépondérance des inconvénients.
36.
Le troisième critère, celui de la prépondérance des inconvénients, consiste
à déterminer laquelle des deux parties subira le plus grand préjudice selon que l'on
accorde ou refuse une injonction interlocutoire en attendant une décision sur le fond.
37.
Voila qui m'amène à l'application particulière du critère de la
prépondérance des inconvénients dans un cas où l'on conteste la constitutionnalité
d'une disposition législative. Comme l'a dit lord Diplock dans l'arrêt American
Cyanamid, précité, à la p. 511:
- 26 -
[TRADUCTION] ...il peut y avoir beaucoup d'autres éléments particuliers
dont il faut tenir compte dans les circonstances particulières d'un cas
déterminé.
38.
Comme on le verra, les conséquences d'une suspension d'instance pour le
public aussi bien que pour les parties constituent assurément, dans une affaire
constitutionnelle, des "éléments particuliers" dont il faut tenir compte.
2)
La prépondérance des inconvénients et l'intérêt public
39.
D'après la jurisprudence, quand la constitutionnalité d'une disposition
législative est contestée, les tribunaux estiment qu'ils ne doivent pas se limiter à
l'application des critères traditionnels régissant l'octroi ou le refus d'une injonction
interlocutoire dans les affaires civiles ordinaires. À moins que l'intérêt public ne soit
également pris en considération dans l'appréciation de la préponderance des
inconvénients, les tribunaux se montrent très souvent réticents à accorder une
injonction avant que la question de la constitutionnalité ait été définitivement tranchée
au fond.
40.
Les raisons de cette réticence se comprennent facilement quand on oppose
l'incertitude dans laquelle un tribunal se trouve au stade interlocutoire relativement au
fond et les conséquences pratiques parfois graves, quoique temporaires, qu'entraîne
une suspension d'instance non seulement pour les parties au litige mais aussi pour le
grand public.
i)
La difficulté ou l'impossibilité de rendre une décision au fond au
stade interlocutoire
- 27 -
41.
Le rôle limité d'un tribunal au stade interlocutoire est bien décrit par lord
Diplock dans l'arrêt American Cyanamid, précité, à la p. 510:
[TRADUCTION] La cour n'a pas, en cet état de la cause, à essayer de
résoudre les contradictions de la preuve soumise par affidavit, quant aux
faits sur lesquels les réclamations de chaque partie peuvent ultimement
reposer, ni à trancher les épineuses questions de droit qui nécessitent des
plaidoiries plus poussées et un examen plus approfondi. Ce sont des
questions à régler au procès.
42.
American Cyanamid était une affaire civile complexe, mais l'opinion de
lord Diplock que je viens de citer doit, pour plusieurs raisons, être suivie à fortiori
dans une affaire relevant de la Charte comme dans les autres affaires constitutionnelles
où il y a contestation de la validité d'une loi.
43.
Premièrement, l'étendue et le sens exact des droits garantis par la Charte
sont souvent loins d'être clairs et la procédure interlocutoire permet rarement à un juge
saisi d'une requête de trancher ces questions capitales. Les litiges constitutionnels se
prêtent particulièrement mal à la procédure expéditive et informelle d'une cour des
sessions hebdomadaires où les actes de procédure et les arguments écrits sont peu
nombreux ou même inexistants et où le procureur général du Canada ou de la province
peut ne pas avoir encore reçu l'avis qu'exige généralement la loi: voir Home Oil
Distributors Ltd. v. Attorney-General for British Columbia, [1939] 1 D.L.R. 573, à la
p. 577; Weisfeld c. R. (1985), 16 C.R.R. 24, et, pour un exemple extrême, Turmel c.
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (1985), 16 C.R.R.
9.
44.
En outre, dans les affaires relevant de la Charte, par exemple celles qui
peuvent découler de l'art. 23 qui porte sur les droits à l'instruction dans la langue de
- 28 -
la minorité, la situation factuelle ainsi que le droit peuvent être à ce point incertains
au stade interlocutoire que le tribunal ne peut même pas se former une opinion
préliminaire sur la position du demandeur: Marchand v. Simcoe County Board of
Education (1984), 10 C.R.R. 169, à la p. 174.
45.
De plus, dans bien des affaires relevant de la Charte, il peut arriver, à
l'instar de la présente instance, qu'une partie juge nécessaire ou prudent de présenter
des éléments de preuve tendant à établir que la disposition attaquée, bien qu'elle
constitue à première vue une atteinte à un droit ou à une liberté garantis, est légitimée
par l'article premier de la Charte. Toutefois, les éléments de preuve produits en vertu
de l'article premier de la Charte portent essentiellement sur le fond du litige.
46.
Cette dernière règle a été clairement énoncée dans l'arrêt Gould c.
Procureur général du Canada, [1984] 2 R.C.S. 124, conf. [1984] 1 C.F. 1133, qui
infirmait [1984] 1 C.F. 1119. On a conclu qu'au stade interlocutoire un tribunal est mal
placé pour décider un litige au fond, bien que la preuve qui sera vraisemblablement
produite aux fins de l'article premier puisse paraître peu convaincante. En Cour d'appel
fédérale, le juge en chef Thurlow, dissident, a dit qu'un tribunal est parfois autorisé à
étudier l'affaire au fond et de préjuger l'action (aux pp. 1137 et 1138):
Je partage les critiques et les opinions formulées par le juge de
première instance quant à la faiblesse de la preuve apportée pour prouver
qu'on pouvait démontrer que l'alinéa 14(4)e) constitue une limite dont la
justification peut se démontrer dans le cadre d'une société libre et
démocratique. Cette preuve n'a manifestement pas impressionné le juge de
première instance et je partage l'avis de celle-ci. L'impression que j'ai face
à cette preuve est que lorsque c'est tout ce que l'on peut soumettre à la
Cour pour établir un argument sérieux après quatre années de travail sur
la question, il devient évident que l'argument en faveur du maintien de la
validité des dispositions adoptées relativement à l'inhabilité de personnes
à voter peut difficilement être considéré comme sérieux.
- 29 -
Dans de telles circonstances, la Cour devrait-elle considérer cet
argument comme sérieux? La Cour devrait-elle priver l'intimé de manière
irrévocable d'un droit constitutionnel auquel il paraît avoir droit en
refusant d'accorder l'injonction afin de donner aux appelants l'occasion,
qui ne se présentera probablement pas, de prouver qu'il n'y a pas droit,
lorsque les seuls arguments que les appelants peuvent apporter sont
faibles? Je ne le crois pas, et je crois encore moins que la Cour devrait
intervenir, dans les circonstances, dans l'exercice du pouvoir
discrétionnaire du juge de première instance.
47.
Le juge Mahoney, dont le point de vue a reçu d'une manière générale
l'approbation de cette Cour, a été d'avis contraire (à la p. 1140):
L'ordonnance laisse entendre que l'intimé possède, en réalité, le droit qu'il
revendique et que l'alinéa 14(4)e) est nul dans la mesure invoquée. Cela
constitue un jugement déclaratoire provisoire sur un droit qui, en toute
déférence, ne peut être rendu à bon droit avant l'instruction. Le défendeur
dans une action a droit tout autant que le demandeur à une instruction
équitable et complète, et il en est de même lorsque le litige est de nature
constitutionnelle.
48.
Cette attitude de prudente réserve respecte le droit des deux parties à une
instruction complète, ce dont l'importance a été soulignée dans les observations
judicieuses faites par le lord juge May dans l'affaire Cayne v. Global Natural
Resources plc., [1984] 1 All E.R. 225, à la p. 238. Au surplus, cette attitude est
compatible avec le fait que, dans certains cas, il sera jugé que, en définitive, la
disposition attaquée ne porte atteinte à aucun droit ni à aucune liberté protégés par la
Charte et qu'en conséquence il ne sera pas besoin d'avoir recours à l'article premier
pour la justifier: voir R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284.
49.
De plus, croire que la question de la constitutionnalité peut se régler au
stade interlocutoire, c'est faire abstraction des nombreux aléas d'une action en justice,
qu'elle relève ou non du domaine constitutionnel. En effet, un demandeur peut se voir
- 30 -
débouter parce qu'il n'a pas qualité pour agir, parce que la preuve est insuffisante ou
en raison d'un vice de procédure ou autre. Comme l'a dit si justement le professeur J.
