500-10-000090-942

COUR D'APPEL

PROVINCE DE QUÉBEC

GREFFE DE MONTRÉAL

No: 500‑10‑000090‑942

(500‑36‑000561‑939)

CORAM: LES HONORABLES BEAUREGARD

FISH

CHAMBERLAND, JJ.C.A.

SALVATORE LOMBARDO,

DEMANDEUR

MINISTRE DE LA JUSTICE DU CANADA,

INTIMÉ

LES ÉTATS-UNIS D'AMÉRIQUE,

MIS EN CAUSE

OPINION DU JUGE CHAMBERLAND

Le demandeur Salvatore Lombardo soumet à cette Cour, en vertu de l'article 25.5 de la Loi sur l'extradition, L.R.C. (1985), ch. E-23 (la Loi), une demande de contrôle judiciaire de la décision prise par le ministre fédéral de la Justice, le 14 août 1994, et confirmée par sa décision du 30 août 1995, de signer le mandat d'extradition ordonnant son transférement sans condition aux États-Unis afin qu'il y soit jugé pour les accusations à l'origine de la demande d'extradition.

Les faits

Dans une note diplomatique du 17 février 1994, les États-Unis demandent l'extradition du demandeur afin qu'il y subisse, dans l'état de la Floride, un procès pour complot pour posséder de la cocaïne dans l'intention d'en faire la distribution et pour tentative de possession de cocaïne dans l'intention d'en faire la distribution.

Quelques semaines plus tôt, le 23 décembre 1993, en vertu du paragraphe 10(1) de la Loi et du paragraphe 11(1) du Traité d'extradition entre le Canada et les États-Unis d'Amérique, R.T. Can. 1976 No 3 (ci-après le Traité d'extradition), la GRC avait obtenu qu'un mandat d'arrestation soit lancé contre le demandeur par le juge Réjean Paul de la Cour supérieure; le demandeur avait été arrêté le même jour.

Le 24 mars 1994, le juge Jean-Guy Boilard, de la Cour supérieure du Québec, siégeant en tant que juge présidant l'audience d'extradition, décide que la preuve apportée au soutien de la demande d'extradition lui permet, en application de l'alinéa 18(1)(b) de la Loi, d'ordonner la détention du demandeur en attendant qu'il soit remis aux États-Unis ou libéré conformément à la Loi.[1]

Le 21 avril 1994, le demandeur présente au ministre, en vertu de l'article 19.1 de la Loi, divers motifs visant à convaincre ce dernier de ne pas ordonner son extradition; ces motifs sont les suivants:

1. Le droit constitutionnel du demandeur, un citoyen canadien, de rester au Canada et d'y subir éventuellement un procès relativement aux actes dont il se serait rendu coupable, cette alternative constituant une «option réaliste» dans les circonstances (paragraphe 6(1) de la Charte canadienne des droits et libertés) (ci-après la Charte);

2. La peine dont le demandeur est passible, advenant qu'il soit déclaré coupable des accusations portées contre lui aux États-Unis, rend la décision de l'extrader contraire aux principes de justice fondamentale garantis par la Charte (article 7).

Le demandeur complète ses représentations par trois autres lettres adressées au ministre ou aux fonctionnaires du ministère de la Justice, le 8 mai et les 6 et 27 juin 1994.

Le 14 août 1994, le ministre de la Justice avise le demandeur qu'il a conclu, après étude de son dossier, qu'aucun motif de refuser la requête des autorités américaines n'avait été établi et qu'il avait donc signé, ce même jour, le mandat ordonnant son transférement sans condition aux États-Unis.

Le 13 septembre 1994, le demandeur présente une demande de contrôle judiciaire, en vertu de l'article 25.2 de la Loi; il amendera cette demande, sans en changer le fond, le 5 avril 1995.

Dans les mois qui suivent deux circonstances nouvelles s'ajoutent au dossier.

Premièrement, le demandeur écrit au ministre le 11 juillet 1995 et, s'engageant à plaider coupable, au Canada, «à tous les chefs d'accusation qui seront déposés contre lui sur la base des faits révélés par la preuve présentée au soutien de la demande d'extradition» (...) «et qui constituent une infraction aux lois canadiennes ou américaines», l'invite à reconsidérer sa décision. Deuxièmement, le demandeur apprend des avocats du ministère fédéral de la Justice qu'il écopera, s'il est déclaré coupable aux États-Unis des infractions reprochées, d'une peine minimale de 20 ans (plutôt que de 10 ans), sans possibilité de libération conditionnelle. Il en informe le ministre le 22 août 1995 et lui demande, à nouveau, de revoir sa décision à la lumière de ces deux nouveaux développements.