E. Magnet:
[TRADUCTION] On ne saurait prêter à l'inconstitutionnalité un caractère
absolu. Elle doit être vue en fonction de la capacité du demandeur
d'obtenir un jugement favorable.
(J. E. Magnet, "Jurisdictional Fact, Constitutional Fact and the Presumption of
Constitutionality" (1980), 11 Man. L.J. 21, à la p. 29.)
50.
Le principe dont je traite n'est toutefois pas absolu. Il peut exister des cas
rares où la question de la constitutionnalité se présente sous la forme d'une question
de droit purement et simplement, laquelle peut être définitivement tranchée par un juge
saisi d'une requête. Un exemple théorique qui vient à l'esprit est la situation où le
Parlement ou une législature prétendrait adopter une loi imposant les croyances d'une
religion d'état. Pareille loi enfreindrait l'al. 2a) de la Charte canadienne des droits et
libertés, ne pourrait possiblement pas être justifiée par l'article premier de celle-ci et
courrait peut-être le risque d'être frappée d'illégalité sur-le-champ: voir Procureur
général du Québec c. Quebec Association of Protestant School Boards, [1984] 2
R.C.S. 66, à la p. 88. Or, il va sans dire qu'il s'agit là de cas exceptionnels.
51.
La plupart des difficultés susmentionnées auxquelles se heurte un juge de
première instance au stade interlocutoire surgissent non seulement dans les affaires
relevant de la Charte, mais aussi dans les autres cas où l'on conteste la
constitutionnalité d'une loi. Donc, je souscris entièrement à ce que le professeur R. J.
Sharpe a écrit, en particulier relativement aux affaires constitutionnelles, dans
- 31 -
Injunctions and Specific Performance, à la p. 177, où il fait remarquer que
[TRADUCTION] "les tribunaux ont sagement tenu compte du fait qu'ils ne peuvent
pas examiner à fond les allégations du demandeur au stade interlocutoire". À ce stade,
même dans les affaires où le demandeur a soulevé une question importante à juger ou
qu'il a même établi une apparence de droit suffisante, l'incertitude quant aux faits et
au droit est généralement trop grande pour que le tribunal soit en mesure de rendre une
décision sur le fond.
ii)
Les conséquences de la suspension d'instance dans les affaires
constitutionnelles
52.
Gardant à l'esprit l'incertitude évoquée ci-dessus, j'aborde maintenant les
conséquences certaines ou probables d'une suspension d'instance. Comme je l'ai déjà
fait remarquer, mon analyse ne se bornera pas aux affaires relevant de la Charte. Je me
référerai aussi à quelques exemples québécois. Au Québec, ce sont les art. 751 et 752
du Code de procédure civile qui régissent les injonctions interlocutoires:
751. L'injonction est une ordonnance de la Cour supérieure ou de l'un
de ses juges, enjoignant à une personne, à ses officiers, représentants ou
employés, de ne pas faire ou de cesser de faire, ou, dans les cas qui le
permettent, d'accomplir un acte ou une opération déterminés, sous les
peines que de droit.
752. Outre l'injonction qu'elle peut demander par action, avec ou sans
autres conclusions, une partie peut, au début ou au cours d'une instance,
obtenir une injonction interlocutoire.
L'injonction interlocutoire peut être accordée lorsque celui qui la
demande paraît y avoir droit et qu'elle est jugée nécessaire pour empêcher
que ne lui soit causé un préjudice sérieux ou irréparable, ou que ne soit
- 32 -
créé un état de fait ou de droit de nature à rendre le jugement final
inefficace.
53.
Quoique ces dispositions ne concordent pas parfaitement avec le droit
anglais en matière d'injonctions, il est évident qu'elles s'en inspirent et qu'elles en sont
dérivées et je ne crois pas que les décisions québécoises que j'ai l'intention d'examiner
soient fondées sur des différences entre le droit anglais et le Code.
54.
Bien que les affaires constitutionnelles tirent souvent leur origine d'un lis
entre particuliers, il arrive parfois qu'un organisme public se trouve interposé entre les
parties, telle la Commission en l'espèce. Dans d'autres affaires constitutionnelles, la
controverse ou le lis, s'il s'agit en fait d'un lis, prendra naissance directement entre un
particulier et l'état représenté par un organisme public: Morgentaler v. Ackroyd (1983),
42 O.R. 659.
55.
Dans un cas comme dans l'autre, la suspension d'instance accordée à la
demande des plaideurs privés ou de l'un d'eux vise normalement un organisme public,
un organisme d'application de la loi, une commission administrative, un fonctionnaire
public ou un ministre chargé de l'application ou de l'administration de la loi attaquée.
La suspension d'instance peut en général avoir deux effets. Elle peut prendre la forme
d'une interdiction totale d'appliquer les dispositions attaquées en attendant une
décision définitive sur la question de leur validité ou elle peut empêcher l'application
des dispositions attaquées dans la mesure où elle ne vise que la partie ou les parties qui
ont précisément demandé la suspension d'instance. Dans le premier volet de
l'alternative, l'application des dispositions attaquées est en pratique temporairement
suspendue. On peut peut-être appeler les cas qui tombent dans cette catégorie les "cas
de suspension". Dans le second volet de l'alternative, le plaideur qui se voit accorder
- 33 -
une suspension d'instance bénéficie en réalité d'une exemption de l'application de la
loi attaquée, laquelle demeure toutefois opérante à l'égard des tiers. J'appellerai ces cas
des "cas d'exemption".
56.
Qu'elles soient ou non finalement jugées constitutionnelles, les lois dont
les plaideurs cherchent à obtenir la suspension, ou de l'application desquelles ils
demandent d'être exemptés par voie d'injonction interlocutoire, ont été adoptées par
des législatures démocratiquement élues et visent généralement le bien commun, par
exemple: assurer et financer des services publics tels que des services éducatifs ou
l'électricité; protéger la santé publique, les ressources naturelles et l'environnement;
réprimer toute activité considérée comme criminelle; diriger les activités économiques
notamment par l'endiguement de l'inflation et la réglementation des relations du
travail, etc. Il semble bien évident qu'une injonction interlocutoire dans la plupart des
cas de suspension et, jusqu'à un certain point, comme nous allons le voir plus loin,
dans un bon nombre de cas d'exemption, risque de contrecarrer temporairement la
poursuite du bien commun.
57.
Quoique le respect de la Constitution doive conserver son caractère
primordial, il y a lieu à ce moment-là de se demander s'il est juste et équitable de
priver le public, ou d'importants secteurs du public, de la protection et des avantages
conférés par la loi attaquée, dont l'invalidité n'est qu'incertaine, sans tenir compte de
l'intérêt public dans l'évaluation de la prépondérance des inconvénients et sans lui
accorder l'importance qu'il mérite. Comme il fallait s'y attendre, les tribunaux ont
généralement répondu à cette question par la négative. Sur la question de la
prépondérance des inconvénients, ils ont jugé nécessaire de subordonner les intérêts
des plaideurs privés à l'intérêt public et, dans les cas où il s'agit d'injonctions
- 34 -
interlocutoires adressées à des organismes constitués en vertu d'une loi, ils ont conclu
à bon droit que c'est une erreur que d'agir à leur égard comme s'ils avaient un intérêt
distinct de celui du public au bénéfice duquel ils sont tenus de remplir les fonctions
que leur impose la loi.
58.
Je présente ci-après des exemples de causes dans lesquelles les tribunaux
se sont montrés soucieux de protéger le bien commun dans des cas de suspension et
d'exemption. Commençons par les cas de suspension.
59.
L'affaire Société de développement de la Baie James c. Chef Robert
Kanatewat, [1975] C.A. 166, est un exemple frappant d'un redressement interlocutoire
qui aurait pu compromettre le bien commun du public dans son ensemble. Dans cet
arrêt, la Cour d'appel du Québec, infirmant une décision de la Cour supérieure, [1974]
R.P. 38, a rejeté une demande d'injonction interlocutoire qui aurait obligé les appelants
d'arrêter le projet de la Baie James autorisé par la Loi du développement de la région
de la Baie James, L.Q. 1971, chap. 34, dont les intimés contestaient la
constitutionnalité. Le juge Crête, alors juge puîné, a écrit ce qui suit relativement à la
prépondérance des inconvénients, à la p. 182:
...je n'ai pu me convaincre que les inconvénients subis ou appréhendés par
les intimés étaient de la même échelle de grandeur que les besoins
croissants d'énergie pour tout le Québec.
60.
Le juge Turgeon est arrivé aux mêmes conclusions, à la p. 177:
Il est important de noter au départ que l'hydroélectricité est la seule
ressource d'énergie primaire possédée par la province de Québec. Avec la
crise du pétrole qui sévit actuellement dans le monde, cette ressource est
devenue d'une importance capitale pour assurer l'avenir économique et le
- 35 -
bien-être des citoyens. L'intérêt de la population québécoise est représenté
dans cette cause par les principales sociétés appelantes.
La preuve démontre qu'il est impérieux pour l'Hydro-Québec de
réaliser son programme pour faire face à la demande croissante
d'électricité jusqu'en 1985...Un arrêt des travaux aurait des conséquences
désastreuses car il faudrait mettre sur pied un programme de substitution
pour produire l'électricité par des centrales thermiques ou nucléaires.
[C'est moi qui souligne.]
(Cette Cour a accordé l'autorisation de pourvoi le 13 février 1975, mais une déclaration
de transaction a été déposée en janvier 1980, par suite de quoi, le chef Robert
Kanatewat et autres se sont désistés de leur pourvoi le même jour.)
61.
Dans l'arrêt Procureur général du Québec c. Lavigne, [1980] C.A. 25, la
Cour d'appel du Québec, infirmant encore une fois une décision de la Cour supérieure,
[1980] C.S. 318, a rejeté une demande d'injonction interlocutoire qui aurait empêché
le procureur général, le ministre de l'éducation, le ministre des Affaires municipales
et d'autres personnes, d'appliquer temporairement certaines dispositions de la Loi sur
la fiscalité municipale et modifiant certaines dispositions législatives, L.Q. 1979, chap.
72. La loi en question prévoyait le financement des écoles par un système de
subventions; l'imposition, qui devenait une méthode complémentaire de financement,
était assujettie à des conditions nouvelles. On reprochait à ce régime de violer les
garanties constitutionnelles de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867, allégation
qui a par la suite été retenue par cette Cour dans l'arrêt Procureur général du Québec
c. Greater Hull School Board, [1984] 2 R.C.S. 575.
62.
La Cour supérieure avait accordé une injonction interlocutoire notamment
pour les raisons suivantes, qui sont exposées à la p. 323:
- 36 -
Au départ, précisons que le cas d'espèce soumis n'est pas une question
constitutionnelle ordinaire: il ne s'agit pas ici du conflit habituel entre la
juridiction de l'état fédéral et l'une des provinces, du conflit juridictionnel
entre deux provinces, d'une province qui légiférerait hors des cadres des
pouvoirs accordés par l'article 92 A.A.N.B.
Il s'agit ici plutôt du cas très spécial (comme celui de l'article 133
A.A.N.B.) où l'on attaque une législation que l'on prétend à l'encontre d'une
garantie constitutionnelle.
En conséquence, il ne s'agit pas d'une simple question
constitutionnelle, mais d'un droit garanti, comme le droit à la langue (133).
Il suffit, dans le cas d'une garantie constitutionnelle, comme la langue
ou la religion, qu'il appert à sa face même qu'on enlève un droit pour que,
d'une façon absolue, le justiciable ait droit à son recours en injonction.
Cela découle de la nature même de la garantie constitutionnelle. Quand un
droit est garanti constitutionnellement, peu importe l'énormité des
conséquences, son aspect immuable demeure...[C'est moi qui souligne.]
63.
La Cour d'appel du Québec, qui a infirmé la décision de la Cour supérieure,
a conclu, à la p. 26:
Le juge de la Cour supérieure, pour motiver l'émission des injonctions,
décide que les dispositions attaquées, à leur face même, viol (sic) des
garanties constitutionnelles contenues à l'article 93 de l'Acte de l'Amérique
du Nord britannique, qu'il suffit dans ce cas qu'on enlève un droit pour que
d'une façon absolue, le recours en injonction soit fondé sans que soit
requise une preuve de préjudice ou de la balance des inconvénients.
Après étude du dossier et considération des arguments que nous
soumettent les procureurs des parties en regard des jugements de la Cour
supérieure, nous sommes d'avis que le droit sur lequel se fondent les
demandeurs, requérants en injonction interlocutoire, n'est pas clair, que les
questions en litige sont fort complexes. L'étendue des garanties
constitutionnelles invoquées n'est pas sans susciter des doutes et l'effet des
injonctions est de suspendre la mise en opération d'une partie importante
de la loi, dans toute la province de Québec. Dans les circonstances, à ce
- 37 -
stade des procédures, la présomption de validité de la loi doit prévaloir sur
l'apparence d'un droit incertain. [C'est moi qui souligne.]
64.
On peut constater que, outre la présomption de constitutionnalité, la Cour
d'appel a pris en considération l'effet paralysant de l'injonction qui aurait suspendu
partout dans la province l'application d'une partie importante de la loi attaquée.
65.
Une situation à peu près analogue s'est présentée dans l'affaire
Metropolitan Toronto School Board v. Minister of Education, précitée. Dans cette
affaire, le conseil scolaire et l'association des enseignants, dans le cadre d'une demande
de contrôle judiciaire, contestaient la validité de règlements provisoires prévoyant le
financement d'écoles séparées; ils prétendaient en fait que ces règlements étaient ultra
vires. La Cour divisionnaire a annulé une ordonnance d'un juge siégeant seul portant
interdiction de dépenser les fonds alloués conformément aux règlements, en attendant
que la Cour divisionnaire statue sur la demande principale. Il se dégage du passage
suivant que la cour s'est souciée de la préservation du système éducatif (aux pp. 293
et 294):
[TRADUCTION] D'après la preuve produite en cette cour par les
requérants d'une part et les conseils des écoles séparées catholiques, les
enseignants, les élèves et les parents d'autre part, la prépondérance des
inconvénients est nettement du côté de ces derniers. Toute perturbation
dans le système éducatif et dans son financement provisoire doit, de l'avis
de cette Cour, être évitée à tout prix. [C'est moi qui souligne.]
66.
Mentionnons aussi l'affaire Pacific Trollers Association c. Procureur
général du Canada, [1984] 1 C.F. 846, où la Division de première instance de la Cour
fédérale a refusé d'accorder une injonction interlocutoire qui aurait empêché certains
fonctionnaires des pêcheries d'appliquer des modifications apportées au Règlement de
- 38 -
pêche commerciale du saumon dans le Pacifique, modifications dont on contestait la
validité. Voir également l'arrêt Procureur général du Canada c. Fishing Vessel
Owners' Association of B.C., [1985] 1 C.F. 791, dans lequel la Cour d'appel fédérale,
infirmant la décision de la Division de première instance, a rejeté une demande
d'injonction interlocutoire empêchant des fonctionnaires des pêcheries d'exécuter le
plan de pêche adopté en vertu de la Loi sur les pêcheries, S.R.C. 1970, chap. F-14 et
du Règlement de pêche commerciale du saumon dans le Pacifique, C.R.C. 1978, chap.
823. Le plan en question, a-t-on prétendu, constituait un excès du pouvoir législatif du
Parlement et aussi des pouvoirs conférés par la Loi sur les pêcheries. La cour a
souligné à la p. 795:
...le juge a eu tort de tenir pour acquis que le fait d'accorder l'injonction ne
causerait aucun tort aux appelants. Lorsqu'on empêche un organisme
public d'exercer les pouvoirs que la loi lui confère, on peut alors affirmer,
en présence d'un cas comme celui qui nous occupe, que l'intérêt public,
dont cet organisme est le gardien, subit un tort irréparable; . . .
67.
Ces propos de la Cour d'appel fédérale développent, en des termes
peut-être un peu généraux, l'idée exprimée d'une façon plus réservée par lord juge
Browne dans la décision Smith v. Inner London Education Authority, [1978] 1 All E.R.
411, à la p. 422:
[TRADUCTION] Il [le juge des requêtes] n'a considéré la prépondérance
des inconvénients que par rapport aux demandeurs et à l'Office, mais je
crois que l'avocat de celui-ci a raison d'affirmer que, lorsque le défendeur
est un organisme public ayant pour tâche de servir le public, on doit
examiner la prépondérance des inconvénients sous un angle plus large et
tenir compte des intérêts du grand public auquel ces services sont destinés.