Le 30 août 1995, le ministre avise le demandeur que sa décision d'ordonner son transférement aux États-Unis demeure inchangée.

Le 1^er septembre 1995, le demandeur présente une seconde demande de contrôle judiciaire qu'il nous transmet, après consultation avec l'avocat de l'intimé, avec sa lettre du 8 septembre 1995; il présente également une requête, que l'intimé ne conteste pas, pour que les deux demandes de contrôle judiciaire soient entendues en même temps.

Quelques jours avant la date fixée pour l'audition de ce pourvoi, l'avocat du demandeur nous demandait d'ajourner l'audition à une date ultérieure, au motif d'une démarche toute récente entreprise auprès du ministre de la Justice à la lumière de la décision du gouvernement américain de suspendre toute extradition de prévenus des États-Unis vers des pays étrangers. Nous avons refusé l'ajournement demandé et ordonné que l'affaire procède.[2]

Les demandes de contrôle judiciaire

Le demandeur articule ses demandes autour des trois (3) motifs suivants:

a) Le ministre de la Justice a erré en refusant de réviser la décision prise par les «autorités de poursuites compétentes» de ne pas accuser le demandeur au Canada.

b) Le Ministre de la Justice a erré dans sa décision de livrer le demandeur aux autorités américaines, compte tenu du droit constitutionnel du demandeur de demeurer au Canada, tel que garanti par les articles 6(1) et 7 de la Charte canadienne des droits et libertés

c) Le Ministre de la Justice a erré en concluant que, compte tenu de la nature des infractions reprochées au demandeur, l'amplitude de la peine qui lui serait imposée et l'impossibilité d'une libération conditionnelle ne suffisaient pas à faire en sorte que son extradition violerait les droits constitutionnels qui lui sont garantis par l'article 7 de la Charte

Analyse

Ces trois motifs sont formulés dans des termes semblables à ceux utilisés pour présenter trois des quatre motifs invoqués dans l'affaire Guérin; les faits diffèrent toutefois sensiblement d'une affaire à l'autre, de telle sorte qu'il ne me sera pas toujours possible d'en disposer en référant uniquement à ce que j'écrivais dans l'affaire Guérin.

Quant au rôle de la Cour d'appel saisie d'une demande de contrôle judiciaire aux termes de l'article 25.2 de la Loi et à la norme de contrôle pertinente à un tel exercice, je réfère aux propos que je tenais dans l'affaire Guérin et notamment à l'analyse des trois affaires Jamieson, Whitley et Ross, décidées récemment par la Cour suprême du Canada (pages 7 à 12 de mon opinion). Je résumerai ces propos aux fins du présent pourvoi en rappelant que la Cour d'appel, tout en faisant preuve d'une grande déférence à l'égard de la décision ministérielle, pourra néanmoins intervenir s'il est prouvé que le ministre a violé les droits constitutionnels du demandeur, qu'il a commis une erreur de droit, qu'il a manqué à son devoir d'équité procédurale, qu'il a agi arbitrairement, de mauvaise foi ou pour des motifs étrangers à sa décision ou enfin, que sa décision est tout simplement déraisonnable.

Le premier motif

Le motif est identique au second motif exposé dans l'affaire Guérin.

Voici ce qu'écrivait à ce propos le ministre de la Justice dans sa lettre du 14 août 1994:

En janvier 1994 les autorités compétentes pour décider de l'institution de poursuites criminelles à Montréal ont considéré la présente affaire en regard des critères énoncés par la Cour suprême du Canada dans Cotroni. Elles ont décidé dans l'exercice de leurs compétences, de ne pas accuser M. Lombardo.

Il ne m'appartient pas à titre de Ministre de la Justice lorsque je décide de la remise d'un fugitif en vertu de l'article 25 de la Loi sur l'extradition de réviser l'exercice par les autorités de poursuites compétentes de leur pouvoir discrétionnaire d'entreprendre des poursuites. Ce pouvoir est distinct de celui que j'exerce en vertu de la Loi sur l'extradition qui a trait à la remise d'un individu. Ma décision d'ordonner la remise d'un fugitif doit par ailleurs être conforme à la Charte.

Vous faites référence aux dispositions de l'article 17 bis du Traité d'extradition entre le Canada et les États-Unis d'Amérique, et à la relation existant entre cet article et l'article 25 de la Loi compte tenu de l'article 3 de celle-ci.

L'article 17 bis s'adresse aux Parties contractantes. On y reconnait qu'il peut survenir des situations où les deux pays peuvent avoir juridiction pour poursuivre un fugitif pour l'infraction faisant l'objet de la demande d'extradition et on y décrit un mécanisme de consultation auquel les parties peuvent avoir recours dans l'administration de leurs relations. Cet article ne crée pas de droits dont un fugitif peut se réclamer; il n'altère pas la nature de la décision que je dois prendre en vertu de l'article 25 de la Loi quant à la remise d'un fugitif non plus qu'il affecte la responsabilité du poursuivant compétent de décider de l'institution de procédures criminelles.

Dans les circonstances présentes, je dois de décider de la remise de M. Lombardo sachant que la poursuite a arrêté de ne pas porter d'accusations contre lui au Canada.

M. Lombardo est un citoyen canadien marié et résidant à Montréal. La preuve, si elle est crue, révèle son implication dans des démarches soutenues et sérieuses pour obtenir aux États-Unis la livraison d'importantes quantités de cocaïne destinées au Canada. Que les efforts mis de l'avant soient demeurés vains à cause des actions policières entreprises n'affecte en rien l'intérêt réel qu'ont le Canada et les États-Unis à poursuivre ceux qui s'engagent dans pareille aventure.

L'intérêt du Canada, ne limite pas celui des États-Unis où la cocaïne espérée devait être obtenue, transportée et fut dans ce cas-ci, en partie payée. L'intérêt apparent des États-Unis dans la poursuite de M. Lombardo est plus particulièrement souligné par l'implication continue de l'agent de la D.E.A. au cours de l'enquête. L'implication réelle de la G.R.C. dans cette enquête ne minimise pas le rôle important joué par la D.E.A. et son agent dans celle-ci.

Les opérations criminelles visées par les accusations sont de nature transfrontalière et étaient menées de manière à tirer avantage de la frontière séparant le Canada et les États-Unis. Le Canada et les États-Unis ont intérêt à ce que ceux qui sont impliqués dans pareilles activités soient poursuivis. À cette fin, l'extradition est un outil de coopération internationale important.

Le poursuivant américain est manifestement prêt à procéder. Le témoignage de l'agent agissant pour le compte de la D.E.A. apparait crucial; celui-ci réside aux États-Unis et y a enregistré ses conversations téléphoniques avec M. Lombardo et M. Ochoa. La surveillance exercée par la G.R.C. lors de rencontres au Canada, celle alors faite par la D.E.A. et lors de rencontres survenues aux États-Unis ajoutent à cette preuve. Il en va de même des conversations ayant pu être interceptées aux termes d'autorisations judiciaires canadiennes.

Des procédures criminelles sont pendantes en Floride contre quatre accusés, dont M. Lombardo, alors qu'aucune accusation n'a été portée au Canada. M. Ochoa et M. Hébert, deux co-accusés, ont été arrêtés aux États-Unis et y sont soumis aux procédures engagées contre eux. M. Hébert a avoué sa culpabilité, les accusations contre M. Ochoa demeurent pendantes. Les procès de M. Lombardo et de M. Ochoa pourraient éventuellement être réunis en Floride.

M. Lombardo ne s'est pas rendu aux États-Unis dans la poursuite de cette entreprise criminelle. Cependant, en deux occasions, il se trouvait en Colombie alors qu'il recherchait l'avancement de celle-ci. M. Lombardo est à dessein autrement demeuré au Canada obtenant plutôt que l'agent américain l'y rencontre et communiquait avec lui aux États-Unis par téléphone. M. Lombardo s'était par ailleurs assuré de la collaboration de M. Ochoa aux États-Unis et y a aussi envoyé un émissaire, M. Hébert, tous deux y ont rencontré l'agent américain.

C'est finalement en Floride que l'affaire a connu son dénouement: l'achat déjà organisé s'y est finalisé et les fonds nécessaires à l'achat de la cocaïne recherchée y ont effectivement été acheminés et présentés à titre de paiement partiel. M. Ochoa et M. Hébert étaient dès lors arrêtés.

Il m'apparait, après avoir considéré le droit de M. Lombardo de demeurer au Canada et les circonstances de cette affaire que le forum approprié pour la tenue de son procès est aux États-Unis et qu'à ce titre a remise est pleinement justifiée.