J'estime qu'il s'agit là d'un exemple des "éléments particuliers" jouant dans
la prépondérance des inconvénients, dont fait mention lord Diplock dans
l'arrêt American Cyanamid Co. v. Ethicon Ltd.
- 39 -
68.
Des considérations semblables s'appliquent à l'injonction interlocutoire
dans le contexte des cas d'exemption.
69.
La décision Ontario Jockey Club v. Smith (1922), 22 O.W.N. 373, est le
plus vieil exemple que je connaisse d'un cas d'exemption. Le club demandeur
demandait une injonction provisoire qui aurait interdit au trésorier provincial et au
commissaire de police provincial de percevoir auprès du club une taxe provinciale que
celui-ci prétendait indirecte et, partant, ultra vires de la province, ou, subsidiairement,
qui les aurait empêchés de fermer la piste du club en attendant qu'une décision soit
rendue sur le fond. Le juge Middleton, soucieux de protéger l'intérêt public, a accordé
l'injonction sous réserve que le club s'engage à consigner régulièrement à la cour la
somme correspondant aux taxes exigées.
70.
Dans l'affaire Campbell Motors Ltd. v. Gordon, [1946] 4 D.L.R. 36, la
société appelante demandait un jugement déclaratoire portant que la Loi de 1945 sur
les pouvoirs transitoires résultant de circonstances critiques nationales, S.C. 1945,
chap. 25, et certains règlements adoptés sous son régime pour [al. 2(1)c)] "maintenir,
contrôler et réglementer les approvisionnements et services, les prix, les
transports...afin d'assurer la stabilité économique et une transition ordonnée aux
conditions du temps de paix" étaient ultra vires parce que la guerre était finie. La
société appelante vendait des voitures d'occasion. Par suite de quatre déclarations de
culpabilité d'avoir enfreint les règlements, sa licence avait été révoquée par la
Commission des prix et du commerce en temps de guerre, trois de ses véhicules
automobiles avaient été saisis ainsi que certains livres et dossiers et on lui avait interdit
de vendre tout véhicule automobile, si ce n'était avec le consentement du représentant
de la Commission à Vancouver. La Cour d'appel de la Colombie-Britannique à la
- 40 -
majorité a confirmé la décision du juge de première instance et a refusé de maintenir
une injonction provisoire ex parte qui empêchait les membres de la Commission de
poursuivre la société pour avoir fait affaires sans licence; la Cour d'appel a de plus
refusé d'ordonner la restitution des biens saisis à la société. Le juge Sidney Smith, qui
a prononcé les motifs de la majorité, a écrit, à la p. 48:
[TRADUCTION] Si cette injonction devait être maintenue, il y aurait
risque de confusion dans l'esprit public, ce qui, dans l'intérêt général, ne
doit pas être autorisé sans raison valable.
71.
Le juge Robertson, qui a souscrit aux motifs du juge Sidney Smith, a
ajouté, à la p. 47:
[TRADUCTION] L'alinéa c) de l'art. 2 cité ci-dessus révèle l'ampleur
des affaires économiques canadiennes auxquelles s'applique la législation.
Nul ne peut dire quel effet une injonction pourrait avoir sur la situation
économique du Canada, car bien des gens pourraient, en conséquence,
refuser d'obéir à la loi et, quand on leur intenterait des poursuites, ils
pourraient demander et obtenir des injonctions et ensuite faire à leur guise,
ce qui aboutirait à la confusion économique et, à la longue, à l'inflation.
72.
Un exemple plus récent se trouve dans les affaires Black v. Law Society of
Alberta (1983), 144 D.L.R. (3d) 439 (B.R. Alb.), et Law Society of Alberta v. Black
(1984), 8 D.L.R. (4th) 346 (C.A. Alb.) La Law Society (le Barreau) avait adopté deux
règles. L'une interdisait aux membres d'être des associés dans plus d'un cabinet
d'avocats; l'autre défendait les membres résidant en Alberta de s'associer avec des
membres demeurant en dehors de l'Alberta. Cette dernière règle a été contestée parce
qu'on la prétendait incompatible avec le par. 6(2) de la Charte. La Cour du Banc de la
Reine de l'Alberta a accordé une injonction interlocutoire qui empêchait le Barreau
d'appliquer les deux règles aux avocats demandeurs en attendant l'instruction de
- 41 -
l'action. Le Barreau n'a interjeté appel de l'ordonnance accordant l'injonction
interlocutoire que dans la mesure où elle visait la première règle. L'appel a été accueilli
et le juge Kerans, qui a prononcé les motifs de la cour, a écrit, à la p. 349:
[TRADUCTION] Il est exact...que le fait que l'injonction demandée
vise un organisme public qui exerce un pouvoir conféré par une loi doit
entrer en ligne de compte quand on considère la prépondérance des
inconvénients. Toutefois, nous ne sommes pas d'accord pour dire que le
critère formulé dans l'arrêt Cyanamid cesse simplement de s'appliquer dans
un cas semblable.
73.
L'affaire Morgentaler, précitée, est un cas d'exemption portant sur la
Charte. Cette décision a été citée et invoquée à plusieurs reprises. Les requérants
demandeurs avaient ouvert une clinique offrant des services d'avortement, laquelle
clinique n'était pas un "hôpital accrédité" au sens de l'art. 251 du Code criminel, S.R.C.
1970, chap. C-34. Ils ont intenté une action dans laquelle ils alléguaient que l'art. 251
était incompatible avec la Charte canadienne des droits et libertés et qui visait à
obtenir une injonction provisoire ainsi qu'une injonction permanente. En attendant
l'issue de l'audition relative à l'injonction provisoire, ils ont demandé une injonction
"doublement provisoire" qui aurait empêché le chef de la police de Toronto, le
commissaire de la Sûreté de l'Ontario, leurs préposés, leurs mandataires ou toute
personne agissant conformément à leurs directives, de mener une investigation ou une
enquête ou de faire rapport sur les activités des demandeurs et de prendre tout autre
mesure à cet égard, relativement à l'art. 251 du Code criminel seulement. Le juge
Linden de la Haute Cour de l'Ontario a rejeté leur demande et a exprimé sur la
question de la prépondérance des inconvénients l'opinion suivante (aux pp. 666 à 668):
[TRADUCTION] Troisièmement, il faut démontrer que, selon la règle
de la prépondérance des inconvénients, l'injonction provisoire favoriserait
les requérants aux dépens des intimés. Si ces parties étaient les seules
- 42 -
impliquées dans la présente requête, il pourrait y avoir lieu de faire
pencher la balance en faveur des requérants par rapport aux intimés,
puisque les requérants ont beaucoup à perdre mais non les intimés. Mais
il ne s'agit pas ici d'une injonction ordinaire, au civil; l'affaire soulève une
importante question de droit constitutionnel et une question d'intérêt public
majeure: que peuvent faire les organes d'application de la loi en attendant
l'issue d'un litige constitutionnel mettant en cause les lois qu'ils doivent
appliquer?
On soutient dans cette requête que les tribunaux devraient faire cesser
toute poursuite (et même toute enquête) portant sur les prétendues
infractions à l'art. 251 jusqu'à jugement définitif sur le litige
constitutionnel. Une telle démarche aurait pour effet d'accorder aux
contrevenants éventuels une impunité provisoire, voire définitive. Si la loi
contestée devait finalement être jugée invalide, aucun dommage n'aurait
alors été causé, mais si au contraire elle était jugée constitutionnelle, les
tribunaux auraient en réalité interdit à la force policière de faire des
enquêtes et d'entamer des poursuites relativement à ce qui était en fin de
compte une activité criminelle. Cela ne saurait être.
Par exemple, supposons que soit mise en cause la validité
constitutionnelle de la Loi sur les stupéfiants, S.R.C. 1970, chap. N-1, et
qu'on demande une injonction afin d'interdire à la force policière de faire
enquête et de poursuivre ceux qui se livrent au trafic de stupéfiants, en
attendant qu'il soit statué sur ce litige. Si la cour accordait l'injonction, la
vente de ces stupéfiants s'en trouverait autorisée par ordonnance judiciaire,
ce qui serait tout à fait déplorable si la loi était ultérieurement jugée
valide.
...