Le dossier révèle que l'étude s'est faite à Montréal, au bureau des avocats du Procureur général du Canada. L'affaire sous étude se distingue donc, à cet égard, de l'affaire Guérin; à mon avis, cela ne change rien aux commentaires que j'énonçais sur le même sujet dans cette affaire et, tout comme dans l'affaire Guérin, je conclus au rejet de ce motif. Je comprends des propos du ministre de la Justice qu'il fait la distinction entre ses fonctions de Procureur général, responsable de l'institution de poursuites criminelles, et ses fonctions de ministre de la Justice, responsable des matières d'extradition. C'est ainsi qu'il faut comprendre ses propos quand il affirme qu'il n'appartient pas au second de réviser l'exercice par le premier, et par ses substituts, de leur pouvoir discrétionnaire. La distinction est subtile mais essentielle au bon fonctionnement de la démocratie dans un contexte où, comme au Canada, les responsabilités de Procureur général et de ministre de la Justice reposent sur les épaules de la même personne.[3]

Ce faisant, le ministre de la Justice n'abdique pas ses responsabilités en matière d'extradition, ni ne se considère lié, dans le cadre des responsabilités qui lui incombent en vertu de la Loi, par la décision des avocats du bureau du Procureur général du Canada, à Montréal. La suite de sa lettre du 14 août 1994 démontre d'ailleurs qu'il a examiné, à son tour et à titre de ministre de la Justice, cette question d'une possible poursuite criminelle au Canada pour conclure, tout compte fait, que cette possibilité ne constituait pas une «option réaliste» au sens de l'arrêt États-Unis c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469.

Le demandeur reproche au ministre d'avoir violé les règles de l'équité procédurale en refusant de prendre en considération tous les arguments qui lui ont été présentés. Le reproche est sans fondement. Il est vrai que la décision des substituts du Procureur général du Canada de laisser libre cours aux procédures d'extradition plutôt que de porter des accusations au Canada a été prise en janvier 1994, soit avant les premières représentations du procureur du demandeur auprès du ministre de la Justice (en avril 1994). Le dossier révèle toutefois, sans l'ombre d'un doute, que le ministre a tenu compte de tous et chacun des arguments présentés par le demandeur; sa lettre du 14 août 1994 en témoigne.

L'extrait reproduit plus haut reflète la profondeur de l'analyse à laquelle s'est livré le ministre de la Justice, notamment sur cette question du réalisme de la possibilité qu'il soit poursuivi au Canada. Au terme de cette analyse, le ministre de la Justice conclut que «le forum approprié pour la tenue de son procès est aux États-Unis». Cette conclusion est décevante pour le demandeur mais n'ouvre pas la porte, dans les circonstances de ce dossier, à révision de notre part.

Le second motif

Le motif est identique au troisième motif exposé dans l'affaire Guérin mais la trame factuelle de la présente affaire diffère considérablement et justifie que j'en traite de façon particulière.

Le 11 juillet 1995, le demandeur informait le ministre de son engagement à plaider coupable au Canada, aux chefs d'accusation qui seraient déposés contre lui sur la base des faits révélés par la demande d'extradition. La même situation de fait prévalait dans l'affaire Michael Dibben, entendue et décidée en même temps que celle-ci. Le ministre a maintenu sa décision et en a informé le demandeur le 30 août 1995. Le demandeur soutient que cette décision va à l'encontre des critères élaborés par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Cotroni, précité, puisque, compte tenu de son offre de plaider coupable, il devient tout simplement impossible pour le ministre de la Justice de conclure que la poursuite du demandeur au Canada n'est pas une «option réaliste».

L'argument du demandeur est donc à deux volets. D'une part, les circonstances ayant donné lieu aux accusations portées contre lui aux États-Unis justifieraient amplement qu'il soit poursuivi au Canada. D'autre part, son offre de plaider coupable, au Canada, aux mêmes infractions rend l'option d'une poursuite au Canada irrésistiblement réaliste.

Quant au premier volet de cet argument, je m'en remets à ce que j'écrivais dans l'affaire Guérin et applique ces commentaires aux faits de l'espèce. La preuve révèle l'implication du demandeur dans des démarches soutenues et sérieuses pour obtenir, aux États-Unis, la livraison d'importantes quantités de cocaïne destinées au Canada. La cocaïne fut de fait transportée et en partie payée aux États-Unis. Les accusations portées découlent essentiellement d'une enquête menée par les autorités policières américaines. Les autorités américaines sont prêtes à procéder. Un des témoins clefs, un agent à la solde de la Drug Enforcement Administration américaine réside aux États-Unis et y a enregistré ses conversations téléphoniques avec le demandeur et l'un de ses complices. Deux des complices du complot allégué contre le demandeur ont été arrêtés et poursuivis aux États-Unis; l'un d'eux a même avoué sa culpabilité. Dans ces circonstances, la décision du ministre, au moment où il la communique au demandeur le 14 août 1994, ne me paraît pas déraisonnable et ce, même si le demandeur ne s'est apparemment pas rendu aux États-Unis dans la poursuite de cette entreprise criminelle.