À mon avis, la règle du plus grand préjudice dicte donc normalement
que ceux qui contestent la validité constitutionnelle des lois doivent leur
obéir tant que la cour n'a pas statué. Si la loi est en fin de compte jugée
inconstitutionnelle, il n'y a plus lieu alors de la respecter, mais jusqu'à ce
moment, elle doit être appliquée et la cour n'ordonnera pas qu'elle ne le
soit pas. Cette solution paraît être le meilleur moyen d'assurer dans notre
société le respect de la loi au moment même où elle est contestée dans le
respect de l'ordre devant les tribunaux. Cela ne signifie toutefois pas que,
dans des cas exceptionnels, il ne sera pas permis à la cour d'accorder une
injonction provisoire pour prévenir une grave injustice, mais ces cas seront
vraiment rares.
- 43 -
74.
La plupart des principes appliqués dans les décisions susmentionnées ont
été résumés et confirmés par cette Cour dans l'arrêt Gould, précité. Gould, un détenu
dans un pénitencier, à qui l'al. 14(4)e) de la Loi électorale du Canada, S.R.C. 1970 (1er
Supp.), chap 14, interdisait de voter, avait engagé devant la Division de première
instance de la Cour fédérale une action visant à obtenir un jugement déclarant la
disposition en question invalide parce qu'elle contrevenait à l'art. 3 de la Charte
canadienne des droits et libertés qui reconnaît à tout citoyen du Canada le droit de
vote. À la veille d'une élection générale, le détenu a demandé une injonction
interlocutoire de caractère obligatoire qui aurait obligé le directeur général des
élections et le solliciteur général à lui permettre de voter par procuration. La Cour
d'appel fédérale à la majorité a infirmé la décision de la Division de première instance
et a rejeté sa demande. Le juge Mahoney, avec lequel cette Cour s'est dite
généralement d'accord, a écrit ce qui suit (à la p. 1139):
L'alinéa 14(4)e) ne peut manifestement rester valide à moins que l'on
puisse conclure, en vertu de l'article 1 de la Charte, qu'il constitue une
limite raisonnable dont la justification peut se démontrer dans le cadre
d'une société libre et démocratique.
75.
Le fait que le détenu intimé avait donc établi une apparence de droit
suffisante n'a toutefois pas été considéré comme concluant. Le juge Mahoney a
examiné ensuite les répercussions générales du redressement sollicité par l'intimé, puis
a rejeté sa demande d'injonction interlocutoire notamment pour les motifs suivants qui
sont exposés aux pp. 1139 et 1140:
Considérer que cette action ne touche que les droits de l'intimé
équivaut à ne pas tenir compte de la réalité. Si l'alinéa 14(4)e) est jugé nul
en tout ou en partie, il sera nul en ce qui concerne tout prisonnier incarcéré
au Canada. C'est pourquoi, en toute déférence, j'estime que le juge de
première instance a commis une erreur en traitant la demande dont elle
- 44 -
avait été saisie comme s'il s'agissait d'une demande ordinaire d'injonction
interlocutoire dont il fallait connaître en considérant que les inconvénients
devraient être répartis entre l'intimé et les appelants seulement.
76.
De plus, comme nous l'avons déjà vu, le juge Mahoney a conclu que
l'injonction interlocutoire devait être refusée en outre parce que l'injonction constituait
une décision sur le fond, ce qui était hors de propos au stade interlocutoire.
77.
Les mêmes principes ont été suivis récemment dans l'affaire Bregzis v.
University of Toronto (1986), 9 C.C.E.L. 282, dans laquelle le requérant, un
bibliothécaire adjoint a dû, en conformité avec la politique de retraite obligatoire de
l'université, quitter son poste à l'université contre son gré quand il a atteint l'âge de 65
ans. Il a contesté la légalité de cette politique en matière de retraite et aussi la
définition d'"âge" à l'art. 9 du Code des droits de la personne 1981, S.O. 1981, chap.
53, parce que, selon lui, ils allaient à l'encontre de l'art. 15 de la Charte canadienne des
droits et libertés. Dans ses motifs de jugement, le juge Osborne de la Cour suprême
de l'Ontario s'est référé aux jugements rendus dans l'affaire Morgentaler, précitée, et
aussi dans l'affaire Gould, précitée, et s'est dit d'accord que [TRADUCTION] "sur la
question de la prépondérance des inconvénients, la portée de l'examen ne doit pas se
limiter au point mis en litige par les parties elles-mêmes" (à la p. 286).
78.
Une affaire dont les faits se rapprochent de ceux de l'affaire Bregzis est
Vancouver General Hospital v. Stoffman (1985), 23 D.L.R. (4th) 146, dans laquelle
les demandeurs, quinze médecins qui exerçaient activement la médecine, contestaient
la validité d'un règlement hospitalier approuvé par le ministre de la Santé sous le
régime de la Hospital Act, R.S.B.C. 1979, chap. 176, et en vertu duquel on leur avait
retiré leurs privilèges d'admission parce qu'ils avaient plus de 65 ans. Le règlement,
- 45 -
prétendait-on, constituait une discrimination fondée sur l'âge, ce qu'interdit le par.
15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés. Dans un arrêt unanime, la Cour
d'appel de la Colombie-Britannique a confirmé le jugement de la Cour suprême de la
Colombie-Britannique qui avait accordé aux médecins une injonction interlocutoire
qui défendait à l'hôpital de toucher à leurs privilèges en attendant que la question en
litige soit tranchée. Bien que la Cour d'appel n'ait pas mentionné explicitement l'intérêt
public, elle a néanmoins manifesté sa préoccupation à l'égard de la sécurité des
patients des quinze intimés lorsqu'elle a conclu que [TRADUCTION] "tous les
médecins étaient en bonne santé à l'époque pertinente" (à la p. 154).
79.
Finalement, dans l'affaire Rio Hotel Ltd. c. Commission des licences et
permis d'alcool, [1986] 2 R.C.S. ix, Rio Hotel Ltd., qui reconnaissait avoir violé les
conditions de son permis d'alcool relatives à la présence de danseuses nues dans ses
locaux, s'est fondée sur la Charte ainsi que sur les art. 91 et 92 de la Loi
constitutionnelle de 1867 pour contester la validité de ces conditions. Débouté en Cour
d'appel du Nouveau-Brunswick, le Rio Hotel était menacé de l'annulation de sa licence
quand, dans une décision inédite en date du 31 juillet 1986, cette Cour lui a accordé
l'autorisation de pourvoi ainsi que la suspension des procédures devant la Commission
des licences et permis d'alcool en attendant l'issue de son pourvoi. La suspension
d'instance fut accordée à la condition que la production de documents en vue du
pourvoi et l'audition aient lieu dans des délais abrégés. Cette Cour n'a pas motivé sa
décision, mais ceux qui étaient présents à l'audition relative à la demande
d'autorisation de pourvoi et à la demande de suspension d'instance pouvaient
facilement déduire des échanges entre les membres de la Cour et les avocats que la
Cour était préoccupée par les problèmes d'application qui en résulteraient pour la
- 46 -
Commission des licences et permis d'alcool du Nouveau-Brunswick dans le cas de
titulaires de licences autres que le Rio Hotel.
iii)
Conclusion
80.
Il se dégage de ce qui précède que les cas de suspension et les cas
d'exemption sont régis par la même règle fondamentale selon laquelle, dans les affaires
constitutionnelles, une suspension interlocutoire d'instance ne devrait pas être accordée
à moins que l'intérêt public ne soit pris en considération dans l'appréciation de la
prépondérance des inconvénients en même temps que l'intérêt des plaideurs privés.
81.
Si les cas d'exemption sont assimilés aux cas de suspension, cela tient à la
valeur jurisprudentielle et à l'effet exemplaire des cas d'exemption. Suivant la nature
des affaires, du moment qu'on accorde à un plaideur une exemption sous la forme
d'une suspension d'instance, il est souvent difficile de refuser le même redressement
à d'autres justiciables qui se trouvent essentiellement dans la même situation et on
court alors le risque de provoquer une avalanche de suspensions d'instance et
d'exemptions dont l'ensemble équivaut à un cas de suspension de la loi.
82.
Ce problème avait déjà été évoqué dans l'arrêt Campbell Motors, précité,
où le juge Robertson a écrit, dans le passage déjà reproduit à la p. 47:
[TRADUCTION] Nul ne peut dire quel effet une injonction pourrait avoir
sur la situation économique du Canada, car bien des gens pourraient, en
conséquence, refuser d'obéir à la loi et, quand on leur intenterait des
poursuites, ils pourraient demander et obtenir des injonctions et ensuite
faire à leur guise . . .
- 47 -
83.
Dans un cas comme l'affaire Morgentaler, précité, par exemple, accorder
à un médecin une exemption temporaire de l'application des dispositions du Code
criminel rend pratiquement impossible de la refuser à d'autres médecins. Cette
considération semble avoir été bien présente à l'esprit du juge Linden dans cette
affaire-là quand, passant du particulier au général, il a écrit, à la p. 667:
[TRADUCTION] On soutient dans cette requête que les tribunaux
devraient faire cesser toute poursuite (et même toute enquête) portant sur
les prétendues infractions...Une telle démarche aurait pour effet d'accorder
aux contrevenants éventuels une impunité provisoire, voire définitive.
84.
Cela dit, j'estime avec égards que le juge Linden pose un critère trop sévère
quand il dit dans la décision Morgentaler, précitée, que ce n'est que dans des cas
"exceptionnels" ou "rares" que les tribunaux accorderont une injonction interlocutoire.
À mon sens, le critère est trop sévère, du moins dans les cas d'exemption lorsque les
dispositions attaquées revêtent la forme de règlements applicables à un nombre
relativement restreint de personnes et lorsqu'aucun préjudice appréciable n'est subi par
le public: je ne crois pas, par exemple, que les situations qui se présentent dans les
affaires Law Society of Alberta v. Black et Vancouver General Hospital v. Stoffman,
précitées, peuvent être considérées comme exceptionnelles ou rares. Même l'affaire
Rio Hotel, précitée, où les dispositions contestées étaient de portée plus large, ne peut,
selon moi, être qualifiée de cas exceptionnel ou rare.
85.
D'un autre côté, dans les cas de suspension, lorsque les dispositions
contestées sont de portée large et générale et touchent un grand nombre de personnes,
l'intérêt public commande normalement davantage le respect de la législation existante.
Il se peut bien que le critère susmentionné qu'a formulé le juge Linden dans l'affaire
Morgentaler, précitée, convienne mieux à ce type de cas. En fait, je ne connais que
- 48 -
deux affaires où on a accordé un redressement interlocutoire pour suspendre
l'application d'une loi et, à mon avis, ces deux affaires ont peu de valeur comme
précédents.
86.
L'une d'elles est l'affaire Home Oil Distributors Ltd. v. Attorney-General
for British Columbia, précitée, dans laquelle la Cour d'appel de la
Colombie-Britannique à la majorité a confirmé une injonction interlocutoire accordée
pour empêcher l'application de la Coal and Petroleum Products Control Board Act,
S.B.C. 1937, chap. 8, en attendant une décision définitive sur la validité de cette loi
qui fixait le prix de vente de l'essence dans la province. La loi attaquée était à première
vue intra vires. On lui reprochait seulement de constituer une tentative déguisée de
réglementer l'industrie pétrolière internationale et de favoriser l'industrie charbonnière
locale au détriment du pétrole étranger. L'unique élément de preuve établissant cette
intention déguisée était le rapport provisoire qu'une commission royale avait dressé
antérieurement à l'adoption de la loi. Dans l'arrêt Home Oil Distributors Ltd. v.
Attorney-General of British Columbia, [1940] R.C.S. 444, cette Cour a examiné le
rapport de la commission royale mais a conclu à la validité de la loi. L'injonction
interlocutoire accordée par le juge de première instance et confirmée par la Cour
d'appel représente peut-être la première injonction interlocutoire rendue au Canada
dans un cas de ce genre. Dans une dissidence énergique en Cour d'appel, le juge
MacQuarrie a été le seul juge à examiner plus en détail l'aspect intérêt public de
l'affaire et à souligner que l'injonction coûtait au public un million de dollars par
année. D'après un passage de l'arrêt Campbell Motors, précité, à la p. 48, qui revient
peut-être à une critique voilée, l'affaire Home Oil Distributors semble avoir été vue
comme un cas isolé. À mon avis, l'arrêt Home Oil Distributors de la Cour d'appel de
la Colombie-Britannique constitue un précédent faible.
- 49 -
87.
Dans l'autre affaire, Société Asbestos Ltée c. Société nationale de
l'amiante, [1979] C.A. 342, la Cour d'appel du Québec, infirmant une décision de la
Cour supérieure, a rendu une injonction interlocutoire qui interdisait au procureur
général et à toute autre personne, physique ou civile, d'exercer tout droit que leur
conférait la loi no 70, Loi constituant la Société nationale de l'amiante, et la loi no 121,
Loi modifiant la Loi constituant la Société nationale de l'amiante, qui autorisaient
l'expropriation des biens de l'appelante et dont la constitutionnalité avait été contestée
dans une action en jugement déclaratoire. Les deux lois en question avaient été
adoptées en français seulement, ce qui allait à l'encontre de l'art. 133 de la Loi
constitutionnelle de 1867, et la Cour d'appel est arrivée immédiatement à la ferme
conclusion qu'elles étaient pour cette raison invalides. Il s'agit là d'un de ces cas
exceptionnels où une décision au fond pouvait intervenir au stade interlocutoire.
88.
En bref, je conclus que, lorsque l'autorité d'un organisme chargé de
l'application de la loi fait l'objet d'une attaque fondée sur la Constitution, aucune
injonction interlocutoire ni aucune suspension d'instance ne devrait être prononcée
pour empêcher cet organisme de remplir ses obligations envers le public, à moins que
l'intérêt public ne soit pris en considération et ne reçoive l'importance qu'il mérite dans
l'appréciation de la prépondérance des inconvénients. Telle est la règle lorsqu'il y a un
doute sérieux relativement à l'autorité de l'organisme chargé de l'application de la loi
car, s'il en était autrement, la question d'un redressement interlocutoire ne devrait
même pas se poser. Toutefois, cette règle s'applique aussi même lorsqu'on considère
qu'il y a une apparence de droit suffisante contre l'organisme chargé de l'application
de la loi, laquelle apparence de droit nécessiterait par exemple le recours à l'article
premier de la Charte canadienne des droits et libertés.
- 50 -
89.
Je dois souligner que ma conclusion aurait été la même si les procureurs
s'étaient appuyés sur l'art. 24 de la Charte. À supposer aux fins de la présente analyse
que cette disposition s'applique à un redressement interlocutoire comme celui demandé
en l'espèce, je serais tout de même d'avis que l'intérêt public doit entrer en ligne de
compte dans l'appréciation de la prépondérance des inconvénients: il ressort nettement
de l'art. 24 de la Charte que le redressement demandé peut être refusé si la cour estime
qu'il n'est pas "convenable et juste eu égard aux circonstances".
90.
Dans l'ensemble, j'approuve donc le passage suivant tiré de Sharpe, op. cit.,
aux pp. 176 et 177:
[TRADUCTION] En fait, dans bien des situations, des problèmes
surgiront si l'intérêt public général n'est pas pris en considération lorsqu'on
demande un redressement interlocutoire. On peut s'attendre que, dans
l'appréciation du risque de préjudice que peut présenter pour un défendeur
une injonction interlocutoire susceptible d'être annulée au procès, les
tribunaux aient à l'esprit l'intérêt public. S'il était trop facile d'obtenir un
redressement interlocutoire contre le gouvernement et ses organismes, cela
pourrait venir perturber le bon fonctionnement du gouvernement.
91.
J'ajouterais en dernier lieu que, dans les cas où une injonction
interlocutoire est accordée en conformité avec les principes énoncés ci-dessus, les
parties devraient généralement être tenues de respecter un calendrier spécial afin
d'éviter les retards indus et de réduire au minimum la période durant laquelle une loi
qui est peut-être valide est privée totalement ou partiellement de son effet. Voir à cet
égard les affaires Black v. Law Society of Alberta, précitée, à la p. 453, et Rio Hotel,
précitée.
V
Examen des jugements des tribunaux d'instance inférieure
- 51 -
92.
Il convient enfin d'étudier à la lumière des principes énoncés
précédemment les jugements des tribunaux d'instance inférieure.
93.