Quant au second volet de l'argument, il faut voir la position prise par le ministre de la Justice dans sa lettre du 30 août 1995:

Je suis informé que l'offre de plaidoyer de culpabilité formulée par votre client a été portée à l'attention des autorités de poursuite compétentes me représentant à Montréal en ma qualité de Procureur général du Canada qui l'ont considérée et ont décidé, après avoir procédé à une ré-évaluation du cas de M. Lombardo en regard des critères émis par la Cour suprême du Canada dans l'affaire Cotroni, de ne pas entreprendre de poursuites à son endroit.

Je demeure convaincu, compte tenu des objectifs poursuivis par l'extradition, que la remise de M. Lombardo est justifiée et que le forum approprié pour la tenue de son procès se trouve aux États-Unis.

Je rappelle qu'un argument semblable avait été soulevé dans l'affaire Ross c. United States of America, (1995), 93 C.C.C. (3d) 500, et rejeté par la Cour d'appel de la Colombie-Britannique, à la majorité; je réfère plus particulièrement aux commentaires du juge Taylor, à la page 537, et de son collègue le juge Finch, aux pages 539-540. Le 19 mars dernier, la Cour suprême du Canada rejetait le pourvoi de Ross.

Les mêmes commentaires valent dans la présente affaire et entraînent la même conclusion, le rejet de ce deuxième motif.

Le troisième motif

Le motif est identique au quatrième motif exposé dans l'affaire Guérin.

Le demandeur, né le 27 décembre 1944, est citoyen canadien; il demeure à Montréal et est père de famille. Il a déjà été déclaré coupable, au Canada, en 1988 de crimes reliés au trafic de stupéfiants. Dans une lettre datée le 17 août 1995, un avocat du ministère fédéral de la Justice (Service d'entraide internationale) informait l'avocat du demandeur que ce dernier «pourrait être assujetti à l'imposition d'une sentence d'au moins 20 ans d'emprisonnement compte tenu de ses condamnations antérieures au Canada». Le demandeur a saisi le ministre de cette information, lui demandant de revoir sa décision.

Dans sa lettre du 30 août 1995, le ministre de la Justice traite de la question de la façon suivante:

J'ai aussi considéré l'information reçue à l'effet que M. Lombardo pourrait être assujetti aux États-Unis à une peine d'emprisonnement d'une durée d'au moins 20 ans.

Même en présumant que M. Lombardo serait assujetti à cette sentence, il m'apparaît, au vu des circonstances de cette affaire, que sa remise n'a pas pour effet de l'exposer à une situation qui serait simplement inacceptable ou qui choquerait la conscience canadienne.

La quantité de cocaïne dont il est ici question est importante; il s'agit de 40 kilos, les parties au complot ayant même discuté d'éventuelles livraisons totalisant 400 kilos.

La décision du ministre était donc tout à fait raisonnable compte tenu des faits de l'espèce et des enseignements les plus récents de la Cour suprême dans les affaires Jamieson, Whitley et Ross où le même argument avait été soulevé par chacun de ces trois fugitifs pour s'opposer à son extradition vers les États-Unis.

Pour toutes ces raisons, je suis d'avis de rejeter les deux demandes de contrôle judiciaire formées par le demandeur.

JACQUES CHAMBERLAND, J.C.A.

[1] Le demandeur en a appelé de cette décision. Toutefois, dans son mémoire, il déclare se désister de cet appel (m.a. 4).

[2] Ce pourvoi est entendu en même temps que trois autres: Michel Guérin c. Ministre de la Justice du Canada, C.A. Montréal 500-10‑000091-957; Michael Dibben c. Ministre de la Justice du Canada, C.A. Montréal 500-10‑000084‑952; et Salvatore Cazzetta c. Les États-Unis d'Amérique, C.A. Montréal 500‑10‑000062-958 et 500‑10‑000260-941.

[3] Sur cette question précise, voir les ouvrages du professeur John L.J. Edwards, The Law Officers of the Crown, A study of the offices of Attorney-General and Solicitor-General of England with an account of the office of the Director of Public Prosecutions of England, London, Sweet & Maxwell, 1964 et The Attorney-General, Politics and The Public Interest, London, Sweet & Maxwell, 1984.