La contestation porte essentiellement sur l'art. 75.1 de The Labour
Relations Act du Manitoba, adopté par S.M. 1984-85, chap. 21, art. 37, qui autorise la
Commission à établir la teneur d'une première convention collective. L'employeur
allègue que les dispositions en cause enfreignent les al. 2b) et d) ainsi que l'art. 7 de
la Charte canadienne des droits et libertés qui traitent respectivement de la liberté
d'expression, de la liberté d'association et de la liberté et de la sécurité de la personne.
Selon la Cour d'appel du Manitoba, l'employeur "soulève une question sérieuse"
relativement à la constitutionnalité de la disposition attaquée et toutes les parties
reconnaissent le sérieux de la contestation fondée sur la Constitution. On a donc
satisfait au critère de la "question sérieuse" qui doit être rempli quand la
constitutionnalité d'une loi est contestée.
94.
On paraît manifestement avoir satisfait aussi au critère du "préjudice
irréparable".
95.
Selon mon interprétation de ses motifs, le juge Krindle, à la p. 153, a
implicitement retenu l'argument de l'employeur qui affirmait que sa position risquerait
d'être affaiblie si une première convention collective était imposée:
[TRADUCTION] Cela pourrait conférer au Syndicat une apparente force
de négociation qu'il ne possède pas en réalité. Cela pourrait permettre au
Syndicat de bénéficier d'un contrat qu'il n'aurait pas pu réussir à négocier
par lui-même. C'était toutefois là l'objet de la loi.
- 52 -
96.
On conçoit mal comment des dommages-intérêts pourront constituer une
compensation adéquate pour l'employeur qui se voit par exemple obligé d'offrir des
salaires peut-être plus élevés ou des meilleures conditions de travail, si la convention
collective ainsi imposée doit être par la suite jugée inconstitutionnelle.
97.
La même observation s'applique à la situation du Syndicat. Si je comprends
bien les conclusions du juge Krindle, l'existence même de l'unité de négociation serait
compromise si une première convention collective n'était pas imposée.
98.
Les conclusions de fait du juge Krindle n'ont pas été mises en doute par la
Cour d'appel et il ne nous appartient pas de réviser ces conclusions.
99.
Le juge Krindle s'est penchée ensuite sur la prépondérance des
inconvénients et, sur cette question, je renvoie aux extraits précités tirés de ses motifs
de jugement. J'estime qu'elle a appliqué les principes appropriés. Plus particulièrement,
à la p. 154, elle a tenu compte de l'intérêt public et de l'effet inhibitif qu'une suspension
d'instance aurait non seulement sur l'employeur et le Syndicat, mais aussi sur la
Commission:
[TRADUCTION] Il me semble qu'accorder une suspension en l'espèce
constituerait une invitation à en faire autant dans la plupart des autres cas
de demandes de première convention ou de demandes visant à obtenir
l'inclusion obligatoire de certains articles dans des conventions négociées.
En réalité, pendant une durée de deux ou trois ans avant que ces articles
ne puissent être jugés invalides, leur application serait suspendue, et ce,
dans des circonstances où il est pratiquement impossible de maintenir le
statu quo.
À mon avis, dans la situation qui se présente en l'espèce et d'une
manière plus générale, selon la prépondérance des inconvénients, il
- 53 -
convient de faire comme si les articles étaient valides tant qu'on n'aura pas
déterminé que ce n'est pas le cas.
100.
Certes, nous sommes ici en présence d'un cas d'exemption, non d'un cas de
suspension, et chaque cas, y compris a fortiori un cas d'exemption, doit être tranché
en fonction de ses faits particuliers; toutefois, les inconvénients subis par les parties
seront probablement très semblables dans la plupart des situations où une première
convention collective leur est imposée. Cela étant, le juge de première instance avait
non seulement le droit mais aussi l'obligation de prendre en considération la valeur de
précédents et l'effet exemplaire qu'aurait une décision de suspendre les procédures
devant la Commission. Je ne suis pas convaincu qu'elle a commis une erreur donnant
lieu à cassation lorsqu'elle a conclu que [TRADUCTION] "accorder une suspension
en l'espèce constituerait une invitation à en faire autant dans la plupart des autres cas
de demandes de première convention".
101.
J'en viens maintenant aux motifs de la Cour d'appel. Je répète que celle-ci
n'a dégagé du jugement du juge Krindle aucune erreur de fait ou de droit ni aucun abus
de son pouvoir discrétionnaire. La considération principale qui paraît avoir été
présente à l'esprit de la Cour d'appel était la question du délai jusqu'à ce qu'une
décision sur le fond soit rendue.
102.
Dans cette optique, la Cour d'appel a fait remarquer qu'il était loisible à la
Commission de lui renvoyer l'affaire [TRADUCTION] "pour accélérer les choses et
pour obtenir une décision sur la validité de la loi", ce que, a-t-elle fait remarquer, la
Commission s'est abstenue de faire. Je n'irai pas jusqu'à prétendre que cela ne
constituait pas une considération pertinente, mais c'était loin d'être déterminant.
- 54 -
103.
D'après les motifs de la Cour d'appel, à la p. 182, le Congrès du travail du
Canada, qui avait obtenu l'autorisation d'intervenir sur le fond,
[TRADUCTION] ... désirait produire une quantité considérable de
preuves portant sur la question potentielle de savoir si la loi attaquée
constituait une restriction raisonnable qui est prescrite par une "règle de
droit" et "dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une
société libre et démocratique" au sens de l'article premier de la Charte des
droits et libertés.
104.
Une cour d'appel n'est pas le forum habituel pour produire des éléments de
preuve et il a pu sembler à la Commission que ce n'était pas un cas où il convenait
clairement de renvoyer directement devant la Cour d'appel. Quoi qu'il en soit, ce qui
importe n'est pas tant l'attitude ou la conduite de la Commission manifestée par son
refus de demander un renvoi devant la Cour d'appel que l'effet d'une suspension
d'instance sur les parties, lesquelles relevaient du pouvoir de la Commission, et sur le
public en général. Répétons ici les observations de lord juge Brown à la p. 422 de
l'affaire Smith v. Inner London Education Authority, précitée:
[TRADUCTION] ...lorsque le défendeur est un organisme public ayant
pour tâche de servir le public, on doit examiner la prépondérance des
inconvénients sous un angle plus large et tenir compte des intérêts du
grand public auquel ces services sont destinés.
105.
Les autres éléments nouveaux dont le juge de première instance ne
disposait pas et sur lesquels la Cour d'appel s'est fondée pour exercer un nouveau
pouvoir discrétionnaire sont également tous reliés à la question des délais. Par souci
de commodité, je reprends ici une partie des motifs précités de la Cour d'appel (aux pp.
182 et 183):
- 55 -
[TRADUCTION] Par son avis de requête introductif d'instance,
l'employeur soulève une question sérieuse relativement à la
constitutionnalité de plusieurs articles de The Labour Relations Act.
Comme je l'ai déjà fait remarquer, d'autres dispositions de la Loi sont
attaquées dans d'autres litiges. Quand le juge Krindle a rejeté la demande
initiale d'ordonnance de suspension, elle ignorait l'intervention envisagée
en l'espèce par le Congrès du travail du Canada de même que l'existence
d'autres litiges dans lesquels la Loi faisait l'objet de contestations fondées
sur la Charte.
Il y a en outre un nouvel élément en ce sens que la Cour du Banc de
la Reine aurait pu rendre plus rapidement une décision au fond
relativement à la contestation portant sur la loi, et une audience visant à
déterminer la validité des articles attaqués aurait pu avoir lieu à la fin de
septembre, n'eût été l'intervention du Congrès du travail du Canada.
En bref, il ne s'agit plus d'une affaire où cette cour se trouve à réviser
une ordonnance rendue par le savant juge des requêtes dans l'exercice de
son pouvoir discrétionnaire. D'autres considérations touchant l'exercice du
pouvoir discrétionnaire ont maintenant été soulevées, si bien que la Cour
est autorisée à exercer un nouveau pouvoir discrétionnaire.
Selon nous, il ne serait pas sage de permettre que la Commission
impose une première convention collective alors que la loi en cause
pourrait quelques mois plus tard être déclarée contraire à la Charte et,
partant, inconstitutionnelle.
La suspension est donc accordée et les dépens suivront l'issue de la
cause. Nous engageons les parties à procéder promptement à une audience
sur le fond de la requête de l'employeur.
106.
Avec les plus grands égards, ces motifs renferment à mon avis au moins
deux erreurs de droit fatales.
107.
En premier lieu, rien ne justifiait la Cour d'appel, sur la foi de faits
nouveaux dont ne disposait pas le juge de première instance, de substituer son
jugement à celui du juge de première instance.
- 56 -
108.
Pour qu'ils justifient qu'une cour d'appel exerce un nouveau pouvoir
discrétionnaire, les faits nouveaux qui émergent après le prononcé du jugement de
première instance doivent être de telle nature qu'ils aient un effet appréciable sur la
décision du juge de première instance. En l'espèce, la Cour d'appel a omis d'indiquer
en quoi les faits nouveaux changeaient la décision du juge Krindle. Elle ne s'est même
pas référée aux motifs de celle-ci. Chacun de ces faits nouveaux se rapportait à la
question des délais jusqu'à la tenue de l'audition et à la décision au fond, élément que,
comme on peut le constater dans les passages précités tirés de ses motifs, le juge
Krindle avait examiné et pris en considération.
109.
La Chambre des lords a souligné dernièrement les limites auxquelles se
trouve assujetti un tribunal d'appel qui substitue sa discrétion à celle du juge de
première instance en matière d'injonction interlocutoire, et ce, même dans un cas où
le tribunal d'appel bénéficie d'éléments de preuve supplémentaires: Hadmor
Productions Ltd. v. Hamilton, [1982] 1 All E.R. 1042. Dans cette affaire, qui présente
des ressemblances frappantes avec la présente instance, la Cour d'appel avait conclu
que, compte tenu d'éléments de preuve supplémentaires produits devant elle, elle avait
le droit d'exercer un nouveau pouvoir discrétionnaire, ce qu'elle a fait en infirmant la
décision du juge de première instance sans même la commenter. La Chambre des
lords, dans un arrêt unanime rendu par lord Diplock, a rétabli le jugement de première
instance:
[TRADUCTION] Avant d'en venir à la preuve produite devant le juge
et aux éléments de preuve supplémentaires dont disposait la Cour d'appel,
je crois qu'il convient de rappeler à vos Seigneuries le rôle limité d'un
tribunal d'appel dans un appel de ce genre. Une injonction interlocutoire
est un redressement discrétionnaire et c'est le juge de la Haute Cour saisi
de la demande visant à obtenir ce redressement qui détient le pouvoir
discrétionnaire de l'accorder ou de ne pas l'accorder. Lorsque la décision
du juge d'accorder ou de refuser une injonction interlocutoire est portée en
- 57 -
appel, la tâche du tribunal d'appel, que ce soit la Cour d'appel ou cette
Chambre, ne consiste pas à exercer un pouvoir discrétionnaire indépendant
qui lui est propre. Ce tribunal doit déférer à la décision prise par le juge
dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire et ne doit pas modifier cette
décision simplement parce que ses membres auraient exercé le pouvoir
discrétionnaire différemment. Au départ, le tribunal d'appel n'a qu'une
fonction de révision. Il peut annuler la décision rendue par le juge dans
l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, soit pour le motif que cette
décision repose sur une erreur de droit ou sur une interprétation erronée de
la preuve produite devant lui ou sur une conclusion à l'existence ou à
l'inexistence de certains faits, conclusion dont, bien qu'elle puisse avoir été
justifiée par la preuve produite devant le juge, le caractère erroné peut être
démontré par des éléments de preuve supplémentaires dont on dispose au
moment de l'appel, soit pour le motif qu'après que le juge a rendu son
ordonnance les circonstances ont changé d'une manière qui aurait justifié
qu'il accède à une demande en modification de cette ordonnance. Puisque
les raisons données par les juges pour accorder ou refuser des injonctions
interlocutoires se révèlent parfois sommaires, il peut à l'occasion y avoir
des cas où, bien qu'on ne puisse découvrir aucune conclusion erronée de
droit ou de fait, la décision du juge d'accorder ou de refuser l'injonction est
à ce point aberrante qu'elle doit être infirmée pour le motif qu'aucun juge
raisonnable conscient de son obligation d'agir judiciairement aurait pu la
rendre. Ce n'est que si le tribunal d'appel a conclu que la décision rendue
par le juge dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire doit être écartée
pour l'une ou l'autre raison susmentionnée qu'il est autorisé à exercer son
propre pouvoir discrétionnaire.
En l'espèce, on n'a pas déféré aux motifs donnés par le juge Dillon
pour justifier la manière dont il a exercé son pouvoir discrétionnaire; on
n'en a même pas fait mention. Le maître des rôles lord Denning a affirmé
que la Cour d'appel était autorisée à ne pas tenir compte des motifs de la
décision de ce juge parce que, dans l'intervalle entre l'audition de la
requête et l'appel, les deux parties avaient présenté d'autres éléments de
preuve, "alors nous sommes pratiquement obligés d'examiner toute la
preuve à nouveau".
Vos Seigneuries, j'estime avec grande déférence que la production
devant la Cour d'appel d'éléments de preuve supplémentaires, chacun
desquels se rapportait à des événements qui avaient eu lieu antérieurement
à l'audition devant le juge Dillon, ne suffit pas en soi pour autoriser la
Cour d'appel à faire abstraction de l'exercice du pouvoir discrétionnaire du
juge et à exercer son propre pouvoir discrétionnaire. La façon dont un
tribunal d'appel doit procéder consiste à examiner les éléments de preuve
nouveaux afin de déterminer dans quelle mesure, le cas échéant, les faits
qui s'en dégagent réfutent les raisons données par le juge pour sa décision.
Seulement dans ce cas est-il loisible au tribunal d'appel de considérer les
éléments de preuve nouveaux comme constituant en eux-mêmes un motif
d'exercer son propre pouvoir discrétionnaire et d'accorder ou de refuser le
- 58 -
redressement interlocutoire. À mon avis, si la Cour d'appel avait suivi cette
démarche en l'espèce, les éléments de preuve supplémentaires, bien loin
de réfuter les raisons données par le juge Dillon pour refuser les
injonctions interlocutoires, les auraient renforcées. [p. 1046.]
(Voir également l'arrêt Garden Cottage Foods Ltd. v. Milk Marketing Board, [1983]
2 All E.R. 770 (H.L.) qui va dans le même sens.)
110.
Je conclus sans hésitation que la Cour d'appel du Manitoba a commis une
erreur en substituant ainsi sa discrétion à celle du juge de première instance, et, pour
ce seul motif, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi.
111.
Mais ce n'est pas tout.
112.
Lorsque la Cour d'appel a exercé un nouveau pouvoir discrétionnaire, elle
ne l'a pas fait d'une manière conforme aux principes énoncés précédemment. Elle n'a
pas considéré la prépondérance des inconvénients, non plus que l'intérêt public et
l'intérêt des parties. Elle a simplement engagé ces dernières à agir avec célérité. Mais
exhorter les parties à être diligentes ou même leur ordonner de l'être ne dispense pas
de l'obligation de tenir compte de l'intérêt public dans l'appréciation de la
prépondérance des inconvénients. Cela ne fait qu'atténuer les conséquences néfastes
d'une suspension d'instance pour le public lorsque l'effet de ces conséquences est
limité.
113.
On pourrait interpréter l'arrêt de la Cour d'appel comme signifiant qu'une
suspension interlocutoire d'instance peut être accordée automatiquement chaque fois
qu'un argument sérieux est opposé à la validité d'une loi ou, à tout le moins, chaque
fois qu'une apparence suffisante de violation de la Charte canadienne des droits et
- 59 -
libertés entraînera normalement un recours à l'effet légitimant de l'article premier de
la Charte. Si c'est là ce qu'a voulu dire la Cour d'appel, elle a eu manifestement tort:
son arrêt s'oppose à l'arrêt Gould, précité, et est incompatible avec les principes
énoncés dans les présents motifs.
VI Conclusions
114.
Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et d'annuler la suspension d'instance
ordonnée par la Cour d'appel du Manitoba.
115.
Il n'y aura pas d'adjudication de dépens.
Pourvoi accueilli.
Procureur de l'appelant: Tanner Elton, Winnipeg.
Procureurs de l'intimée Metropolitan Stores (MTS) Limited: Thompson,
Dorfman, Sweatman, Winnipeg.
Procureurs de l'intimé Manitoba Food and Commercial Workers, section
locale 832: Simkin, Gallagher, Winnipeg.
Procureur de l'intimée The Manitoba Labour Board: David Gisser,
Winnipeg.